Pubblicato il 23/04/2026

N. 00895/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02151/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2151 del 2025, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lavagno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Stefania Cavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, GO e EN, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. MA, 63;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R., Provincia di Verona, A.R.P.A.V. – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Regione del Veneto, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa – Invitalia s.p.a., Infrastrutture e Telecomunicazioni per l’Italia s.p.a. – Infratel Italia s.p.a., non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
LA BE, CR LE, AR BE, VA RI TT, LA TT, MA TT, AN TT, EN AN, CH BE, CE IS, LO BO, OB BO, AR RI, RA LO, LA RL, UR SS, RI AS, CI IN, IA CR AF, RA OR, US CR, TT DA PO, ID DA PO, ON DAla LE, LA DAla, EN De BO, LA De BO, MA De BO, IE De BO, LI RE, NI BA, AR RI, PA RI, SA EN LI, ET LI, AT LI, PA CE LI, CA RD, SE LU, NZ NI, AR BO, CA PA, NI PA, AN AS, RI AS, IO AS, LI AS, LE IN, AG IV, CE AN, EA AN, RI AN, EL OL, PA OL, RA FF, TR FF, EN FF, TO FF, EL FF, PA FF, NA FF, MA PO, RI SA, NI IM, IO IM, LA NS, NI TO, CA MB, IS LI, SA ZA, NA NF e CO AR, rappresentati e difesi dall’avvocato NI Giacomazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento e, per quanto occorra, per la dichiarazione di inefficacia:

1) della determinazione negativa del Comune di Lavagno - Settore Edilizia Privata e Urbanistica - n. 318 del 18 settembre 2025, comunicata in pari data, avente ad oggetto « Istanza unica, ai sensi ex art 43, art 44, art 49 del d.lgs 259/2003, e s.m. e i. per la realizzazione di impianto di telecomunicazioni - conferenza di servizi decisoria in forma semplificata ed in modalità asincrona (art. 14bis della l. 241/1990) - determinazione negativa », relativamente alla realizzazione di un impianto denominato PNRR NIN1282-I570VR;

2) del provvedimento di conclusione negativa della conferenza di servizi del Comune di Lavagno - Settore Edilizia Privata e Urbanistica - n. 306 del 4 settembre 2025, comunicato in pari data, avente ad oggetto la predetta istanza;

3) della relazione tecnica istruttoria, contenente parere negativo all’installazione dell’impianto, prot. n. 42827 del 18 luglio 2025 del Servizio S.I.T. e Pianificazione della Provincia di Verona;

4) del parere negativo all’installazione dell’impianto prot. n. 25387-P del 13 agosto 2025 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, GO e EN;

5) del parere negativo all’installazione dell’impianto prot. n. 23473-P del 20 agosto 2025 della Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R.;

6) del parere tecnico istruttore negativo all’installazione dell’impianto prot. n. 13522 del 1° settembre 2025 del Responsabile del Settore Edilizia Privata e Urbanistica del Comune di Lavagno;

7) della nota dell’ A.R.P.A.V. prot. n. 61209 del 10 luglio 2025;

8) del Piano degli Interventi (P.I.) del Comune di Lavagno, limitatamente all’approvazione ed al testo dell’art. 35 delle Norme Operative, disciplinante gli « Impianti di comunicazione elettronica ad uso pubblico »;

9) dell’art. 4 Regolamento comunale relativo alla disciplina degli impianti di telecomunicazione nelle aree sensibili e della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Lavagno n. 50 del 30 dicembre 2002 di approvazione del regolamento, nonché delle altre disposizioni che limitano la localizzazione degli impianti per le telecomunicazioni;

10) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lavagno e del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona GO e EN;

Visto l’atto di intervento ad opponendum ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. LO De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. Il 3 luglio 2025 Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (di seguito, breviter , IT) presentava istanza di autorizzazione unica ex artt. 43, 44 e 49 d.lgs. n. 259 del 2003 al Comune di Lavagno (di seguito, breviter , Comune) per installare una nuova stazione radio base per telecomunicazioni elettroniche (di seguito, breviter , s.r.b.), la cui realizzazione è finanziata con fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (di seguito, breviter , P.N.R.R.), rientrando nel «Piano Italia 5G», che prevede interventi strategici per la diffusione delle reti radiomobili in aree denominate «a fallimento di mercato» (cd. «aree bianche»), nelle quali cioè gli operatori economici del settore non trovano conveniente effettuare investimenti, in quanto non remunerativi. L’area ove realizzare l’impianto (sita nella località San Briccio e censita al foglio 6, mappale 39) è identificata nel Piano Regolatore Generale come « Sistema ambientale e paesaggistico - Zona E, Ambito R.A. (Riqualificazione Ambientale) », ed è inserita in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico dal d.m. 7 giugno 1974.

