Pubblicato il 15/12/2025

N. 02378/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02116/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 2116 del 2025, proposto da
XT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Arbib, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

contro

Azienda Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RA RI Care Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Vittorio Miniero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- della deliberazione di Azienda Zero n. 698 del 30 settembre 2025, comunicata con nota prot. n° PG0026933_2025 del 2 ottobre 2025, con cui è stata disposta l’aggiudicazione a RA RI Care Italia S.p.A. del lotto 1 dell’« Appalto specifico per la fornitura del principio attivo OF e relativa fornitura dei sistemi di erogazione (vaporizzatori) per le Aziende Sanitarie della Regione del Veneto ed il Comprensorio Sanitario di Bolzano - Gara n. 9463071 »;

- della nota di Azienda Zero prot. n. PG0028563_2025, pervenuta il 20 ottobre 2025, con cui è stato negato l’annullamento in autotutela della succitata deliberazione n. 698/2025, in precedenza richiesto dalla società ricorrente;

- di tutti gli atti annessi, connessi, presupposti o consequenziali, ivi compresi quelli presupposti che hanno determinato l’ammissione alla predetta gara di RA RI Italia S.p.A., ovvero in subordine hanno determinato il punteggio alla stessa assegnato per l’offerta tecnica;

nonché per la declaratoria di inefficacia della convenzione centralizzata menzionata nella deliberazione n. 698/2025, ove medio tempore ne sia intervenuta stipula;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Zero e della controinteressata RA RI Care Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. AN ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Azienda Zero (di seguito, Azienda) con la deliberazione del direttore generale n. 698 del 30 settembre 2025 ha disposto l’aggiudicazione del lotto n. 1 nell’ambito dell’ «Appalto specifico per la fornitura del principio attivo OF e relativa fornitura dei sistemi di erogazione (vaporizzatori) per le Aziende Sanitarie della Regione del Veneto ed il Comprensorio Sanitario di Bolzano - Gara n. 9463071».

Il fabbisogno biennale per tale lotto è stato stimato dalla stazione appaltante in 15.500 flaconi per un’ipotesi a base d’asta di euro 77,00 per unità; la durata della fornitura è stata individuata in un biennio con opzione di rinnovo per ulteriori dodici mesi e proroga tecnica di sei mesi.

2. La procedura, basata sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per l’offerta tecnica e 30 per quella economica), sempre per il lotto n. 1, ha visto la partecipazione della società ricorrente, XT S.p.A. (d’ora in avanti, solo XT) e della società controinteressata RA RI Care S.p.A. (d’ora in avanti, solo RA), risultata aggiudicataria.

3. All’esito della valutazione delle offerte tecniche, la Commissione giudicatrice ha attribuito a RA il punteggio di 64,66 punti e alla ricorrente il punteggio massimo di 70 punti. La successiva apertura delle offerte economiche ha determinato l’attribuzione di 30 punti a RA e di 14,06 punti a XT, con la conseguente formazione della graduatoria finale che vedeva RA al primo posto con punti complessivi 94,66, seguita dalla ricorrente con punti 84,06.

4. Avverso la suddetta delibera di aggiudicazione e gli atti presupposti e conseguenti, iva incluso il provvedimento con cui è stato negato l’annullamento in autotutela della predetta delibera, XT ha proposto ricorso, deducendo i seguenti motivi:

(i) «Violazione degli artt. 1, 2, 3, 8, 10-bis, 21-octies e 21-nonies della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 5 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche, e specificamente per carenza nei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità e irrazionalità manifeste, sviamento» ;

(ii) «Violazione e falsa applicazione degli artt. 32, 107 e Allegato II.5., Parte II – A – “Specifiche tecniche” del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, nonché degli artt. 15, 28, 29, 221 e ss. (Titolo IX, Capo I), 286-bis e ss. (Titolo X-bis) e Allegato IV del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81. Violazione e falsa applicazione dei §§ del capitolato tecnico di gara intitolati “specifiche minime essenziali comuni a tutti i lotti” e “Servizi connessi alla fornitura LOTTO 1”, nonché dei §§ 14, 16, 18.1, 18.2 e 22 del disciplinare di gara. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche, e specificamente per carenza nei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, ingiustizia ed irrazionalità manifeste, disparità di trattamento, sviamento».

