N. 02089/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/02/2026
N. 00390 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02089/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 2089 del 2025, proposto da
G & M Entertainment S.a.s. di De MA NZ & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Barel, Pier
OR AN e CO TR, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Isabella Scalabrino, con domicilio eletto nella sua sede municipale in Venezia, San Marco 4091, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti N. 02089/2025 REG.RIC.
Consorzio Alberghi e Pensioni Lido - PL s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati CO Acerboni e Tiziana
Ceschin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Veneto, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
del provvedimento del Comune di Venezia, prot. n. 0457316 del 5-9-2025, avente ad oggetto “Procedura comparativa relativa all'area identificata al n. 14 del PP dell'Arenile dell'Isola del Lido. Revoca ai sensi dell'art. 21-quinquies della legge n.
241/1990.”; nonché di ogni atto connesso, presupposto e/o conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e di PL s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. IP AR
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
FATTO e DIRITTO
1. In data 26-10-2023 PL s.r.l. (in seguito PL), titolare di una concessione demaniale marittima a finalità turistico-ricreativa della porzione di arenile presso il
Lido di Venezia, con scadenza in data 31-12-2023, presentava al Comune di Venezia
(in seguito, il Comune), un'istanza di rilascio di una nuova concessione di durata ventennale, ai sensi della legge regionale n. 33/2002. N. 02089/2025 REG.RIC.
1.1. In applicazione delle disposizioni della predetta legge regionale, il Comune provvedeva alla pubblicazione di tale istanza nell'albo pretorio comunale e altresì nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea (con decorrenza 19-1-2024).
1.2. Nei termini previsti (in data 17-3-2024) la società G&M Entertainment s.a.s. di
De MA NZ & C. (in seguito, G&M) presentava un'istanza concorrente.
1.3. A fronte dei ripetuti solleciti di G&M, il Comune anziché dar corso alla procedura competitiva, prima, con nota del 13-3-2025 comunicava di non aver concluso la nomina del Presidente della Commissione “per consentire opportuni approfondimenti, da svolgersi in collaborazione con l'Avvocatura Civica dell'Ente”,
e successivamente con nota del 21-3-2025, comunicava l'avvio del procedimento di revoca in autotutela della procedura di rilascio della concessione demaniale, evidenziando che:
- con deliberazione del 13-6-2024 il Consiglio Comunale aveva approvato il nuovo
“Regolamento per l'uso del demanio marittimo a finalità turistico- ricreative” (in seguito Regolamento comunale), che “disciplina le modalità di svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica riguardanti le concessioni demaniali marittime e definisce, tra l'altro, i requisiti di partecipazione ed i criteri di valutazione delle istanze di nuova concessione demandando alla Giunta Comunale la disciplina di dettaglio di tali criteri anche in relazione alla determinazione dei relativi punteggi”;
- “il Governo ha approvato il d.l. n. 131 del 17-9-2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166 del 2024, che all'art. 1, comma 1, lett. a) e b), ha modificato gli artt. 3 e 4 della legge n. 118/2022, definendo in modo puntuale e dettagliato i criteri di valutazione delle istanze di nuova concessione, in modo da garantire il rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione”; N. 02089/2025 REG.RIC.
- il d.l. n. 131/2024 ha sancito il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo a carico del concessionario subentrante, rinviando ad un decreto interministeriale da adottarsi entro il 31-3-2025 la definizione dei criteri per la determinazione di tale indennizzo.
1.4. G&M presentava le sue osservazioni in cui, in particolare, rimarcava che gli stessi provvedimenti normativi richiamati prevedevano la prosecuzione delle procedure competitive già avviate e che la condotta dell'Amministrazione determinava indebiti benefici per il concessionario uscente il quale, oltre ad ottenere un'ulteriore proroga del titolo concessorio, poteva altresì conseguire un vantaggio competitivo dal riconoscimento di un indennizzo.
1.5. Con provvedimento dirigenziale del 5-9-2025 il Comune disponeva la revoca della procedura in ragione dell'interesse dell'Amministrazione ad “assicurare lo svolgimento di una procedura maggiormente conforme ai principi europei di pubblicità, imparzialità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione” e altresì ad “uniformare tutte le procedure ad evidenza pubblica”, “adeguandole al mutato quadro normativo”.
In particolare nel provvedimento viene sottolineato che:
- “la prosecuzione della presente procedura di gara sulla base delle disposizioni di cui alla L.R.V. 33/2002 e di cui al vecchio Regolamento comunale in materia possa non garantire appieno il rispetto dei principi di segretezza, di imparzialità e di trasparenza, posto che tale assetto normativo non prevede la presentazione delle offerte in busta chiusa e sigillata e detta criteri di valutazione alquanto generici, che potrebbero richiedere un intervento integrativo, soprattutto in merito alla loro pesatura, da parte della Commissione giudicatrice, da svolgersi ad offerte già presentate e con un margine di discrezionalità molto ampio”; N. 02089/2025 REG.RIC.