Il 17 luglio 2025 il Comune convocava la conferenza di servizi decisoria, invitando le amministrazioni coinvolte a richiedere integrazioni documentali entro il 25 luglio 2025 e ad esprimere il proprio parere, nulla osta o altro atto di assenso entro il 1° settembre 2025.

Con nota prot. n. 42827 del 18 luglio 2025 la Provincia di Verona (di seguito, breviter , Provincia) richiedeva il rilascio del parere di cui all'art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 alla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, GO e EN (di seguito, breviter , Soprintendenza), ma evidenziava - per quanto attiene la compatibilità paesaggistica dell’intervento - che « considerando il contesto nel suo complesso la nuova struttura (seppur necessaria) risulterebbe un elemento intrusivo di difficile, se non impossibile, mitigazione ».

Con nota prot. n. 25387-P del 13 agosto 2025 la Soprintendenza emetteva parere negativo per l’installazione della s.r.b., osservando, in particolare, che: a) « la struttura di cui si propone l’installazione, per gli intrinseci aspetti geometrici e formali, nonché per la posizione e l’eccezionale altezza, rappresenterebbe un forte segno di alterazione all’interno di questa porzione di territorio »; b) anche i lavori per realizzare l’impianto rappresentano « elementi di valutazione negativa in quanto rendono necessarie opere per la realizzazione di percorsi pedonali interni alla porzione collinare boscata »; c) « La collocazione di detto impianto si configurerebbe quale elemento avulso dal contesto e incompatibile con gli obiettivi di tutela dell’area stessa, alterando in modo significativo l’ambito paesaggistico di pregio, producendo un significativo depauperamento delle caratteristiche salienti che hanno contribuito al riconoscimento del notevole interesse pubblico della zona »; d) « La proposta progettuale non sembra aver tenuto sufficientemente conto delle caratteristiche dei luoghi, non proponendo uno studio sulla previsione di altre possibili alternative collocazioni che potessero maggiormente conciliare le esigenze tecniche dell’apparecchiatura di progetto, con la salvaguardia dei valori individuati dalla già citata dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona ».

Di seguito, con nota prot. n. 23473-P del 20 agosto 2025 la Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R. (di seguito, breviter , Soprintendenza P.N.R.R.) formulava parere negativo all’installazione della s.r.b.. In particolare la Soprintendenza P.N.R.R. - nel condividere il parere negativo della Soprintendenza - rappresentava che; a) « le opere in progetto non risultano compatibili con le esigenze di tutela del patrimonio culturale interessato dalle stesse, in quanto la soluzione progettuale proposta, per dimensioni, per tipologia costruttiva e per materiali impiegati … incide in modo significativo irreversibile sull’area paesaggisticamente tutelata »; c) « ai fini del superamento del presente parere negativo, una nuova proposta progettuale dell’impianto dovrà prevedere una differente localizzazione, o una soluzione che tenga conto delle caratteristiche del contesto paesaggistico di cui è parte integrante, anche con studio di alternative che giustifichino la scelta del minor impatto ».

2. Il Comune di Lavagno, tenuto conto del parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R., adottava la determina n. 306 del 4 settembre 2025 di conclusione negativa della conferenza di servizi, con efficacia di comunicazione di preavviso di diniego ex art. 10-bis legge n. 241 del 1990. In tale era richiamato, altresì, il parere tecnico negativo del Settore Edilizia Privata e Urbanistica del Comune medesimo prot. n. 13522 del 1° settembre 2025, nel quale – per la riscontrata vicinanza della s.r.b. ad una scuola materna e ad un parco giochi – era evidenziata la violazione dell’art. 35 del Piano degli Interventi (di seguito, breviter , P.I.) del Comune, che rinvia all’art. 4 del regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia cellulare (di seguito, breviter , Regolamento), il quale impone il mantenimento di una fascia di rispetto minima di almeno 200 metri per le aree ritenute particolarmente sensibili (quali asili, scuole di ogni ordine e grado, ospedali, case di cura e di riposo, strutture socio-sanitarie, parchi, parchi gioco e spazi dedicati all’infanzia).