Con il primo motivo la ricorrente censura la risposta fornita dall’Azienda alla sua istanza del 7 ottobre 2025, diretta ad ottenere l’annullamento in autotutela della delibera con la quale è stata disposta l’aggiudicazione.

L’Azienda, nel riscontrare l’istanza, pur limitandosi a ritenere non sussistenti « gli estremi per provvedere nei termini richiesti », avrebbe sostanzialmente esaminato e valutato le questioni afferenti all’appalto, finendo per fornire una risposta priva di motivazione dopo avere accettato l’interlocuzione con la ricorrente, animata da intenti collaborativi diretti a prevenire ogni tipo di contezioso.

Con il secondo motivo sono state prospettate le seguenti censure:

(i) la controinteressata nella propria offerta non avrebbe tenuto conto della specifica minima concernente il « sistema integrato al flacone » per le apparecchiature per anestesia dei marchi AQ e TI (Flow), indicati nell’elenco inserito nel capitolato tecnico; per tali apparecchiature, infatti, i flaconi forniti necessiterebbero del previo inserimento di un adattatore da montare manualmente, ossia attraverso una manovra che aumenterebbe i rischi di sversamento accidentale del contenuto del flacone con possibilità di esporre gli operatori ai vapori di sevoflurano ;

(ii) le giustificazioni fornite alle richieste di chiarimenti della Commissione tecnica avrebbero dovuto condurre all’esclusione dell’offerta della controinteressata in ragione dell’incompletezza delle stesse; la compatibilità dei vaporizzatori forniti in comodato d’uso con le apparecchiature per anestesia sarebbe stata specificata solo per alcune di queste e non per tutte le apparecchiature; in altri termini, RA non avrebbe integrato la documentazione com’era suo obbligo e si sarebbe limitata a confermare la conformità dei vaporizzatori violando la lex specialis e il principio della par condicio ;

(iii) la controinteressata avrebbe violato le previsioni del capitolato tecnico nella parte in cui richiede che il sevoflurano sia fornito in flaconi « infrangibili », idonei ad evitare il rischio « di rottura e di sversamento » per caduta accidentale – sia in fase di carico/scarico del vaporizzatore, sia in fase di movimentazione per stoccaggio – in ossequio alle prescrizioni del d.lgs. 81/2008, ossia tenendo conto anche « del rischio di caduta dall’alto »; RA, infatti, ha utilizzato flaconi in vetro, rivestiti in parte con una pellicola in PVC, che non garantirebbe l’integrità in caso di urto o caduta; ciò avrebbe dovuto determinare l’esclusione di RA, ovvero l’attribuzione di un punteggio minore rispetto a quello massimo riconosciuto in sede di gara (per il primo e il secondo criterio di valutazione), così determinando lo scavalcamento in graduatoria da parte della ricorrente;

(iv) la tipologia di flaconi offerta dalla controinteressata potrebbe sviluppare pericolosi « Acidi di WI »; il materiale utilizzato, ossia il vetro, a contatto con il sevoflurano determinerebbe questa problematica che astrattamente potrebbe riguardare anche i beni della ricorrente, realizzati in alluminio, i quali tuttavia avrebbero ulteriori sistemi di sicurezza (il rivestimento interno con pellicola epossifenolica); tale stato di cose non consentirebbe di ritenere idonei i primi flaconi che, comunque, non avrebbero potuto conseguire il punteggio massimo relativo al primo criterio di valutazione.

5. L’Azienda e la RA si sono costituite in giudizio con atto di mera forma e successivamente, con memorie difensive depositate, rispettivamente, nei giorni 10 e 19 novembre 2025, hanno eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto.

6. Alla camera di consiglio del 26 novembre 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare formulata in via incidentale nell’atto introduttivo, è stato dato alle parti l’avviso relativo alla possibilità di definizione del giudizio con sentenza adottata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.; la causa è, quindi, passata in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito con sentenza ai sensi dell’art. 60 c.p.a., perché ricorrono tutte le condizioni previste da tale articolo.