- “la vecchia disciplina non prevede il necessario possesso di requisiti di partecipazione idonei ad assicurare la moralità e l'affidabilità dei partecipanti alla procedura comparativa”.
2. Con il ricorso in esame G&M ha impugnato tale provvedimento di revoca della procedura sulla base dei seguenti motivi.
I - Eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell'art. 21-quinquies legge n.
241/1990. Violazione dell'obbligo di conclusione del procedimento (art. 2 legge n.
241/1990). Violazione del principio di tipicità (art. 1 legge n. 241/1990). Violazione dell'art. 48 e dell'allegato S/3 legge regionale n. 33/2002.
L'art. 21-quinqies della legge n. 241/1990 consentirebbe all'Amministrazione di revocare provvedimenti amministrativi discrezionali ad efficacia durevole.
Nella fattispecie il Comune avrebbe invece utilizzato la revoca per interrompere definitivamente un procedimento amministrativo - vincolato - avviato oltre un anno prima.
In base all'art. 48 e all'allegato S/2 della legge regionale n. 33/2022, una volta ricevuta l'istanza di concessione il Comune sarebbe stato vincolato ad attivare il procedimento e concluderlo con l'adozione di un provvedimento espresso, senza profili di discrezionalità.
Il Comune quindi non disporrebbe di un potere di revoca della procedura.
II - Violazione e falsa applicazione dell'art. 21-quinquies legge n. 241/1990 e dell'art.
4 legge n. 118/2022 e dell'art. 45 del Regolamento comunale per l'uso del demanio marittimo a finalità turistico-ricreative. Eccesso di potere.
Il provvedimento di revoca sarebbe comunque illegittimo anche qualora si ritenesse esercitabile il potere di cui all'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990. Il Comune infatti avrebbe fondato la propria decisione sulla sopravvenienza del d.l. n. 131/2024
e del nuovo Regolamento comunale, ritenendo che tali fonti imponessero di rinnovare la procedura sulla base delle nuove norme. Invece, le stesse disposizioni invocate dal N. 02089/2025 REG.RIC.
Comune prevedrebbero espressamente la salvezza delle procedure già avviate, escludendo che la sopravvenienza normativa possa giustificare l'interruzione delle gare pendenti.
In base all'art. 4, comma 13, della legge n. 118/2022 la nuova disciplina si applicherebbe solo alle procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore.
Analoga previsione sarebbe contenuta nell'art. 45 del Regolamento comunale, che consentirebbe unicamente l'integrazione delle domande già presentate, non la revoca della procedura. Il Comune avrebbe quindi travisato il contenuto delle norme richiamate, utilizzando la sopravvenienza legislativa come motivo apparente della revoca.
Il provvedimento contraddirebbe la normativa stessa che pretende di applicare, omettendo di considerare che la legge e il Regolamento comunale imponevano la prosecuzione – non la revoca – della procedura già avviata.
III - Violazione dell'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, in relazione all'art. 1 legge n. 241/1990 e 97 Cost. Difetto di motivazione, illogicità manifesta e violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione degli artt. 3 e 4 della legge n.
118/2022. Sviamento di potere.
Il provvedimento gravato sarebbe illegittimo per difetto di motivazione.
L'Amministrazione fonderebbe la revoca quasi esclusivamente sulla sopravvenienza del d.l. n. 131/2024 e del nuovo Regolamento comunale, ritenendo che tali fonti avrebbero innovato radicalmente la disciplina delle concessioni demaniali, rendendo necessario rinnovare ex novo le procedure in corso. Tuttavia – osserva la ricorrente – si tratterebbe di una motivazione palesemente “contraddittoria e meramente apparente”, poiché i principi richiamati dal Comune (pubblicità, imparzialità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione) non rappresenterebbero una novità normativa: essi sarebbero già da anni immanenti nel sistema, in quanto espressamente previsti dall'originaria formulazione della legge n. 118/2022 e da una N. 02089/2025 REG.RIC.
consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia, e dunque già pienamente operativi al momento dell'avvio della procedura.
