Pubblicato il 27/01/2026

N. 00085/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00067/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 67 del 2025, proposto da
CI ER AG dei dottori NA e AR Mazza s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valeria Lorenzetti e Silvia Stefania Romina Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vallefoglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Isabella Gattini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Sanitaria Territoriale di Pesaro Urbino, AR AR, UD AL, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Pesaro e Urbino, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta comunale di Vallefoglia (PU) n. 130 del 17.12.2024 con la quale è stata respinta la richiesta di decentramento presentata dalla CI ER AG ed è stata confermata “per l’anno 2024 la pianta organica previgente delle Farmacie del Comune di Vallefoglia”, nonché del parere ivi richiamato dell’Azienda Sanitaria Territoriale – AST Pesaro Urbino – Marche di cui alla nota. 106910 e, altresì, degli atti presupposti, connessi e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vallefoglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 la dott.ssa SI De MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La CI ricorrente assume che, a seguito della fusione dei Comuni di Colbordolo e di Sant’Angelo in Lizzola, da cui è nato il Comune di Vallefoglia (istituito con L.R. n. 47 del 13 dicembre 2013), è rimasta invariata la pianta organica delle sedi farmaceutiche già esistenti sul territorio, in numero di 5 (precisamente, quella di Sant’Angelo in Lizzola, odierna ricorrente, le due di Montecchio, quella di Talacchio e quella di Bottega), non essendo possibile, per numero di abitanti, istituire una sesta sede farmaceutica.

Ritenendo di essere pregiudicata dalla sua ubicazione e tenuto conto degli sviluppi demografici della popolazione, maggiormente concentrata nel fondovalle, la ricorrente presentava al Comune una istanza di decentramento, ossia dall’attuale borgo di Sant’Angelo in Lizzola, dove ha la sede, nella località Morciola, a suo dire più popolata, e precisamente nei locali situati nel centro commerciale “Cento vetrine”.

L’istanza non riceveva riscontro se non in sede di approvazione della nuova pianta organica delle farmacie intervenuta con l’adozione dell’impugnata deliberazione della Giunta comunale n. 130 del 17 dicembre 2024, con la quale il Comune, nel riconfermare la precedente programmazione territoriale, la respingeva.

Avverso tale ultimo provvedimento, la CI ER AG proponeva il presente ricorso, affidato ai seguenti motivi:

- violazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968, eccesso di potere per sviamento, travisamento di presupposto essenziale, ingiustizia manifesta, per avere il Comune fatto cattiva applicazione dei criteri di cui all’art. 2 della legge n. 475/1968, dal momento che la norma prevede che l’individuazione delle zone di collocazione delle farmacie sia indirizzata principalmente allo scopo di assicurare un’equa distribuzione delle sedi e solo secondariamente a garantire l’accessibilità ai residenti in aree scarsamente abitate. Nel caso di specie, la decisione di mantenere il presidio farmaceutico nel borgo di Sant’Angelo in Lizzola, poco abitato, avrebbe sovvertito tali criteri, privilegiando quello dell’accessibilità al servizio farmaceutico dei residenti della zona scarsamente abitata a scapito del potenziamento del servizio farmaceutico nella zona più popolosa. Inoltre, il Comune sembrerebbe confondere la classificazione della farmacia, la quale è rurale ai sensi della legge n. 221/1968 e non è stata invece istituita ai sensi dell’art. 104 del TULS (norma che consente di aggiungere una sede farmaceutica, in deroga al criterio ordinario, per far fronte a particolari condizioni topografiche e di viabilità). Infine, sarebbe illogica la decisione di mantenere la farmacia in Sant’Angelo in Lizzola in ragione di un futuro - e dunque incerto ed eventuale - sviluppo urbano della zona;

- violazione dell’art. 5 della legge n. 362/1991 ed eccesso di potere per sviamento, dal momento che il Comune, nell’aver ritenuto insussistenti i presupposti per il decentramento (ossia l’esubero di assistenza farmaceutica nella sede attuale e la carenza di assistenza farmaceutica nella sede oggetto di programmazione), non avrebbe adeguatamente valutato i dati della popolazione e il fatto che la farmacia ricorrente è destinata a servire un bacino di circa 900 utenti mentre la farmacia sita in località Bottega del dottor AL (corrispondente alla sede n. 5), che l’Amministrazione ha ritenuto essere quella che garantisce il servizio nel fondovalle, serve un bacino di utenza di oltre 5000 abitanti, con evidente sproporzione dell’assistenza farmaceutica;