Il 16 settembre 2025 IT presentava le proprie osservazioni, all’esito del cui esame il Comune emetteva la determina di conclusione negativa n. 318 del 18 settembre 2025, nella quale – dopo avere richiamato i suddetti pareri negativi, nonché la precedente determina n. 306 del 4 settembre 2025 – evidenziava che: a) le osservazioni di IT, oltre ad essere pervenute oltre i termini indicati, « consistono in una mera dichiarazione di intenti e non in una effettiva soluzione progettuale alternativa »; b) con dette osservazioni « non vengono proposte soluzioni alternative al posizionamento dell’antenna, la quale si trova entro un raggio di 200 m da una scuola materna e da un parco giuochi comunale, in contrasto con l’art.35 del P.I. e dell’art.4 del Regolamento comunale approvato con D.C.C. n°50 del 30.12.2002 ».

3. IT impugnava la descritta determina, unitamente agli atti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento nonché la declaratoria di inefficacia.

3.1. In particolare, IT con il primo motivo sosteneva l’intervenuto accoglimento per silenzio assenso della propria istanza di autorizzazione unica ex art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259 del 2003 in quanto i dissensi espressi – pur tempestivi – non sarebbero congruamente motivati, poiché la Soprintendenza, la Soprintendenza P.N.R.R. e la Provincia avrebbero dovuto bilanciare i contrapposti interessi coinvolti, valutando le esigenze di sviluppo della rete e le misure mitigatorie proposte nonché tenendo conto del rilevante interesse pubblico dovuto al fatto che la s.r.b. fa parte del «Piano Italia 5G» finanziato con fondi P.N.R.R..

IT confutava inoltre i singoli motivi posti a fondamento del parere della Soprintendenza, osservando che:

- quanto alla visibilità della s.r.b., secondo la giurisprudenza se il vincolo paesaggistico non comporta l’inedificabilità assoluta dell’area, i princìpi di adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa impongono di valutare se i valori espressi dal vincolo possano essere conservati e tutelati dettando prescrizioni ovvero imponendo modalità costruttive per la realizzazione del manufatto, risultando legittimo il diniego dell’autorizzazione soltanto qualora i possibili accorgimenti non consentano l’adeguata tutela del vincolo; pertanto, a detta della ricorrente, il parere sarebbe privo di una congrua motivazione – e quindi inidonei ad impedire la formazione del silenzio assenso sull’istanza di autorizzazione unica – in quanto i non specificano l’impatto dell’impianto nel contesto allocativo (malgrado le misure mitigatorie già proposte nel progetto) e non comparano gli interessi pubblici coinvolti, trascurando di considerare la necessità di realizzare la s.r.b. nella cd. «area bianca» per la copertura dei pixel, come indicato nel bando P.N.R.R.;

- quanto all’impatto negativo dei lavori c.d. «collaterali» (che comporterebbero la realizzazione di percorsi pedonali interni alla porzione collinare boscata), il parere muove da un presupposto errato ed è carente di istruttoria perché (come emerge dalla relazione paesaggistica e dal progetto architettonico) per raggiungere il sito di installazione della s.r.b. verranno utilizzati i percorsi pedonali già esistenti; inoltre sarebbe violato il principio di proporzionalità poiché i pareri censurati avrebbero introdotto un divieto assoluto di collocazione della s.r.b., ritenendo immodificabile il territorio per effetto del vincolo paesaggistico;

- quanto al carattere di elemento avulso dal contesto della s.r.b., tale da alterare in modo significativo l’ambito paesaggistico di pregio, la motivazione del parere si risolve in una formula di stile poiché il vincolo si presenta molto ampio e privo di contenuto prescrittivo specifico, per cui occorreva una valutazione concreta dell’opera e dell’area comprensiva delle esigenze sottese alla realizzazione dell’intervento;

- quanto alle possibili collocazioni alternative dell’impianto, non è stata considerata l’impossibilità di collocare la s.r.b. in un’area diversa da quella indicata nel bando P.N.R.R. e, a causa dell’ampiezza territoriale del vincolo paesaggistico, i problemi di inserimento dell’impianto nell’ambiente si riproporrebbero anche nelle aree limitrofe perché parimenti ricadenti nella disciplina del vincolo;

- quanto alla vicinanza dell’area di installazione della s.r.b. ad un sito gravato da vincolo archeologico (Forte San Briccio), l’aspetto è irrilevante in quanto il vincolo insiste in un punto diverso, nonché privo di misure distanziali di salvaguardia.

3.2. Con il secondo motivo la ricorrente sosteneva l’intervenuta formazione del silenzio assenso sotto un diverso profilo, sul presupposto che la richiesta di integrazione documentale formulata dall’A.R.P.A.V. con nota prot. n. 61209 del 10 luglio 2025 era da ritenersi illegittima, essendo quanto richiesto già presente nell’analisi di impatto elettromagnetico (come confermato dal rilascio del parere radioprotezionistico ambientale favorevole), ed era quindi inidonea a sospendere il termine per la formazione del silenzio assenso ovvero a rappresentare un dissenso congruamente motivato.