Parimenti, il Regolamento comunale non introdurrebbe elementi imprevedibili né innovazioni tali da giustificare la revoca: esso sarebbe stato da tempo in fase avanzata di approvazione, come attestato dagli stessi pareri tecnici del febbraio 2024, sicché
l'Amministrazione non potrebbe pretendere di qualificare come “mutamento non prevedibile” ciò che era già acquisito all'ordinario iter decisionale. Peraltro, l'art. 45 del Regolamento comunale prevedrebbe soltanto la possibilità di “integrare” le istanze già presentate, non di revocare le procedure in corso.
Nel provvedimento di revoca mancherebbe qualsiasi “bilanciamento” tra l'interesse pubblico affermato dal Comune e l'interesse dei partecipanti alla procedura:
l'Amministrazione non spiegherebbe per quale ragione si sarebbe dovuto disapplicare il principio – espressamente sancito dalla normativa sopravvenuta – della salvezza delle procedure pendenti, né per quale motivo l'interesse astratto all'”uniformità” delle gare dovrebbe prevalere sull'affidamento maturato dai concorrenti e sulla prosecuzione del procedimento. Sarebbe stato completamente omesso, inoltre, ogni riferimento alle conseguenze pregiudizievoli per l'operatore concorrente, lasciato in una prolungata situazione di incertezza a causa del comportamento dilatorio dell'Ente.
Il Comune avrebbe utilizzato la revoca non per perseguire un effettivo interesse pubblico sopravvenuto, ma per giustificare un ripensamento tardivo e non motivato, volto di fatto a paralizzare la procedura di evidenza pubblica già avviata.
IV - Violazione degli artt. 49 TFUE e dell'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE.
Violazione degli artt. 3 e art. 97 Cost. Sviamento di potere.
La complessiva condotta dell'Amministrazione comunale presenterebbe chiari tratti di sviamento di potere a favore del concessionario uscente.
L'analisi complessiva degli accadimenti mostrerebbe infatti una sequenza di comportamenti dilatori e contraddittori da parte del Comune. N. 02089/2025 REG.RIC.
Dopo la presentazione dell'istanza di PL e la conseguente pubblicazione dell'avviso, il Comune avrebbe infatti improvvisamente arrestato l'iter procedimentale allorché la ricorrente ha manifestato il proprio interesse concorrente.
Da quel momento il Comune avrebbe lasciato decorrere il termine di 180 giorni, previsto dal proprio Regolamento per la conclusione del procedimento, senza porre in essere alcun atto concreto volto all'esame delle istanze o alla nomina della commissione.
Nel frattempo, al concessionario uscente sarebbe stata assicurata, tramite titoli temporanei e successivi comportamenti, la possibilità di continuare a godere dell'area demaniale per le stagioni 2024 e 2025, nonostante la concessione fosse scaduta il 31-
12-2023, prorogandone di fatto l'efficacia per le stagioni 2024 e 2025.
Successivamente, lo stesso concessionario uscente avrebbe dichiarato di “aderire” alla revoca della procedura, revoca che avrebbe ulteriormente consolidato la sua posizione, determinando un'ulteriore protrazione dell'utilizzo dell'area fino al 2027.
Tali circostanze, nel loro insieme, dimostrerebbero che l'Amministrazione, anziché garantire una procedura trasparente e concorrenziale, avrebbe adottato un comportamento finalizzato a preservarne la posizione privilegiata, scoraggiando la partecipazione dell'operatore concorrente e rendendo di fatto inattuabili i principi europei di trasparenza, imparzialità, pubblicità e parità di trattamento.
Questa condotta dell'Amministrazione avrebbe determinato una proroga surrettizia della concessione, in contrasto con il diritto dell'Unione e con la giurisprudenza costante che vieta le proroghe automatiche delle concessioni demaniali in quanto incompatibili con la libertà di stabilimento. L'inerzia protrattasi per quasi due anni e la scelta finale di revocare la procedura costituirebbero, secondo la ricorrente, elementi univoci di un uso distorto del potere pubblico, che ha prodotto un vantaggio indebito per il concessionario uscente e un grave pregiudizio per l'operatore concorrente. N. 02089/2025 REG.RIC.
In sintesi il provvedimento di revoca della procedura di gara sarebbe stato “utilizzato come giustificazione per prorogare oltre la sua naturale scadenza la concessione per un'area demaniale per la quale era già stata indetta una procedura pubblica, che avrebbe dovuto concludersi al più tardi entro il settembre del 2024”.
3. Il Comune e la controinteressata PL si sono costituiti in giudizio contestando nel merito le censure proposte.
3.1. Il Comune in particolare ha rilevato, in relazione al primo e al secondo motivo, che il potere di revoca costituirebbe uno strumento di carattere generale e che la revoca della lex specialis non richiederebbe un raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario.
Inoltre, l'Amministrazione procedente avrebbe la facoltà discrezionale di revocare le procedure già avviate.