2. Con il primo motivo di ricorso la società ricorrente contesta il riscontro fornito dall’Azienda al proprio atto di diffida, finalizzato all’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione disposta a favore della controinteressata.

La risposta dell’Azienda, da un lato, darebbe conto dell’accettazione dell’interlocuzione sull’istanza di autotutela, dall’altro, risulterebbe priva di motivazioni in ordine alla determinazione assunta.

2.1. Il motivo è infondato.

In via generale, come osservato dalla stessa ricorrente, l’Amministrazione non è tenuta a provvedere sulle istanze di autotutela e la situazione non muta laddove l’istanza venga negativamente riscontrata in forma espressa, con una formula di stile con cui viene evidenziata l’insussistenza degli estremi per provvedere nei termini richiesti.

Deve infatti escludersi che la formula in concreto utilizzata sottenda, sempre e comunque, l’avvenuto svolgimento di un’istruttoria, di talché la risposta in parola è da ritenersi priva di una sua autonoma lesività, costituendo un atto meramente confermativo.

Sul punto, è sufficiente richiamare «l’indirizzo giurisprudenziale in base al quale, allorché l’istanza (eteronoma) di autotutela sia riscontrata, e lo sia negativamente, il diniego espresso di autotutela costituisce un atto meramente confermativo, non impugnabile in via autonoma, quando esso non compie una nuova valutazione degli interessi in gioco» (in questi termini, Cons. Stato, sez. III, 12 novembre 2025, n. 8853).

3. Con il secondo motivo la società ricorrente ha articolato quattro distinte censure (non graduate tra loro), la terza delle quali è incentrata sulla violazione del capitolato tecnico, nella parte in cui richiede - per garantire il rispetto delle prescrizioni di cui al d.lgs. 81/2008, in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro - l’infrangibilità dei flaconi contenenti il sevoflurano, anestetico che risulta di frequente impiego nelle strutture sanitarie perché è uno di quelli con maggiore velocità d’azione e di smaltimento.

3.1. In particolare, a detta della ricorrente, RA per la fornitura del sevoflurano utilizza flaconi in vetro rivestiti in parte con una pellicola in PVC, che non garantirebbe l’integrità dei flaconi stessi in caso di urto o caduta: difatti non solo il vetro (per comune esperienza) è un materiale fragile, ma tale caratteristica è stata altresì oggetto di più controversie tra le parti del presente giudizio, relative a gare per la fornitura di sevoflurano nelle quali era parimenti richiesta la fornitura di tale prodotto in flaconi infrangibili.

Pertanto la ricorrente prospetta, da un lato, la scarsa funzionalità della pellicola in PVC, che potrebbe essere forata ovvero lacerata dai frammenti di vetro in caso di rottura accidentale del flacone, dall’altro, il valore confessorio delle dichiarazioni della stessa RA in ordine alla frangibilità dei suoi contenitori. Difatti la richiesta formulata da RA in un’altra gara, per ottenere chiarimenti in merito alla descrizione « contenitore infrangibile » e alla possibilità di estenderla a « contenitore ad alta resistenza» , costituirebbe una sorta di ammissione riguardo alla non infrangibilità del flacone in vetro. Nello stesso senso deporrebbe poi il documento relativo al drop test esibito sempre da RA nella stessa gara; il documento attesterebbe la presenza di segni di incrinature sui flaconi esposti a cadute che dunque non sarebbero infrangibili.

La fragilità intrinseca al flacone in vetro sarebbe inoltre confermata da alcune immagini di un flacone RA lasciato cadere su una superficie dura, aventi valore analogo al menzionato drop test .