3.3. Con il terzo motivo la ricorrente – per l’ipotesi in cui non fosse condivisa la tesi di formazione del silenzio assenso – lamentava l’illegittimità della determina n. 318 del 18 settembre 2025 per un duplice ordine di motivi: a) per mancata esposizione delle ragioni per le quali il Comune ha ritenuto non superabili gli atti di dissenso richiamati nel provvedimento, motivazione richiesta dall’art. 14-bis, comma 5, secondo periodo, legge n. 241 del 1990, norma richiamata dall’art. 44, comma 9, d.lgs. n. 259 del 2003; b) per illegittimità derivata dai pareri della Soprintendenza e della Soprintendenza P.N.R.R., sui quali la predetta determina si basa.

3.4. Con il quarto motivo la ricorrente censurava la determina impugnata in relazione al parere tecnico negativo prot. n. 13522 del 1° settembre 2025 del Settore Edilizia Privata e Urbanistica del Comune, - che richiama l’art. 4 del Regolamento - deducendo che la previsione di un limite distanziale di 200 metri previsto dalla disposizione regolamentare è illegittima per violazione dell’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001, che attribuisce ai Comuni il potere regolamentare in subiecta materia con riferimento alla tutela di siti sensibili individuati in modo specifico.

4. Il Comune depositava memoria con la quale eccepiva preliminarmente l’irricevibilità del ricorso:

- per mancata tempestiva impugnazione del parere negativo prot. n. 23473-P del 20 agosto 2025 della Soprintendenza P.N.R.R. (notificato tramite pec lo stesso giorno), da qualificare come il provvedimento definitivo di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, ragion per cui era onere della ricorrente impugnare tale atto entro il 30 ottobre 2025, per cui il ricorso, notificato il 6 novembre 2025, sarebbe tardivo;

- per mancata tempestiva impugnazione della determina n. 306 del 4 settembre 2025 di conclusione negativa della conferenza di servizi, poiché tale atto produce l’effetto del rigetto della domanda secondo l’art. 14-bis, comma 5, legge n. 241 del 1990 e quindi avrebbe dovuto essere autonomamente e tempestivamente impugnato, senza che assuma rilievo la successiva determina n. 318 del 18 settembre 2025, essendo essa meramente confermativa di atti presupposti.

Nel merito, il Comune confutava i singoli motivi di ricorso.

5. Intervenivano ad opponendum alcuni residenti nella frazione di San Briccio, località interessata dall’installazione della nuova s.r.b., i quali fondavano la legittimazione e l’interesse ad intervenire deducendo che: a) la s.r.b., per l’altezza prevista, svetterebbe oltre il campanile della Chiesa e risulterebbe perciò visibile da tutto l’abitato, così alterando il profilo paesaggistico, storico ed identitario del borgo; b) i coni visuali delle abitazioni verrebbero incisi dalla presenza della s.r.b., con pregiudizio economico degli immobili; c) gli interventori, in quanto cittadini, sono fruitori delle aree comunali sensibili (asilo e parco giochi) intaccate dalla presenza della s.r.b..

Gli interventori eccepivano anch’essi l’irricevibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione del parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R., e confutavano nel merito i motivi di ricorso.

6. Si costituiva in giudizio anche il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, GO e EN, con atto di mero stile.

7. In vista della pubblica udienza di discussione depositavano memoria difensiva e di replica la ricorrente ed il Comune. Gli interventori depositavano memoria di replica.

La ricorrente, oltre a replicare alle eccezioni preliminari sollevate dal Comune e dagli interventori, eccepiva a sua volta l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum osservando che: a) difetta la dimostrazione del collegamento diretto delle abitazioni degli interventori con il luogo di realizzazione della s.r.b.; b) difetta la prova di una lesione concreta ed attuale delle posizioni giuridiche degli interventori, in assenza della quale il requisito della vicinitas non è sufficiente a fondare la legittimazione ad agire; c) il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con unico atto, è ammissibile solo nel caso in cui sussistano contemporaneamente i requisiti dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali, nonché dell’assenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, fra le parti, requisiti che non sussistono nel caso in esame.

8. Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

IR

1. Il Collegio deve innanzi tutto esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalle parti.

2. L’eccezione di inammissibilità, per carenza di interesse, dell’intervento ad opponendum – sollevata dalla ricorrente perché gli interventori non hanno fornito la prova di un vulnus arrecato dalla nuova s.r.b. alla loro sfera giuridica - è fondata.