In relazione al terzo e al quarto motivo, il Comune ha rimarcato che la decisione di revocare la procedura derivava dalla inadeguatezza della disciplina previgente a garantire la segretezza, la parità di trattamento e la trasparenza della procedura, con riferimento alle modalità di presentazione delle offerte, ai requisiti di moralità e affidabilità dei partecipanti e ai criteri di valutazione.
3.2. La controinteressata PL ha invece eccepito in via preliminare l'inammissibilità del ricorso sia per carenza di interesse, in quanto parte ricorrente contesterebbe solo il
“quomodo” non “l'an” della revoca, sia in quanto la revoca avrebbe ad oggetto un atto privo di natura provvedimentale e costituirebbe un mero atto organizzativo interno.
Nel merito la controinteressata ha invece sostenuto che, in base alla deliberazione di
Giunta n. 166/25, “che detta gli indirizzi per le procedure comparative nel settore e approva i criteri per la valutazione delle offerte”, il Comune nel prosieguo avrebbe dovuto individuare la “platea dei concorrenti … all'interno di coloro che avevano già presentato domanda nella procedura pendente”, lasciando agli stessi “la possibilità N. 02089/2025 REG.RIC.
di presentare nuove domande, adeguate ai criteri di valutazione espressi ed adottati dalla Giunta”.
4. Con ordinanza istruttoria del 1-12-2025 questa Sezione ha quindi ritenuto di acquisire dall'Amministrazione “una documentata relazione di chiarimenti in ordine ai tempi di indizione e alle modalità di svolgimento della procedura di affidamento della nuova concessione, con la precisazione del termine di avvio e ultimazione della stessa e della platea dei soggetti cui essa sarà indirizzata”.
4.1. Il Comune ha provveduto a depositare la relazione richiesta, dando atto dell'avvio di un'articolata attività procedimentale che prevede:
- la richiesta al concessionario uscente di una dichiarazione sugli investimenti effettuati e non ammortizzati;
- lo svolgimento di un sub-procedimento per la selezione del perito incaricato di valutare tali investimenti;
- la valutazione di tali investimenti;
- l'invito “ai soggetti che avevano presentato istanza di nuova concessione ex LRV
33/2002 prima dell'approvazione della delibera di Giunta n. 166/2025, a presentare una nuova istanza, sulla base dei criteri di cui alla predetta Delibera, entro il termine di 30 giorni”;
- la pubblicazione degli avvisi pubblici nell'Albo Pretorio del Comune, in Gazzetta
Ufficiale e in Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea;
- la nomina della Commissione per la valutazione delle istanze (nel mese di maggio
2026);
- la valutazione delle istanze e l'assegnazione della concessione, entro settembre 2026.
5. Le parti hanno depositato memorie in cui hanno sviluppato le rispettive difese.
6. Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026, avvertite le parti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a., come richiesto anche da parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione. N. 02089/2025 REG.RIC.
7. Le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso, proposte dalla controinteressata, non sono fondate.
7.1. G&M, quale (unico) operatore economico che ha partecipato alla procedura, presentando una domanda concorrente, ha chiaramente un interesse personale, concreto e attuale alla conclusione del procedimento e quindi a contestare il provvedimento che ne ha disposto la revoca.
Diversamente da quanto sostenuto da PL, attraverso le censure proposte parte ricorrente contesta non solo le modalità con cui il provvedimento impugnato è stato assunto, ma altresì i presupposti della sua adozione.
7.2. Del tutto non condivisibile è altresì l'assunto della controinteressata secondo cui il ricorso sarebbe inammissibile in quanto la revoca avrebbe ad oggetto un atto privo di natura provvedimentale e costituirebbe un mero atto organizzativo interno.
Il provvedimento di revoca è l'atto che conclude il procedimento e comunque determina un arresto procedimentale e pertanto deve ritenersi direttamente lesivo e autonomamente impugnabile da parte dei soggetti che, come parte ricorrente, hanno partecipato alla procedura.
D'altra parte la giurisprudenza amministrativa ha ampiamente chiarito che l'impugnabilità dei provvedimenti amministrativi è correlata non alla loro qualificazione formale, bensì alla loro lesività (Cons. Stato, Ad. Plen., 29-1-2003, n.
1; Cons. Stato, Ad. Plen., 26-4-2018, n. 4).
E nel caso di specie il provvedimento di revoca della procedura impedisce alla ricorrente di aggiudicarsi la concessione, di fatto prorogando per un ulteriore stagione la concessione (scaduta nel 2023) di PL.