In definitiva, posto che i flaconi offerti da RA non sono infrangibili, come richiesto dal capitolato tecnico, l’offerta di RA avrebbe dovuto essere esclusa per la mancanza di una caratteristica essenziale. In via subordinata, l’offerta non avrebbe potuto conseguire il massimo punteggio per i primi due criteri di valutazione (« Sistemi di sicurezza e modalità di esecuzione delle fasi di carico e scarico del vaporizzatore »; « Caratteristiche del flacone contenente il farmaco ») e ciò avrebbe portato la società ricorrente a sopravanzare la società controinteressata in graduatoria.

Con particolare riferimento al secondo criterio, la ricorrente lamenta di aver ottenuto 3,2 punti in quanto, pur essendo il suo flacone in alluminio e dunque infrangibile in senso stretto, non consentirebbe di verificare la quantità di sevoflurano rimasta nel contenitore nonostante l’indicatore di livello di cui sono dotati i vaporizzatori.

La ricorrente sottolinea poi che la giurisprudenza amministrativa ha già affrontato la questione della fragilità dei flaconi RA, seppure con riferimento alla versione senza pellicola in PVC, dato che il vetro utilizzato è identico ed è classificato « di tipo III », ossia un vetro che ha una resistenza idrolitica, ma non fisica tanto da non renderlo distinguibile dal vetro comune. Più nello specifico, il giudice amministrativo di prime cure - in una pronuncia (confermata in appello) avente ad oggetto una gara nella quale era richiesta la « resistenza alla rottura » - ha rimarcato che tale caratteristica « non può che essere intesa, nel significato comune che la suddetta espressione assume, nel senso che il materiale in questione non deve infrangersi in caso di caduta. Il vetro, per sua intrinseca natura (oltre che per comune esperienza), non è infrangibile, perché in caso di caduta il rischio di rottura è elevato » (T.A.R. Liguria, sez. I, 20 aprile 2024, n. 75).

Il giudice d’appello, a sua volta, nel confermare la predetta pronuncia, ha posto in rilievo il tema della sicurezza sui luoghi del lavoro e, in particolare, la necessità di «prevenire la realizzazione di situazioni pericolose connesse alla diffusione incontrollata nell’ambiente di lavoro del gas anestetizzante, in dipendenza di eventi accidentali» (in questi termini Cons. Stato, sez. III, 18 settembre 2024, n. 7634).

Né varrebbe obiettare che il disciplinare di gara esige il rispetto delle caratteristiche descritte nel capitolato tecnico richiamando il principio di equivalenza. Infatti, il favor partecipationis può privilegiare, fra i vari significati di una previsione del capitolato, quello più favorevole al concorrente solo se il dato testuale presenti evidenti ambiguità che, nel caso di specie, non si avrebbero in ragione della inequivoca prescrizione sull’infrangibilità.

La ricorrente si sofferma poi sul capitolato tecnico, nella parte in cui richiama espressamente il d.lgs. 81/2008 contenente norme sulla sicurezza nei luoghi di lavoro e le Linee guida ISPESL che definiscono gli standard di sicurezza nei reparti operatori.

Nel ricordare come il citato decreto miri – all’art. 15, lettere e) ed f) – all’« eliminazione dei rischi e, ove ciò non sia possibile, [alla] loro riduzione al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico », alla « riduzione dei rischi alla fonte » ed alla « sostituzione di ciò che è pericoloso con ciò che non lo è, o è meno pericoloso », la ricorrente osserva come il flacone della RA, essendo soggetto a possibili rotture, amplifichi proprio quei rischi che la disciplina di settore vorrebbe evitare. In altri termini, fra i due prodotti offerti dalle due società partecipanti alla gara, quello più sicuro è quello della XT, mentre quello più rischioso è quello della RA, perché differenti sono i materiali dei rispettivi contenitori (alluminio il primo, vetro il secondo).

In definitiva, l’infrangibilità dei flaconi della RA non troverebbe riscontro nella realtà per le ragioni sopra esposte, che avrebbero dovuto condurre all’esclusione dell’offerta o quantomeno all’abbassamento del punteggio per i primi due criteri di valutazione, potenzialmente anche sotto la soglia minima e perciò all’estromissione dalla gara per altro motivo.