- eccesso di potere per carenza di istruttoria e travisamento di presupposto essenziale, atteso che il Comune, nel giungere alla conclusione di confermare la precedente pianta organica respingendo l’istanza di decentramento della ricorrente, avrebbe omesso una adeguata istruttoria, soprattutto rispetto alle previsioni di sviluppo urbanistico della zona di competenza della sede n. 1, caratterizzata da aree non tutte lottizzate, sprovviste di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, le quali, ad eccezione della "SR2 capoluogo", non saranno verosimilmente mai edificate, almeno non prima che venga approvato un piano di lottizzazione e che vengano realizzate le opere di urbanizzazione;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968 anche con riferimento al parere dell’AST Pesaro Urbino competente per territorio, che avrebbe avallato la proposta di pianificazione del Comune di Vallefoglia senza alcun approfondimento istruttorio.

L’Amministrazione comunale, costituita in giudizio, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse della ricorrente, atteso che, essendo pacifico che essa sia classificata come farmacia rurale sussidiata istituita ai sensi della legge n. 221/1968, non potrebbe beneficiare di un trasferimento se non all’interno della zona di competenza, altrimenti verrebbero vanificate le ragioni di interesse pubblico alla base della sua istituzione. Sotto altro profilo, il difetto di interesse rileverebbe anche perché il dottor AL, titolare della sede n. 5, ha formulato analoga istanza di trasferimento nei medesimi locali, sicché non sarebbe neppure certo che la ricorrente potrebbe conseguire il bene della vita, dovendo essere, in ipotesi, vagliate entrambe le domande. Nel merito, il Comune deduce l’infondatezza delle avverse censure e chiede il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 9 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso non è fondato, il che consente di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa del Comune resistente.

2.1. L’istanza di decentramento è stata presentata dalla farmacia ricorrente ai sensi dell’art. 5 della legge n. 362/1991, il quale, al comma 2, così stabilisce: “ Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare, sentiti il comune, l'unità sanitaria locale e l'ordine provinciale dei farmacisti, competenti per territorio, su domanda del titolare della farmacia, il trasferimento della farmacia, nell'ambito del comune o dell'area metropolitana, in una zona di nuovo insediamento abitativo, tenuto conto delle esigenze dell'assistenza farmaceutica determinata dallo spostamento della popolazione, rimanendo immutato il numero delle farmacie in rapporto alla popolazione ai sensi dell'art. 1, L. 2 aprile 1968, n. 475, come modificato dall'articolo 1 della presente legge ”. La norma disciplina l’ipotesi di decentramento ad istanza di parte, che si distingue dalla procedura di decentramento disciplinata dal comma 1 della medesima disposizione, il quale contempla la diversa ipotesi di decentramento disposto d’ufficio. Le due procedure si differenziano quanto a presupposti, fondandosi, quella prevista dal primo comma, su mutamenti nella distribuzione della popolazione del Comune o dell'area metropolitana, anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, rispetto ai quali mutamenti lo stesso Comune, in sede di revisione della pianta organica, può procedere alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche; diversamente, il secondo comma del richiamato art. 5 della legge n. 362 del 1991, relativo al decentramento su istanza di parte, di cui la ricorrente ha richiesto l'applicazione, comporta il trasferimento della sede farmaceutica in una zona di nuovo insediamento abitativo a seguito dell'incremento della popolazione. Entrambe le procedure, pur differenziandosi nel presupposto, perseguono tuttavia la medesima finalità, ossia una diversa e migliore organizzazione dell'assistenza farmaceutica, a numero immutato di farmacie in rapporto alla popolazione, in funzione dell’interesse pubblico ad una ottimale distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio (TAR Campania Napoli, sez. V, 23 agosto 2019, n. 4401 e giurisprudenza ivi richiamata).

Con specifico riferimento alla Regione Marche, soccorre altresì il criterio individuato dall’art. 4, comma 1, lettera a), del Regolamento n. 2/2019 di attuazione alla legge regionale n. 4/2015, in base al quale il decentramento consiste nel trasferimento della sede “ da una zona del Comune in cui sia riscontrato un esubero ad una zona di insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica ”.