8. Nel merito, è infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che il Comune non avrebbe potuto adottare un provvedimento di revoca, ai sensi dell'art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, in quanto nella fattispecie si tratterebbe di una procedura, non di un provvedimento ad efficacia durevole, e N. 02089/2025 REG.RIC.
l'Amministrazione non disporrebbe di profili di discrezionalità, essendo vincolata a dare corso alla procedura.
8.1. Come evidenziato dall'Amministrazione resistente, il potere di revoca ex art. 21- quinquies della legge n. 241/1990 è uno strumento di autotutela decisoria a portata generale e la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l'Amministrazione può procedere alla revoca di procedure concorsuali per sopravvenute nuove esigenze organizzative o per il mutamento della situazione di fatto o di diritto, e quindi per sopravvenute ragioni di interesse pubblico (Cons. Stato, Sez. VII, 20-9-2024, n.
7702).
Tale generale potere di revoca non può essere in radice escluso anche nell'ambito delle procedure dirette all'affidamento delle concessioni demaniali marittime nelle quali l'Amministrazione conserva significativi profili di discrezionalità.
9. È altresì infondato il secondo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che le disposizioni richiamate nel provvedimento (l'art. 4, comma 13, della legge n.
118/2022 e l'art. 45 del Regolamento comunale), imporrebbero la prosecuzione delle procedure già avviate.
9.1. Infatti, l'art. 3, comma 1, della Legge n. 118/2022, così come modificato dal d.l.
n. 131 del 2024, stabilisce che “Gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell'articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
E in base all'art. 4, comma 13, della legge n. 118/2022, nel testo introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 131/2024, “Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate N. 02089/2025 REG.RIC.
successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori”.
Tali disposizioni, al fine di evitare il protrarsi di una conclamata situazione di violazione della normativa comunitaria, consentono la prosecuzione delle procedure già avviate sulla base del quadro normativo previgente, chiarendo che le prescrizioni del d.l. n. 131/2024 non sono in toto espressione di principi comunitari di generale applicazione, ma devono ritenersi vincolanti esclusivamente per le procedure avviate successivamente alla loro entrata in vigore.
Dagli artt. 3 e 4, comma 14, della legge n. 118/2022 non può tuttavia desumersi l'effetto ulteriore – non previsto – di precludere all'Amministrazione la revoca delle procedure in essere in applicazione del generale potere di autotutela, laddove sussistano specifici interessi pubblichi.
Nella stessa logica di consentire la prosecuzione delle procedure già attivate, l'art. 45 del Regolamento comunale stabilisce che: “Gli operatori economici che abbiano presentato istanza di rilascio di nuovo titolo concessorio ai sensi della L.R.V. 33/2002 prima dell'entrata in vigore del presente Regolamento hanno la possibilità di modificare e/o integrare la domanda per tutto quanto concerne ciò che non è stato oggetto di pubblicazione secondo le modalità e le tempistiche che verranno indicate dal dirigente competente all'esercizio delle funzioni in materia di demanio marittimo”.
Anche tale disposizione non impedisce all'Amministrazione procedente di revocare o annullare la procedura già attivata per motivate ragioni di interesse pubblico.
In definitiva, nella prospettiva di dover garantire il rispetto degli esiti della giurisprudenza comunitaria, emerge un chiaro favor per la prosecuzione delle procedure concorrenziali, ma non può essere in radice escluso il potere dell'Amministrazione di intervenire in autotutela in presenza di specifiche ragioni, congruamente motivate. N. 02089/2025 REG.RIC.
In questo senso si è evidenziato che “l'amministrazione comunale non doveva fornire alcuna adeguata motivazione sull'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, al fine di evitare una ulteriore proroga delle concessioni demaniali affidate … omissis … bensì avrebbe dovuto adeguatamente motivare sulla sussistenza di specifiche ragioni a sostegno della revoca delle procedure di affidamento già avviate” (Cons. Stato, Sez. VII, 4-4-2025,
n. 2907).
10. Sono invece fondati, nei sensi e nei limiti di seguito precisati, il terzo e il quarto motivo di ricorso con cui parte ricorrente rileva l'illegittimità del provvedimento di revoca per difetto di motivazione e per sviamento di potere.
10.1. Invero, come rimarcato dall'Amministrazione resistente, in linea generale,
l'esercizio della facoltà di revoca in autotutela del bando di gara spetta all'amministrazione al cospetto del mutamento di una situazione di fatto non prevedibile al momento in cui è stato adottato il provvedimento, dovendo essa valutare i sopravvenuti motivi di interesse pubblico che hanno reso opportuno l'esercizio del c.d. ius poenitendi nel rispetto dei principî di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, mediante la comparazione tra gli opposti interessi. La natura giuridica di atto generale del bando di gara e di atto endoprocedimentale della proposta di aggiudicazione non consentono di applicare integralmente la disciplina degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d'ufficio, con particolare riferimento all'esigenza del raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario della mera proposta di aggiudicazione (Cons. Stato, Sez.