È ormai acquisito in giurisprudenza il principio per cui l’elemento della vicinitas non è sufficiente, di per sé solo, a radicare l’interesse al ricorso (così come l’interesse ad intervenire ad opponendum ), che postula la puntuale allegazione di uno specifico e comprovato pregiudizio (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 dicembre 2021, n. 22). Tale principio è stato ribadito, anche recentemente, da questo Tribunale (T.A.R. Veneto, sez. III, 29 settembre 2025, n. 1635).

L’intervento ad opponendum deve, quindi, essere dichiarato inammissibile.

3. Il Comune eccepisce, a sua volta, che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare il parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R. entro il termine perentorio di sessanta giorni, ragion per cui l’impugnazione del parere stesso, unitamente alla determina n. 318 del 18 settembre 2025, sarebbe tardiva e quindi irricevibile.

L’eccezione è infondata.

Il parere espresso dalla Soprintendenza P.N.R.R. nella conferenza di servizi assume natura di mero atto endoprocedimentale, come emerge dall’art. 14-bis, comma 5, secondo periodo, legge n. 241 del 1990, secondo la quale “ Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta … la determinazione di conclusione negativa della conferenza ”, determinazione che produce gli effetti del preavviso di rigetto, a fronte del quale è possibile presentare osservazioni, del cui eventuale mancato accoglimento “ è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza ”.

Trattandosi di un atto endoprocedimentale, il parere negativo della Soprintenda P.N.R.R. va impugnato unitamente al provvedimento finale, che costituisce il solo atto immediatamente lesivo della sfera giuridica del suo destinatario, secondo una consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 2025, n. 5470).

3.1. Il Comune eccepisce altresì la mancata tempestiva impugnazione della determina n. 306 del 4 settembre 2025, di conclusione negativa della conferenza di servizi, rispetto alla quale la successiva determina di conclusione negativa n. 318 del 18 settembre 2025 costituirebbe mero atto di conferma.

Anche tale eccezione è infondata.

Su un’analoga eccezione si è già pronunciato questo Tribunale con la sentenza 27 giugno 2025, n. 1103, che può essere quindi richiamata ai sensi dell’art. 74 c.p.a., nella quale si legge quanto segue:

« 3.1. L’art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241 del 1990 - che disciplina la conferenza di servizi in forma semplificata ed è applicabile alla fattispecie in esame in virtù del rinvio operato dall’art. 44, comma 9, del C.C.E. – prevede: A) al primo periodo, che “l’amministrazione procedente adotta …. la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza …. qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora ritenga, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza”; B) al secondo periodo, che “Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta …. la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l’effetto del rigetto della domanda”: C) al terzo periodo, che “Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis”, sancendo poi al quarto periodo che, in tale ultima ipotesi, “L’amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2”, e precisando al quinto ed ultimo periodo che “Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza”.

DAl’interpretazione sistematica delle disposizioni dell’art. 14-bis, comma 5, emerge che nella conferenza di servizi in forma semplificata la determinazione emessa dall’amministrazione procedente riveste natura di provvedimento (e quindi assume carattere conclusivo del procedimento ed effetti mediatamente lesivi nei confronti del destinatario): a) sempre, qualora si tratti di conclusione positiva della conferenza; b) in caso di conclusione negativa della conferenza solo qualora essa sia stata avviata d’ufficio dall’amministrazione procedente.

Invece il terzo periodo del comma 5 specifica che “Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis” della legge n. 241 del 1990, sicché in questo caso la determinazione di conclusione negativa della conferenza si configura come un mero atto endoprocedimentale, come confermato dai successivi due periodi del medesimo comma 5, ove è espressamente previsto che l’amministrazione procedente deve trasmettere alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate dall’interessato, entro il termine di dieci giorni previsto dall’art. 10-bis legge n. 241 del 1990 (quarto periodo), e che del mancato accoglimento di tali osservazioni “è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza” (quinto periodo).

3.2. Tanto premesso, poiché la conferenza di cui trattasi era stata avviata a seguito dell’istanza presentata da IT, la determinazione prot. n. 8550 del 2 dicembre 2024 non ne rappresentava l’atto conclusivo, trattandosi di un mero preavviso di rigetto ex art. 14-bis, comma 5, terzo periodo, legge n. 241 del 1990, tant’è che il Comune con tale determinazione assegnava ad IT il termine di dieci giorni ai sensi dell’art. 10-bis legge n. 241 del 1990 per «presentare osservazioni scritte corredate da eventuale documentazione, che la scrivente Amministrazione trasmetterà entro i successivi 5 (cinque) giorni lavorativi alle altre Amministrazioni/Enti/gestori di pubblici servizi coinvolte nella conferenza».