Va poi precisato che il trasferimento dell’esercizio farmaceutico, sia che avvenga su iniziativa dell’Amministrazione sia che risponda ad un’istanza di parte, è sempre subordinato all’esercizio di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione medesima, dovendo la nuova ubicazione perseguire le finalità di pubblico interesse di cui innanzi si è detto. “ Tali considerazioni valgono a maggior ragione per i trasferimenti delle farmacie rurali, "che sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica locale che prescinde dall'ordinario criterio della popolazione (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 9 aprile 2019, n. 2302)" (Consiglio di Stato sezione terza, sentenza 20 luglio 2022, n. 6360), data "la loro natura di fondamentale presidio di assistenza farmaceutica per le zone disagiate e in ragione delle compensazioni economiche delle quali esse beneficiano, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 221 del 1968" (Consiglio di Stato sezione terza, sentenza n. 6360 del 2022 cit.; in termini, sezione terza, sentenza 14 gennaio 2021, n. 450; sulla legittimità del diniego di trasferimento di farmacie rurali all'interno della medesima zona si vedano anche Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 14 gennaio 2021, n. 450, e 10 settembre 2018, n. 5312) ” (cfr., Cons. Stato, sez. III, 13 marzo 2024, n. 2450).

2.2. Ciò premesso, si osserva che nel caso in esame, sebbene il Comune abbia valutato l’istanza della ricorrente in uno alla revisione biennale della pianta organica delle farmacie e in occasione di questa, la fattispecie rientra comunque nell’ambito di applicazione dell’art. 5, comma 2, della legge n. 362/1991, sicché l’Amministrazione bene ha fatto a verificare la sussistenza dei presupposti di cui alla citata norma per evadere la richiesta di decentramento.

Il richiamo della ricorrente alle disposizioni della legge n. 478/1968, pertanto, non è del tutto conferente, atteso che l’istanza doveva essere valutata - come in effetti è avvenuto - alla luce dei principi e dei presupposti di legge che regolano l’istituto del decentramento, mentre i principi di equa distribuzione del servizio farmaceutico e di accessibilità dello stesso ai residenti in aree scarsamente abitate sono destinati ad operare, nella fattispecie, solo in via residuale, ossia a valle dell’accertamento dei presupposti per poter autorizzare detto decentramento.

In base al combinato disposto tra l’art. 5, comma 2, della legge n. 362/1991 e l’art. 4, comma 1, lettera a), del Regolamento n. 2/2019, il trasferimento della farmacia è possibile al verificarsi delle seguenti condizioni: che vi sia una zona di nuovo insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica e che, contemporaneamente, vi sia un esubero nella zona territoriale attuale.

Ebbene, dalla lettura del provvedimento impugnato si evince che il diniego è dipeso principalmente dal fatto che il Comune non ha riscontrato la sussistenza dei suddetti presupposti. In particolare, non sussiste lo spopolamento della sede farmaceutica di Sant’Angelo in Lizzola, che invece è caratterizzata da una popolazione sostanzialmente stabile, di circa 900 abitanti, sin dall’anno 2000. Al contrario, il Comune evidenzia che trattasi di una frazione attiva, nella quale sono presenti altri servizi e attività commerciali, e ciò anche a voler prescindere dalla futura programmazione urbanistica e dalle ulteriori previsioni di sviluppo dell’area. Non si riscontra, dunque, in base ai dati esaminati dal Comune, alcuna condizione di esubero nella frazione. Il Comune ha altresì evidenziato che sostanzialmente stabile è rimasto il dato demografico anche nella località di fondovalle, caratterizzato da un incremento evidente sino al 2008 per poi stabilizzarsi fino a tutto il 2023, data di riferimento per la revisione della programmazione territoriale. Inoltre, se si considera che il Comune di Vallefoglia è stato istituito a partire dal 2014 e che la prima revisione è avvenuta nel 2016, è evidente che la scelta di mantenere la stessa pianta organica è frutto di valutazioni relative a un dato demografico che è rimasto sostanzialmente invariato a partire da quella data.

Il fatto, poi, che potrebbero esserci difficoltà di collegamento tra la frazione di Morciola, dove la ricorrente vorrebbe insediarsi, e la sede farmaceutica n. 5 (peraltro non dimostrate, anzi smentite dall’Amministrazione) non incide sulla scelta dell’Amministrazione di mantenere la farmacia in Sant’Angelo in Lizzola, atteso che detta scelta, come sopra argomentato, è dipesa principalmente dall’esigenza di tutelare tale zona indipendentemente dalla situazione delle altre zone.

A ciò aggiungasi che la farmacia ricorrente è una farmacia rurale sussidiata, per sua natura destinata a servire centri abitati di piccole dimensioni e collocati in aree disagiate, quale appunto il borgo di Sant’Angelo in Lizzola, che, come evidenziato dal Comune nella motivazione dell’atto, è “ situato in una posizione decentrata rispetto alle frazioni della vallata del Comune di Vallefoglia nella quali sono attive 3 farmacie. La strada di collegamento al centro sopra indicato è tortuosa e ripida, è assente una pista ciclo pedonale stante la conformazione del territorio mentre i collegamenti con mezzi pubblici sono limitati a determinate fasce orarie della giornata ”, sicché è “ prerogativa di questa amministrazione garantire la piena copertura della sede di Sant’Angelo in Lizzola Capoluogo a tutela dei cittadini residenti nel centro abitato suddetto, e quale importante presidio sanitario sul territorio, prerogativa tipica della natura di farmacia rurale ”. Tale valutazione è in linea con i principi giurisprudenziali sopra enucleati in merito ai più stringenti criteri di decentramento delle farmacie rurali, stante la loro natura di fondamentale presidio di assistenza farmaceutica per le zone disagiate.

Ad ogni modo, avendo il Comune motivato il diniego di decentramento anche alla luce dei criteri (nella fattispecie residuali) di cui all’art. 2 della legge n. 475/1968 - e ciò per ulteriormente rafforzare le ragioni della scelta - anche sul punto il provvedimento impugnato è immune dalle censure sollevate dalla ricorrente di violazione della suddetta disposizione. Il Collegio, invero, non concorda con l’interpretazione della norma offerta in ricorso, dal momento che l’equa distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio e la maggiore accessibilità allo stesso non sono criteri che vanno applicati secondo un ordine di priorità, ma concorrono entrambi alla realizzazione del fine principale perseguito dal legislatore, che è quello di assicurare una capillare distribuzione del servizio farmaceutico a vantaggio della popolazione. Proprio a tali fini, la norma precisa che occorre anche tenere conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità al servizio farmaceutico ai residenti delle zone scarsamente abitate.

Ed è quanto valutato dal Comune nel caso in esame, dal momento che l’eventuale accoglimento dell’istanza di decentramento della ricorrente avrebbe privato di assistenza farmaceutica una zona più disagiata a vantaggio di diversa zona già servita da altre farmacie. Lo stesso Ordine dei Farmacisti, nell’esprimere il proprio parere favorevole al decentramento della farmacia ricorrente (nota prot. 1027/24 del 16 dicembre 2024), ha comunque evidenziato la necessità che a tale evenienza si affiancasse l’apertura di un dispensario farmaceutico nella frazione di Sant’Angelo in Lizzola, non essendo auspicabile che la stessa rimanesse sfornita di servizio farmaceutico.

Va poi sottolineato che il principio di equa distribuzione delle farmacie sul territorio non deve essere interpretato nel senso che il Comune deve delimitare le sedi farmaceutiche in modo che ciascuna possa fare affidamento su un bacino di utenza di 3.300 abitanti, dal momento che tale quorum rileva esclusivamente per determinare il numero totale delle sedi che è possibile aprire in ogni Comune.

Peraltro, il Comune di Vallefoglia ha rappresentato, nel provvedimento impugnato, che la sede di Talacchio, che avrebbe dovuto essere coperta a seguito di concorso straordinario nel 2012 e che invece è rimasta vacante, potrebbe essere oggetto, in futuro, di una riperimetrazione che ricomprenda parte dell’abitato delle frazioni di Morciola/Cappone. In altri termini, il Comune si è riservato di rivedere la pianta organica all’esito della totale copertura delle sedi farmaceutiche.

2.3. Alla luce di quanto appena esposto, il Collegio è dell’avviso che il potere discrezionale sia stato esercitato in maniera non irragionevole né arbitraria, avendo l'Amministrazione adeguatamente motivato le ragioni che ostano al trasferimento, assumendo rilievo certamente centrale la circostanza che la farmacia in questione serve circa 900 abitanti e che questi risiedono in una zona sicuramente più decentrata e di meno agevole accesso rispetto alla restante parte dell’abitato, oltre alla qualità di farmacia rurale sussidiata della ricorrente, per sua natura deputata a servire zone maggiormente disagiate.

2.4. Per tali ragioni, il ricorso è infondato con riferimento a tutti i motivi e va respinto. Val la pena di precisare che neppure il recepimento acritico, da parte dell’AST, della proposta di programmazione del Comune (ultimo motivo) può comportare un vizio della deliberazione assunta, stante innanzitutto la natura non vincolante del parere e, soprattutto, per il fatto che il potere pianificatorio spetta al Comune, a cui è demandata altresì l’istruttoria.

3. Sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali tra le parti, in ragione delle peculiarità della vicenda e dei profili di novità di talune questioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata MM GR, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere

SI De MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI De MA	Renata MM GR

IL SEGRETARIO