VII, 19-12-2024, n. 10220).
La valutazione circa la sussistenza di un affidamento meritevole di tutela in capo al privato deve, tuttavia, essere compiuta in concreto in relazione alle specifiche N. 02089/2025 REG.RIC.
circostanze del caso, senza quindi dover necessariamente attendere la conclusione della procedura (Cons. Stato, Ad. Plen., 4-5-2018, n. 5).
E nella fattispecie, non solo vi erano plurimi elementi per ritenere sussistente un legittimo affidamento del ricorrente in ordine alla conclusione della procedura avviata, ma, stante il particolare sviluppo del procedimento, vi erano anche evidenti esigenze di tutela della par condicio dei concorrenti e di garanzia della trasparenza dell'azione amministrativa, che imponevano una motivazione particolarmente rafforzata del provvedimento di revoca.
10.2. Sotto un primo profilo va rimarcato che in una fattispecie similare a quella in esame il Consiglio di Stato ha già affermato che: <l'art. 3, comma 1, della Legge n.
118/2022, così come modificato dal D. L. n. 131 del 2024, dopo aver introdotto una proroga delle concessioni in essere “fino al 30 settembre 2027”, precisa che “Gli effetti della disposizione di cui al presente numero non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell'articolo 3 della legge
7 agosto 1990, n. 241”.
L'art. 4, comma 13, della legge n. 118/2022, così come modificato dal d.l. n. 131 del
2024, parimenti, disciplina il regime temporale di applicazione della novella introdotta in materia di concessioni balneari, prevedendo che la stessa si applichi “alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori.”.
Ne consegue che l'invocata necessità, da parte dell'Ente comunale, di revocare le procedure di gara già iniziate a causa della asserita ridefinizione dell'interesse pubblico conseguente alla “profonda revisione della legge 118/2022 per effetto del N. 02089/2025 REG.RIC.
D.L. 131/2024”, è smentito dalla stessa sopraggiunta normativa, che viene presa a fondamento, la quale fa salve le procedure selettive in corso.
9.6.2. Né può condividersi l'interpretazione prospettata sul punto dall'amministrazione appellata, secondo la quale, essendo “la regola” prevista dallo ius superveniens (costituito dalle sopraggiunte modifiche normative) “quella della proroga delle concessioni sino alla data del 30.9.2027”, l'eccezione della salvezza della azione amministrativa già posta in essere (i.e. delle procedure e degli affidamenti intervenuti medio tempore all'entrata in vigore della disposizione del decreto-legge) sarebbe “condizionata alla motivazione adeguata (quindi rafforzata) del relativo provvedimento”.
9.6.3. In contrario, deve rammentarsi che, come statuito dalla giurisprudenza della
Corte di Giustizia (anche con la recente sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa
C-348-22), gli obblighi contenuti nella direttiva 2006/123 (c.d. Direttiva Bolkenstein) devono ritenersi enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso sicché gli stessi sono immediatamente produttivi di effetti diretti.
Come a più riprese statuito dalla Corte di Giustizia, risulta dallo stesso tenore letterale dell'art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
9.6.4. Ne consegue che l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali non conformi al diritto comunitario (nella specie, tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell'Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico- ricreative) incombe non solo sui giudici, ma anche sulle autorità amministrative ivi N. 02089/2025 REG.RIC.
comprese quelle comunali (cfr. Corte di Giustizia 20 aprile 2023, resa nella causa C-
348-22; Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4481; id., 20 maggio 2024, nn. 4479
e 4480; Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2018, n. 9).
9.6.5. Pertanto, l'amministrazione comunale non doveva fornire alcuna adeguata motivazione sull'obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, al fine di evitare un ulteriore proroga delle concessioni demaniali affidate – obbligo che, peraltro, nel rispetto del diritto comunitario e dei relativi principi, era stato correttamente adempiuto con la pubblicazione degli avvisi – bensì avrebbe dovuto adeguatamente motivare sulla sussistenza di specifiche ragioni a sostegno della revoca delle procedure di affidamento già avviate>> (Cons. Stato, Sez. VII, 4-4-2025, n. 2907).
In sintesi, stante la necessità di dare attuazione ai principi comunitari e nazionali in tema di concessioni demaniali marittime di cui alle citate sentenze della Corte di
Giustizia e dell'Adunanza Plenaria, deve ritenersi che il Comune fosse tenuto a provvedere all'affidamento della concessione attraverso lo svolgimento di una procedura concorrenziale, non potendo rilasciare ulteriori proroghe se non nei limiti del tempo strettamente necessario allo svolgimento della stessa.