Pertanto, trattandosi di un mero atto endoprocedimentale, lo stesso doveva essere impugnato congiuntamente al provvedimento conclusivo del procedimento o comunque entro il termine per agire avverso tale provvedimento, secondo il costante insegnamento della giurisprudenza».

4. Passando al merito, con il primo motivo la ricorrente sostiene l’avvenuta formazione del silenzio assenso (con conseguente accoglimento dell’istanza) in quanto, entro il termine perentorio indicato dall’art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259 del 2003 erano sì pervenuti gli atti di dissenso della Soprintendenza e della Soprintendenza P.N.R.R., ma detti atti non sarebbero congruamente motivati, e quindi sarebbero inidonei ad impedire il decorso del predetto termine ed il perfezionamento del silenzio assenso.

La censura non coglie nel segno.

Il termine “ congruamente motivato ”, che il legislatore riferisce all’atto di dissenso espresso “ da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali ”, non sta a significare che il dissenso debba essere inattaccabile sul piano logico-giuridico, ma impone che esso sia sorretto da una motivazione puntuale, che dia conto degli elementi di fatto raccolti ed esaminati nel corso dell’istruttoria e che descriva compiutamente le ragioni per le quali l’Amministrazione ha adottato una tale decisione.

Il parere della Soprintendenza e quello della Soprintendenza P.N.R.R. soddisfano i requisiti sopra indicati, contenendo un’ampia esposizione degli elementi raccolti e delle considerazioni svolte.

L’emanazione (in data 20 agosto 2025) del parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R., intervenuto prima dello scadere del ricordato termine perentorio di cui dall’art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259 del 2003, ha quindi impedito la formazione del silenzio assenso.

5. È infondato anche il secondo motivo, anch’esso incentrato sull’asserita formazione del silenzio assenso. Secondo la ricorrente, la richiesta di documenti formulata dall’A.R.P.A.V. (con la nota prot. n. 61209 del 10 luglio 2025) era da ritenersi illegittima, perché quanto richiesto era già presente nell’analisi di impatto elettromagnetico, per cui essa era inidonea a sospendere il termine per la formazione del silenzio assenso.

La censura non coglie nel segno in quanto tale nota dell’A.R.P.A.V. è del tutto ininfluente, poiché: a) essa non è menzionata nella determina n. 306 del 4 settembre 2025 e neppure nella determina n. 318 del 18 settembre 2025; b) la formazione del silenzio assenso è stata impedita dall’emanazione del parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R..

6. Diverse considerazioni valgono per il terzo motivo con cui la ricorrente lamenta l’illegittimità della determina n. 318 del 18 settembre 2025 per mancata esposizione delle ragioni per le quali il Comune aveva ritenuto non superabili gli atti di dissenso ivi richiamati, e per illegittimità derivata dai pareri della Soprintendenza e della Soprintendenza P.N.R.R..

6.1. Innanzi tutto, l’art. 14-bis, comma 5, secondo periodo, legge n. 241 del 1990 (richiamato dall’art. 44, comma 9, d.lgs. n. 259 del 2003) dispone che “ Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta … la determinazione di conclusione negativa della conferenza ”. Dunque l’Amministrazione, per giungere alla conclusione negativa della conferenza, è tenuta ad esporre le ragioni per le quali ritiene non superabili i dissensi espressi.

Sebbene – a seguito della determina n. 306 del 4 settembre 2025 – la ricorrente avesse presentato le proprie osservazioni, nella determina n. 318 del 18 settembre 2025, tuttavia il Comune si è limitato a rilevare che: a) dette osservazioni non recano « una effettiva soluzione progettuale alternativa (la cui eventualità veniva prospettata dalla Soprintendenza Speciale per il PNRR) e che pertanto non è possibile valutare la stessa in modo completo », senza però prendere posizione sulle osservazioni della ricorrente circa l’impatto ambientale della s.r.b. e senza indicare perché le opere mitigative proposte dalla ricorrente medesima non fossero idonee a rendere compatibile l’inserimento dell’impianto nell’ambiente circostante; b) « non vengono proposte soluzioni alternative al posizionamento dell’antenna, la quale si trova entro un raggio di 200m da una scuola materna e da un parco giuochi comunale, in contrasto con l’art.35 del P.I. e dell’art.4 del Regolamento comunale », senza considerare che, secondo la ricorrente, il posizionamento della s.r.b. obbedisce alle indicazioni contenute nel bando P.N.R.R..

È quindi fondata la censura in esame, in quanto il Comune non ha esposto le ragioni per le quali i dissensi della Soprintendenza e della Soprintendenza P.N.R.R. non potevano essere superati.

6.2. Coglie altresì nel segno la censura incentrata sull’illegittimità derivata dai pareri della Soprintendenza e della Soprintendenza P.N.R.R..

Innanzi tutto la ricorrente non agisce in veste di semplice operatore economico, ma quale soggetto attuatore di programmi pubblici di sviluppo, come già riconosciuto da questo Tribunale, che in altra occasione ha precisato quanto segue: « L’iniziativa di IT non può … essere considerata alla stregua di quella di un qualsiasi operatore economico, mosso da finalità di natura puramente imprenditoriale. Difatti IT agisce in qualità di soggetto attuatore di un progetto pubblico, perseguendo l’interesse generale - ulteriore e distinto rispetto a quello, già di per sé rilevante, allo sviluppo delle reti di telecomunicazione sul territorio nazionale - alla copertura della rete 5G nelle c.d. “aree a fallimento del mercato”. Si parla di “fallimento del mercato” quando l’allocazione dei beni e dei servizi effettuata tramite il libero mercato non è efficiente. In situazioni della specie gli operatori economici non hanno interesse ad effettuare investimenti, perché il ritorno degli stessi sarebbe inferiore a quanto investito. Di qui l’intervento pubblico per realizzare SRB in zone che altrimenti rimarrebbero scoperte, con conseguente nocumento per gli utenti che rimarrebbero privi del servizio di comunicazione » (T.A.R. Veneto, sez. III, 17 novembre 2025, n.2093).

EL realizzazione della s.r.b. de qua , pertanto, non si fronteggiano interessi pubblici ed interessi privati, ma si confrontano fra loro più interessi pubblici (tutela paesaggistica ed ambientale, da un lato, e sviluppo tecnologico e sociale del Paese, dall’altro), ragion per cui occorre rinvenire il corretto punto di equilibrio tra gli interessi in gioco.

In una tale ottica, è fondata la censura incentrata sulla mancata comparazione dei vari interessi pubblici coinvolti, poiché tale aspetto è assente nel parere negativo della Soprintendenza P.N.R.R. (e nel presupposto parere istruttorio della Soprintendenza), che non tiene conto dell’interesse pubblico rappresentato dal fatto che la s.r.b. oggetto di giudizio fa parte del «Piano Italia 5G» finanziato con fondi P.N.R.R.. Infatti, come affermato in giurisprudenza, l’Amministrazione preposta alla tutela paesaggistica « non può limitarsi a motivare come per un comune intervento edilizio l’incompatibilità paesaggistica di una stazione radio base 5G, essendo necessario un effettivo bilanciamento tra l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica e quello, parimenti pubblico, alla copertura del territorio nazionale con le infrastrutture di telecomunicazione. L’Amministrazione deve, infatti, indicare in concreto le ragioni dell’eventuale contrasto e proporre soluzioni che rendano l’impianto paesaggisticamente compatibile, in conformità al principio del dissenso costruttivo di cui all’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990 » (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. VI, 5 novembre 2025, n. 8610).

Inoltre, va considerato che– come dedotto dalla ricorrente – la Soprintendenza P.N.R.R. non ha preso in considerazione il fatto che la collocazione della s.r.b. deve obbedire a criteri fissati nel bando P.N.R.R., basati sulla dislocazione dei pixel, per cui l’indicazione contenuta nel parere di prevederne una differente ubicazione non si presenta corretta.

6.3. Sono parimenti fondate le ulteriori censure mosse dalla ricorrente contro il parere negativo della Soprintendenza. In particolare:

- è fondata la tesi dell’insufficienza della presenza di un vincolo paesaggistico ad impedire la realizzazione della s.r.b. in rassegna. Infatti, come affermato in giurisprudenza, « L’esistenza di un vincolo paesaggistico non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela, ma richiede comunque un controllo dell’amministrazione preposta alla sua tutela. Pertanto, non è sufficiente, come avvenuto nel caso concreto, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, in quanto l’Amministrazione non può limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate » (così Consiglio di Stato, sez. VI, 14 febbraio 2024, n. 1504);

- è fondata l’affermazione secondo cui l’aspetto della mera visibilità della s.r.b. (considerata l’altezza del palo di supporto) non costituisce di per sé valido motivo per negare l’autorizzazione trattandosi di una caratteristica ineliminabile dell’opera, come già osservato da questo Tribunale (T.A.R. Veneto, sez. III, 11 settembre 2025, n. 1548);

- è fondato l’assunto secondo cui il parere della Soprintendenza riposa su un assunto erroneo nella parte in cui richiama l’incidenza dei lavori collaterali, in quanto emerge dalla relazione paesaggistica e dal progetto architettonico che verranno utilizzati percorsi già esistenti;

- è fondata la tesi dell’irrilevanza del vincolo archeologico, in quanto esso insiste in un punto diverso da quello ove è prevista la realizzazione della s.r.b. ed è privo di misure distanziali di salvaguardia.