3.2. L’Amministrazione resistente preliminarmente eccepisce l’inammissibilità della censura in esame in ragione della mancata conoscenza della tipologia di flacone offerta in gara da RA in altre gare. Inoltre la ricorrente avrebbe omesso di fornire la c.d. prova di resistenza.

Nel merito, l’Amministrazione resistente eccepisce che il « requisito dell’infrangibilità richiesto dal capitolato […] va inteso in senso non già fisico ed assoluto ma funzionale, contestualizzandolo nell’ambiente operativo proprio del contenitore, sia esso la sala operatoria o il magazzino di stoccaggio ».

A detta dell’Amministrazione, alla « luce di una ricognizione complessiva del dato letterale della lex specialis», il capitolato non richiede « un’infrangibilità assoluta ed illimitata, “a prova di bomba”, ma una semplice resistenza del contenitore alle “cadute accidentali”, che non devono determinare né “rotture” del contenitore, né «sversamenti» del prodotto, con rischi per l’operatore e per l’ambiente ». Del resto una diversa previsione sarebbe stata sproporzionata ed irragionevole, oltre che contraria ai principi del codice in tema di specifiche tecniche.

Pertanto, bene avrebbe agito la Commissione giudicatrice nel ritenere i flaconi offerti da RA - realizzati in vetro, ma rivestiti di una pellicola di PVC atta a trattenere, nel caso di caduta accidentale, sia eventuali frammenti di vetro, sia la fuoriuscita del sevoflurano - idonei a soddisfare le prescrizioni del capitolato. Quanto sopra sarebbe attestato anche dalle risultanze di uno specifico drop test prodotto in giudizio secondo cui, tra l’altro, «su un totale di 600 flaconi testati, 589 non hanno mostrato alcun segno di danneggiamento alla prima caduta» e «dopo un totale di 4.145 cadute, nessuno dei 600 flaconi si è frantumato, evitando fuoriuscite del contenuto liquido».

L’Amministrazione eccepisce poi che la conformità dei flaconi al d.lgs. 81/2008 - pur menzionata dal capitolato tecnico - non solo non era oggetto di scrutinio tecnico, ma non era neppure parametro valutativo al quale la Commissione giudicatrice avrebbe dovuto attenersi. Non rileverebbero, quindi, le sentenze citate da controparte, in quanto rese in giudizi relativi a gare e ad offerte tecniche di cui non è stata dimostrata l’identità rispetto a quella oggetto di causa.

3.3. Anche la controinteressata contesta le affermazioni della ricorrente riferite a giudizi già conclusi o in corso tra le parti. Difatti il rivestimento in PVC assicurerebbe l’integrità del flacone anche in caso di cadute accidentali, impedendo la fuoriuscita del sevoflurano, e la riprova di ciò sarebbe data dal fatto che il sevoflurano confezionato in contenitori di vetro rivestito di PVC è utilizzato da aziende sanitarie di molte regioni in Italia, senza che mai sia stato segnalato alcun incidente relativo alla sicurezza del prodotto.

Inoltre, RA ha fatto realizzare un drop test (inserito nell’offerta tecnica di gara) per dimostrare la resistenza alla rottura ed il livello di altissima garanzia di sicurezza offerta alle persone coinvolte nel trasporto, nello stoccaggio e nell’utilizzo del prodotto.

Al riguardo, la controinteressata sottolinea che - in mancanza di una regola tecnica che fornisca la definizione della caratteristica di « infrangibilità » - rileverebbe il significato tradizionale del termine nella lingua italiana: il termine significa « non facilità alla rottura » e, dunque, esclude l’assoluta impossibilità di rottura, nozione che implicherebbe, peraltro, la richiesta di una prestazione impossibile.

In definitiva, a detta della controinteressata, ciò che rileva è la doppia funzione svolta dal confezionamento del prodotto offerto - realizzato in vetro rivestito con PVC - che renderebbe infrangibile il flacone, impedendo la fuoriuscita del prodotto, così come è dimostrato dagli esiti dell’ultimo drop test , diverso da quello indicato dalla ricorrente e da ritenersi assolutamente inconferente perché riferito ad altro tipo di flacone.

3.4. La censura in esame è fondata.

3.5. Il capitolato tecnico, al sesto e al settimo comma del paragrafo dedicato alle « Specifiche minime essenziali comuni a tutti i lotti » relative ai prodotti offerti, dispone come segue.

« Il confezionamento del farmaco in parola, data l’elevata volatilità dello stesso alla temperatura di esercizio, deve essere in materiale tale da evitare il rischio di rottura e di sversamento in caso di caduta accidentale, sia durante l’operazione di carico/scarico del vaporizzatore sia in fase di movimentazione negli ambienti di stoccaggio del farmaco.

In particolare dovranno essere rispettate le disposizioni riguardanti la tutela della salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro e quindi dello stoccaggio del materiale che deve tenere conto del rischio di caduta dall’alto dei lavoratori medesimi (D.Lgs. n. 81/2008) all’atto del prelievo dei flaconi; pertanto gli stessi flaconi dovranno risultare infrangibili ».

Entrambe le specifiche sono incentrate sulla necessità di prevenire, al massimo grado, lo sversamento del liquido contenuto nei flaconi per effetto di una loro rottura, anche accidentale, determinata da una caduta che potrebbe verificarsi a seguito del maneggio dei flaconi stessi; al riguardo, significativi sono i riferimenti alle operazioni con il vaporizzatore (l’apparecchiatura utilizzata per la somministrazione del farmaco) e ai trasferimenti da e verso i luoghi ove è materialmente stoccata la merce.

Il pericolo connesso allo sversamento del sevoflurano - derivante dalla natura del prodotto, quale anestetico ad elevata volatilità - dev’essere prevenuto con tutti gli accorgimenti possibili, potendo avere riflessi sulla salute dei lavoratori. Il contatto fortuito del personale con la sostanza potrebbe infatti avere conseguenze sulla salute, conseguenze che, pur non essendo predeterminabili in assoluto, debbono essere evitate apprestando tutte le migliori precauzioni. In tale prospettiva, dev’essere letta la previsione relativa alla « infrangibilità » riferita ai flaconi contenuta nel capitolato tecnico.

3.6. Sovviene dunque la necessità di interpretare il capitolato, operazione per la quale devono essere applicate «analogicamente le regole previste dal codice civile per l’interpretazione del contratto, con i necessari adattamenti connessi alla diversità tra atto amministrativo, espressione di potere pubblico e contratto, espressione di autonomia negoziale» (in questi termini, Cons. Stato, sez. VI, 24 settembre 2019, n. 6378).

Le regole in questione sono quelle poste agli artt. 1362-1365 c.c., che consentono di ricercare l’effettiva volontà delle parti contraenti. Ai fini del presente giudizio, rilevano, in particolare, quelle recate dall’art. 1362 c.c., secondo il quale «nell’interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole» , e dall’art. 1363 c.c., secondo il quale «le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto».

In particolare, nel settore dei contratti pubblici, per assicurare il rispetto del principio di concorrenza e del principio del pari trattamento tra i concorrenti, assume valenza primaria il criterio letterale (Cons. Stato, n. 6378/2019 cit.), ragion per cui occorre prendere le mosse dalla nozione di « infrangibilità » e dal suo significato letterale.

3.7. É ben vero che il lemma « infrangibile », secondo i più diffusi dizionari della lingua italiana, esprime, con sfumature diverse, la caratteristica di un oggetto, « che non si rompe, che è resistente agli urti »; « che non si può frangere, non facile a rompersi »; « che non si rompe o che si rompe molto difficilmente »; « che non si rompe; difficile a rompersi »; « che si rompe difficilmente »; « che non si frange, che si rompe difficilmente ».

Potrebbe quindi valorizzarsi la tesi dell’Amministrazione – sostanzialmente coincidente con quella della controinteressata – della c.d. « non facilità alla rottura » del contenitore.

Tuttavia, preso atto dell’esistenza di un margine interpretativo, dovuto al significato letterale del termine usato, viene in rilievo l’altra regola innanzi menzionata, ossia quella posta dall’art. 1363 c.c., la quale consente un’interpretazione logico-sistematica della lex specialis .

A ben vedere, nel capitolato tecnico il tema della « infrangibilità » è posto in relazione al tema della tutela della sicurezza dei lavoratori sui luoghi di lavoro che, nel caso in esame, potrebbe essere messa a repentaglio da cadute accidentali di flaconi contenenti un anestetico ad elevata volatilità, qual è il sevoflurano.

In altri termini, l’eventualità che, a seguito di una caduta accidentale dei flaconi, possa aversi la dispersione dell’anestetico – seppur remota in ragione di tutte le precauzioni apprestate dalla società aggiudicataria, tramite il rivestimento dei contenitori in vetro con pellicola in PVC – induce a interpretare restrittivamente il termine « infrangibile », ossia nel senso che l’oggetto al quale il termine stesso si riferisce deve avere caratteristiche fisiche per cui né può rompersi, né può incrinarsi per effetto di una caduta.

Dunque le previsioni del capitolato - quella relativa al confezionamento con « materiale tale da evitare il rischio di rottura e di sversamento in caso di caduta accidentale » e quella concernente il rispetto delle « disposizioni riguardanti la tutela della salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro e quindi dello stoccaggio del materiale » - devono essere interpretate “ le une per mezzo delle altre attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto ”. Per l’effetto, il capitolato dev’essere letto nel senso che sono ammessi solo prodotti che azzerano il rischio per i lavoratori, perché questa era l’intenzione dell’Amministrazione. In altri termini l’azzeramento del rischio si realizza solo attraverso la fornitura di flaconi realizzati con materiali che presentano uno standard qualitativo di intensità maggiore rispetto all’alta resistenza alle rotture, quali l’alluminio ovvero la resina plastica, e non attraverso la fornitura di flaconi in vetro rivestito in PVC, come quelli offerti dalla ricorrente.

3.8. Tale conclusione collima con quella cui è pervenuto il Giudice d’appello in altra decisione - resa inter partes - affermando che « il concetto di infrangibilità appare effettivamente diverso da quello […] di alta resistenza alla rottura », atteso che quest’ultimo « contrariamente al primo, non può ritenersi tale da escludere una rottura seppure accidentale » , ragion per cui « l’infrangibilità è uno standard qualitativo di intensità maggiore e comunque differente da quello dell’alta resistenza » (in questi termini, Cons. Stato, sez. III, 24 novembre 2025, n. 9192). Tale decisione è stata resa, infatti, all’esito di un contenzioso sorto a seguito di una procedura competitiva nella quale RA aveva offerto un flacone di vetro contenente sevoflurano « rivestito da una pellicola in PVC che ne migliorava la stabilità meccanica, formando una struttura protettiva ad alta resistenza ».

3.9. In conclusione, la mancanza della caratteristica dell’infrangibilità, richiesta per i flaconi contenenti il sevoflurano, da intendersi quale requisito posto a presidio della sicurezza dei lavoratori sui luoghi di lavoro, determina la violazione della lex specialis , con conseguente illegittimità dell’aggiudicazione in favore di RA, che avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, assorbite le restanti censure, il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, dev’essere annullata l’impugnata deliberazione del 2 ottobre 2025.

In conseguenza dell’accoglimento della domanda di annullamento, dev’essere altresì dichiarata l’inefficacia della convenzione centralizzata menzionata nella deliberazione n. 698/2025, ove medio tempore stipulata.

5. In applicazione della regola della soccombenza, le spese del presente giudizio, quantificate nella misura indicata nel dispositivo, devono essere poste a carico dell’Amministrazione resistente e della controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione disposta con la deliberazione di Azienda Zero n. 698 del 30 settembre 2025;

- dichiara l’inefficacia della convenzione centralizzata indicata nella predetta deliberazione, ove medio tempore stipulata.

Condanna l’Amministrazione resistente e la controinteressata al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida, per ciascuna delle parti, in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RL RI, Presidente

AN De Col, Primo Referendario

AN ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ZZ	RL RI

IL SEGRETARIO