Parte ricorrente, quale operatore del settore che aveva presentato una domanda concorrente, aveva quindi un'aspettativa direttamente tutelata – un legittimo affidamento - al “tempestivo” svolgimento della procedura concorrenziale.
10.3. Sotto un secondo profilo la particolare tempistica del procedimento – riassunta a pag. 16 del ricorso – risulta idonea a sollevare evidenti profili di problematicità in ordine alla tutela della par condicio dei concorrenti.
L'Amministrazione, infatti, subito dopo aver avuto conoscenza della proposta concorrente di G&M, ha di fatto sospeso la procedura attendendo quasi due anni dal suo avvio per disporne la revoca. N. 02089/2025 REG.RIC.
In tal modo si è consentito a PL di proseguire l'occupazione del bene demaniale per le stagioni 2024 e 2025.
E ciò senza in alcun modo definire l'iter e la tempistica del successivo procedimento che avrebbe dovuto garantire una più efficace realizzazione dell'interesse pubblico e del confronto concorrenziale.
Solo nella relazione depositata in data 30-12-2025 l'Amministrazione ha chiarito come intende procedere.
In particolare, il Comune ha dato atto di avere già attivato un articolato iter procedimentale per la determinazione dell'indennizzo spettante all'ex concessionario e di avere previsto che sia lo stesso ex concessionario a riattivare il procedimento presentando una nuova istanza di concessione, secondo lo schema operativo, già utilizzato, del Codice della Navigazione e della legge regionale n. 33/2002, che non prevede la pubblicazione d'ufficio di un bando. Nelle more, la concessione di PL
(scaduta nel 2023) sarà prorogata anche per la stagione 2026.
In definitiva, mentre viene negata la sussistenza di un legittimo affidamento alla prosecuzione della procedura in capo alla ricorrente, le ragioni del precedente concessionario vengono ampiamente considerate.
10.4. In tali particolari condizioni il provvedimento di revoca della procedura, avviata quasi due anni prima, richiedeva una motivazione particolarmente rafforzata, non essendo sufficiente il mero richiamo alla normativa sopravvenuta.
Sul punto il Consiglio di Stato nella sentenza sopra citata ha infatti affermato che:
<diversamente da quanto sostenuto dalla difesa del Comune, l'Amministrazione non avrebbe potuto limitarsi a revocare la procedura di selezione già avviata sul solo presupposto della proroga ex lege del termine di conclusione del rapporto concessorio di cui alla sopravvenuta disciplina normativa; ma – nell'esercizio della facoltà discrezionale, non esclusa in via assoluta dalla disposizione transitoria sopra richiamata, di non mantenere valida la procedura già avviata - doveva N. 02089/2025 REG.RIC.
adeguatamente esternare le ragioni che suggerivano di disapplicare la salvezza delle procedure in corso, esaustivamente motivando le ragioni di quella scelta.
9.7. Tanto è, pero, nella specie mancato.
9.7.1. I provvedimenti comunali impugnati, pur riconoscendo “che il DL fa salve le procedure avviate anteriormente la pubblicazione dello stesso”, si sono infatti limitati in maniera contraddittoria a revocare (a ridosso del termine di scadenza per la presentazione delle offerte da parte dei concorrenti) le procedure di affidamento già avviate (e, peraltro, da tempo invocate dalla stessa società appellante) sulla base della generica necessità di “riconsiderazione …di un diverso interesse pubblico valutato in termini di eticità, equità, economicità, opportunità e convenienza”.
In tal modo, l'Amministrazione ha motivato solo genericamente la revoca in forza di una imprecisata necessità di “una rivalutazione dell'interesse pubblico originario”, senza esternare, nel rispetto dei canoni di ragionevolezza, adeguatezza, economicità ed efficacia e del principio del legittimo affidamento che devono sorreggere l'azione amministrativa, le concrete ed effettive ragioni di pubblico interesse che, ai sensi dell'art. 21 quinquies l. 241 del 1990, conducevano alla necessaria caducazione degli avvisi di selezione (e, quindi, in sostanza a procrastinare ancora l'espletamento della gara e a consentire una ulteriore proroga delle concessioni fino al 31.12.2025).
9.7.2. Infatti, il Comune ha fatto meramente cenno all'opportunità di attendere la legge di conversione del D.L. n. 131 del 2024, al fine di consentire “a tutti gli operatori economici di avere delle regole certe tali da garantire la prevedibilità delle conseguenze giuridiche dei loro comportamenti e di conoscere quindi in anticipo cosa dal diritto sono autorizzati a fare e cosa in base al diritto sono liberi di fare…”.