Il parere della Soprintendenza P.N.R.R. e quello istruttorio della Soprintendenza sono quindi illegittimi per le suindicate ragioni, e la loro illegittimità si riverbera sulla determina di conclusione negativa n. 318 del 18 settembre 2025, viziandola ed imponendone l’annullamento.

7. Da ultimo, coglie nel segno anche il quarto motivo, con il quale la ricorrente lamenta l’illegittimità della suddetta determina nella parte in cui richiama il parere negativo del Settore Edilizia Privata e Urbanistica dello stesso Comune, fondato sulla presenza di siti sensibili (scuola dell’infanzia e parco giochi) entro una fascia di rispetto minima di almeno 200 metri, prescrizione imposta dall’art. 4 del Regolamento e dall’art. 35 del P.I..

L’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001 precisa che “ I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4 ”.

Il potere regolamentare attribuito ai Comuni è quindi confinato entro limiti ben precisi, e per di più soltanto “ con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico ”.

La previsione regolamentare censurata dalla ricorrente non si limita alla mera individuazione di siti sensibili, ma sancisce che « Le SRB inoltre dovranno in tali casi essere collocate al di fuori di una fascia di rispetto minima di almeno 200 metri dalle stesse aree ». Tale previsione è, quindi, illegittima nella parte in cui sancisce il divieto di collocare s.r.b. (non su siti sensibili individuati in modo specifico, come riconosciuto dalla norma attributiva del potere regolamentare, bensì) entro un determinato raggio da determinati siti.

7.1. Non osta a tale conclusione il fatto che il divieto di collocazione della s.r.b. sia previsto anche nell’art. 35 del P.I. del Comune. Viene infatti in rilevo l’art. 4, comma 7-bis, d.l. n. 60 del 2024 (convertito in legge n. 95 del 2024), norma che – sebbene non invocata dalla ricorrente – dev’essere applicata dal Collegio in virtù del noto principio riportato nel brocardo iura novit Curia . La norma dispone che “ Al fine di consentire il tempestivo raggiungimento degli obiettivi di trasformazione digitale di cui al regolamento (UE) 2021/260 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 febbraio 2021, e al regolamento (UE) 2021/241, fino al 31 dicembre 2026, per gli interventi del Piano "Italia 5G" di realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili con velocità di trasmissione di almeno 150 Mbit/s in downlink e 30 Mbit/s in uplink, la localizzazione degli impianti nelle aree bianche oggetto dell’intervento è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali di cui all’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara ”.

Ebbene, come riconosciuto anche da questo Tribunale, la predetta norma – considerata la sua natura speciale nonché le preminenti finalità di interesse pubblico connesse alla realizzazione delle infrastrutture cui essa si riferisce – prevale non soltanto sui regolamenti adottati dai Comuni ai sensi dell’art. 8, comma 6, legge n. 36 del 2001, ma anche sulla pianificazione comunale (così T.A.R. Veneto, sez. III, 17 novembre 2025, n. 2093, cit.), nel cui perimetro rientra il P.I..

Il divieto di collocazione di s.r.b. entro un determinato raggio è quindi illegittimo anche sotto tale profilo.

L’illegittimità delle disposizioni regolamentarie pianificatorie vizia anche il parere comunale del 1° settembre 2025 e, in via derivata, la determina n. 318 del 18 settembre 2025.

7.2. In definitiva il parere della Soprintendenza P.N.R.R., quello della Soprintendenza e quello del competente Settore comunale sono illegittimi per le suindicate ragioni, e la loro illegittimità si riverbera sulla determina di conclusione negativa n. 318 del 18 settembre 2025, viziandola ed imponendone l’annullamento.

Gli atti impugnati devono, quindi, essere annullati per le ragioni e nei limiti che precedono. Resta ferma la possibilità del Comune e delle Amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica di riedizione del potere, dovendo la conferenza di servizi riprendere per un nuovo esame dell’istanza di autorizzazione unica presentata dalla ricorrente, tenendo conto di quanto affermato nella presente sentenza.

8. Le spese di giudizio possono essere compensate in considerazione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sull’atto di intervento ad opponendum , così provvede:

a) accoglie il ricorso principale nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti in epigrafe indicati, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione;

b) dichiara inammissibile l’intervento ad opponendum .

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CA PO, Presidente

EA De Col, Primo Referendario

LO De IA, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
LO De IA	CA PO

IL SEGRETARIO