9.7.3. Senonché, da un lato, la necessità di prevedere nel bando l'indennizzo per i concessionari uscenti (nella misura di quanto sia necessario per garantire
l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti) non appare, nella specie, una giustificazione idonea a sorreggere la revoca della N. 02089/2025 REG.RIC.
procedura selettiva avviata. È, infatti, la stessa normativa sopravvenuta richiamata dal Comune a prevedere espressamente (cfr. art. 4, comma 9, Legge n. 118 del 2022) che la mancata adozione del decreto volto a delineare i parametri e i criteri per la quantificazione dell'eventuale indennizzo previsto a carico del concessionario subentrante “non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2”; sicché, a maggior ragione, la necessità di attendere l'emanazione dei decreti ministeriali previsti dalla novella legislativa per la determinazione e quantificazione degli indennizzi (che nell'ipotesi di nuovo affidamento ad altro soggetto quest'ultimo dovrà versare al concessionario uscente per compensare il valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione) non poteva di per sé costituire valida ragione per revocare la procedure di gara già avviate.
9.7.4. Dall'altro lato, è mancata del tutto ogni comparazione tra l'asserito interesse del Comune alla revoca della procedura e gli interessi generali al rispetto della concorrenza e della apertura al mercato, nonché a quello della società appellante che, più volte, operando nel settore turistico alberghiero nella città di Lignano
Sabbiadoro, aveva manifestato la volontà di partecipare alla procedura per
l'assegnazione delle concessioni demaniali e chiesto che fosse messo a gara il tratto di spiaggia di interesse, attivandosi poi, indetta la procedura, per presentare la propria offerta nei termini previsti>>.
10.5. Anche nel provvedimento impugnato manca ogni riferimento sia all'interesse del concorrente, che ha legittimamente confidato nella conclusione del procedimento, sia all'interesse alla concorrenza a evitare ulteriori proroghe della concessione già scaduta da oltre due anni, sia alle misure assunte a garanzia della par condicio dei concorrenti e al tempestivo affidamento della concessione.
10.6. Per quanto, il provvedimento impugnato evidenzi obiettivi profili di criticità della legge regionale n. 33/2002 (in ordine alle garanzie di segretezza delle offerte, al N. 02089/2025 REG.RIC.
rispetto dei requisiti di ordine generale e ai criteri di valutazione delle offerte) – che hanno già dato luogo a diversi contenziosi avanti a questo Tribunale amministrativo – il richiamo alla necessità di adeguarsi alla normativa interna sopravvenuta e alla necessità di prevedere nel bando l'indennizzo per il concessionario uscente non costituiscono elementi idonei a giustificare la revoca della procedura iniziata quasi due anni prima.
Da un lato, il legislatore ha chiaramente tracciato una distinzione tra le procedure avviate prima del d.l. n. 131/2024, che possono essere svolte secondo lo schema del
Codice della Navigazione e della legge regionale, nel rispetto dei soli principi comunitari e nazionali in tema di procedure di affidamento (principi di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, la cui portata applicativa è stata compiutamente precisata in ambito comunitario sin dalla nota sentenza 7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria, e dalla nota comunicazione interpretativa della Commissione sulle concessioni nel diritto comunitario del 12-4-
2000, in relazione al regime applicabile alle concessioni di servizi, al tempo escluse dall'ambito di applicazione delle direttive) e le procedure attivate dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 131 del 2024 che devono invece essere svolte nel rispetto delle nuove specifiche disposizioni.
Dall'altro lato, la legge regionale n. 33 del 2002 al suo interno contiene una clausola generale di compatibilità comunitaria che consente comunque alle Amministrazioni concedenti di svolgere le procedure nel rispetto dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento, ad esempio adottando le misure necessarie a garantire la segretezza delle offerte e ritenendo in ogni caso immanenti, in quanto espressive di principi generali, le disposizioni di cui alle c.d. direttive appalti in tema di requisiti di ordine generale. N. 02089/2025 REG.RIC.
11. Per tali ragioni le censure di cui al terzo e al quarto motivo di ricorso sono fondate nei sensi e nei limiti sopra evidenziati (capo 10.5) e, per l'effetto, deve essere annullato nei medesimi sensi e limiti il provvedimento impugnato di revoca della procedura.
12. In ragione della novità e della complessità delle questioni proposte sussistono le condizioni per compensare spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla nei medesimi sensi e limiti il provvedimento impugnato di revoca della procedura.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
NA AS, Presidente
Nicola Bardino, Primo Referendario
IP AR, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IP AR NA AS N. 02089/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO