Pubblicato il 30/07/2025

N. 00674/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00688/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di IN (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 688 del 2024, proposto dai sig.ri
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avv.ti Francesco Altieri e Andrea Altieri, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Amedeo Pisanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

-del provvedimento del Comune di -OMISSIS-, prot. n. 0026851 del 08.07.2024, notificato in data 19.07.2024, con il quale l’Ente locale ha opposto diniego all’istanza di permesso a costruire prot. -OMISSIS- del 12.09.2022, come integrata in data 24.02.2023, prot. 0007851, presentata dai ricorrenti;

-della nota prot. -OMISSIS- del 01.12.2023, avente ad oggetto “Comunicazione parere contrario Conferenza di Settore”;

-del presupposto parere espresso dalla Conferenza di Settore del 30.11.2023, verbale 316/04, avente ad oggetto l’annullamento in autotutela del precedente parere favorevole;

-della nota prot. n. 0017515 del 09.05.2024, emessa dal Comune di -OMISSIS-, recante “Avvio del procedimento amministrativo ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i.”;

-per quanto di interesse, di tutti gli ulteriori atti e documenti lesivi dell’interesse dei ricorrenti da parte dell’ente locale resistente, comunque presupposti, connessi e/o conseguenti all’impugnato provvedimento di diniego, ancorché non conosciuti e/o non notificati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 la dott.ssa Viola Montanari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno esposto di avere presentato al Comune di -OMISSIS-, in data 12.09.2022, istanza di permesso a costruire ex art. 10, d.P.R. n. 380/2001 (prot. n. -OMISSIS-/2022) per la realizzazione di un immobile residenziale composto da otto appartamenti, previa demolizione dell’edificio esistente, sul lotto di terreno edificabile sito in -OMISSIS-, alla Via -OMISSIS- Via -OMISSIS-, distinto in catasto al foglio -OMISSIS-, particella 1867, di mq 1.432.

A seguito dell’istruttoria e delle necessarie integrazioni la Conferenza di Settore a tal fine indetta, con verbale 311/03 del 13.04.2023, approvava il progetto.

Tuttavia, con nota prot. -OMISSIS- del 01.12.2023, il Comune di -OMISSIS- comunicava la revoca in autotutela del parere favorevole della Conferenza di Settore, adducendo la necessità di una progettazione unitaria, come richiesto dal Piano Particolareggiato del Centro Urbano di -OMISSIS- per l’area (comparto n. 22, rif. Tav. 7) in cui ricade in parte il lotto di terreno in oggetto. Hanno sostenuto i ricorrenti che la citata nota non conteneva l’annullamento in autotutela del permesso ma una mera comunicazione, non avente valore di provvedimento finale.

Successivamente il Comune ha respinto l’istanza di permesso a costruire in data 8.7.2024.

Tanto premesso, hanno affidato il gravame ai seguenti motivi:

I-Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 e dell’art. 21-octies, legge n. 241/90 / violazione del principio del legittimo affidamento e del giusto procedimento / eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione carente / violazione degli artt. 9-bis e 31, d.p.r. n. 380/2001 / violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa , lamentando la violazione dell’art. 21 octies citato quanto al termine per l’esercizio dell’autotutela, essendo trascorso un termine superiore a 12 mesi tre il rilascio del permesso di costituire di cui al parere n. 311/03 del 13.04.2023 della Conferenza di settore e il provvedimento finale di diniego, oggi impugnato, dell’8.7.2024;

II- Illegittimità degli atti impugnati per violazione della l. N. 1150/42 (art. 17 co. 1, 2 e 3) / eccesso di potere sotto il profilo della erroneità nella istruttoria tecnico-urbanistica / contraddittorietà, illogicità, irrazionalità e ingiustizia manifesta / violazione dell’art. 3, l. N. 241/90 per erronea motivazione / violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e proporzionalità della azione amministrativa , sostenendo che la decadenza del Piano Particolareggiato ha comportato la decadenza anche dall’obbligo della progettazione unitaria e di eventuali progetti unitari presentati per la parte non attuata. Hanno soggiunto che il comparto “22” oggetto del contenzioso in esame poteva e può essere attuato senza alcuna convenzione da stipulare con l’ente locale per la cessione di aree destinate al soddisfacimento degli standard o viabilità. Inoltre, la porzione che rimane da edificare dell’unità 22 sarebbe in larga parte di proprietà degli attuali ricorrenti (sig.ri -OMISSIS-), mentre le proprietà confinati di modeste dimensioni, distinte presso il catasto terreni al foglio -OMISSIS- particella 3087 e foglio -OMISSIS- particella 3086, sono intestate: la prima a n. 18 soggetti con quote minime indivise, la seconda al demanio pubblico dello Stato per le opere di bonifica;

III-Illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 3, l. N. 241/90 / eccesso di potere sotto il profilo della omessa e/o erronea motivazione / erroneità nella attività di valutazione e macroscopico travisamento dei fatti / contraddittorietà, illogicità, irrazionalità e ingiustizia manifesta / violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e proporzionalità della azione amministrativa ; per carenza e illogicità della motivazione.

2. Si è costituito il Comune per resistere al ricorso.

3. Le parti hanno presentato memorie ex art. 73 cpa ribadendo le rispettive difese.

4. La causa è stata assunta in decisione all’udienza pubblica del 25 giugno 2025.

5. Il ricorso -avente ad oggetto la illegittimità del diniego di permesso di costruire prot. n. 26851 dell’8.7.2024- è infondato e deve essere respinto.

6. Il primo motivo è privo di pregio. I ricorrenti sostengono che sia stato violato il termine per l’esercizio dei poteri di autotutela di cui all’art. 21-octies l. 241/1990, essendo trascorsi più di dodici mesi tra l’adozione del parere favorevole al progetto, reso dalla Conferenza di settore con atto n. 313 del 13.04.2023, e il diniego di permesso oggi impugnato datato 8.7.2024.

Tale conclusione poggia sui seguenti assunti:

-il parere n. 313 del 13.4.2023 della Conferenza di settore conterrebbe già l’accoglimento definitivo dell’istanza di permesso di costruire;

-la nota del 01.12.2023 (contenente l’annullamento del predetto parere) sarebbe un mero atto endoprocedimentale.

Tale ricostruzione non convince ed è smentita dal contenuto non equivoco degli atti.

Osserva il Collegio che il parere annullato, il più volte menzionato parere n. 313, non contiene il permesso di costruire, non era idoneo a definire il procedimento ma aveva la consistenza di un mero atto endoprocedimentale a contenuto consultivo. Si tratta, a ben vedere, di un parere di natura tecnica sulla fattibilità del progetto presentato (cfr. doc. depositato dal Comune il 6.5.2025), che implicitamente rinvia all’adozione del provvedimento finale di accoglimento (o diniego) dell’istanza di permesso di costruire.

L’amministrazione ha annullato nei termini il predetto parere, che non conteneva un pronunciamento finale sull’istanza di permesso, e successivamente, a fronte del parere negativo di cui alla nota del 01.12.2023, ha comunicato rituali motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza con atto del 9.5.2024 e, ancora successivamente, ha adottato il diniego di permesso in data 8.7.2024.

La natura endoprocedimentale del parere n. 313 del 13.4.2023 non deve portare a ritenere che l’annullamento di cui alla nota del 01.12.2023 non abbia la portata di un atto “definitivo”, quantomeno rispetto al segmento procedimentale cui essa si riferisce. In altri termini, sarebbe del tutto illogico, oltre che smentito dal chiaro tenore degli atti, ritenere che il parere n. 313 sia stato annullato solo con il diniego del permesso di costruire dell’8.7.2024.

L’annullamento del parere n. 313 della Conferenza di settore è intervenuto ampiamente entro il termine di 12 mesi per l’esercizio dei poteri di autotutela. La circostanza secondo cui tale annullamento d’ufficio sarebbe stato -in ipotesi- adottato senza le garanzie procedimentali e partecipative non lo priva del suo effetto caducatorio rispetto al precedente parere.

È dunque palese che non vi sia stata alcuna violazione del termine per l’esercizio dell’autotutela, termine che deve essere valutato nel rapporto tra il parere endoprocedimentale n. 313 del 13.04.2023 e il suo annullamento intervenuto solo 9 mesi dopo il 01.12.2023.

Infine, rileva il Collegio che nessuna ulteriore censura viene mossa rispetto alla nota contenente l’annullamento del 01.12.2023.

7. Il secondo e il terzo motivo, suscettibili di trattazione congiunta, sono parimenti infondati. Non sussiste il denunciato difetto di motivazione, in quanto il diniego contiene una motivazione chiara e pienamente intellegibile quanto ai suoi presupposti in fatto e in diritto.

In particolare, il Comune ha evidenziato che: i) il PPE, approvato con D.C.C. n. 253/1980, sebbene decaduto per decorrenza dei termini, resta ultrattivo per la parte che disciplina l’edificazione nelle sue linee fondamentali ed essenziali; ii) l’art. 20 delle NTA del PPE del Centro urbano prevede per il comparto 22, ove ricade in parte il terreno di proprietà dei ricorrenti, la progettazione unitaria obbligatoria a cura di tutti i proprietari interessati; iii) il progetto presentato dai ricorrenti precluderebbe agli altri proprietari dell’ambito 22 di realizzare le volumetrie di spettanza.

Nel merito, il diniego appare legittimamente adottato.

Per il comparto 22, in cui ricade parzialmente il lotto di proprietà dei ricorrenti, le N.T.E. del Piano Particolareggiato del Centro Urbano di -OMISSIS- prevedono: « Art. 20 – Progettazioni unitarie. Nella tav. 7 d relative tabelle sono indicate le aree soggette a progettazione unitaria obbligatoria. Per detti ambiti deve predisporsi: a) Il progetto edilizio (rapp. 1:100) degli edifici in conformità al regolamento planivolumetrico; b) Il progetto di sistemazione delle aree private non edificate, comprensivo dei rimboschimenti e delle recinzioni tipo. Nella tabella allegata alla tav. n. 7 sono indicate per ogni ambito di progettazione unitaria: destinazione d'uso, superficie edificabile, cubature edificabili, altezza massima obbligata o no, numero piani, altezza piano terreno, tipo edilizio, presenza di portico parziale o totale. Sono inoltre indicate le misure orientative dei corpi di fabbrica. La progettazione edilizia unitaria è effettuata a cura di quei proprietari delle aree che hanno sottoscritto la Convenzione di cui agli articoli 16 e 17 delle presenti norme o dell'ente pubblico per le attrezzature di servizio e le aree verdi. Per le unità n. 22 e 26 tavola 7, per le quali non è prevista Convenzione, la progettazione è a cura di tutti i proprietari interessati. Ottenuto il parere favorevole sul progetto unitario da parte della Commissione Consultiva Tecnica Edilizia del Comune, è consentita la richiesta della concessione edilizia e la realizzazione di ogni singolo edificio presente nell'ambito di progettazione unitaria».

Detto piano particolareggiato è divenuto inefficace a seguito della decadenza del medesimo per la decorrenza dei dieci anni dalla data di approvazione, con conseguente applicazione degli artt. 16 e 17 della L. n. 1150/1942, secondo cui i piani attuativi diventano inefficaci per la parte inattuata.

In base alla costante interpretazione della giurisprudenza allo scadere del termine decennale di efficacia del piano particolareggiato di esecuzione il Comune consuma esclusivamente il proprio potere espropriativo, mentre per il resto le prescrizioni del piano sull’uso del territorio conservano efficacia sostanzialmente a tempo indeterminato.

Anche di recente, infatti, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di statuire: " che, alla scadenza del termine di efficacia, sopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant'altro attenga all'armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all'intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all'eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3002, che richiama Cons. Stato, Sez. IV, n. 4036 del 2017; Sez. V, n. 6823 del 2013; Sez. IV, n. 2045 del 2012; nonché Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).

La limitazione decennale dell'efficacia prevista per i piani particolareggiati, in sostanza, trova applicazione alle sole disposizioni di contenuto espropriativo; e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti sino all'approvazione di un nuovo piano attuativo. [...] 6. Questo Consiglio (cfr. Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768), soffermatosi sul significato del principio generale contenuto nell'art. 17, comma 1, della legge n. 1150 del 1942 (per il quale, "decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso"), ha ribadito l'orientamento (per il quale, ex plurimis, cfr. Sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6170 e 28 luglio 2005, n. 4018) secondo cui, fino all'approvazione di un nuovo strumento attuativo che disciplini le aree in essi incluse, deve riconoscersi efficacia "ultrattiva" ai piani attuativi scaduti. [..]Ne consegue che il termine di efficacia degli strumenti di pianificazione attuativa opera rispetto alle (eventuali) sole disposizioni di contenuto espropriativo; e non anche con riferimento alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all'eventuale approvazione di un nuovo strumento urbanistico attuativo." (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 18/06/2020, n. 3909; Consiglio di Stato, Sez. II, 12/02/2020, n. 1091; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 13/07/2020, n. 870).

Ne consegue che il piano scaduto conserva efficacia anche per la parte in cui ha previsto per il comparto 22 l’obbligo di progettazione unitaria, che -per circostanza pacifica- è stata presentata in data 26/11/1986, prot. 20402/216, dai sig.ri -OMISSIS-e -OMISSIS-, quest’ultimo già proprietario del lotto in contestazione e dante causa degli odierni ricorrenti.

Secondo quanto rappresentato dal Comune, poi, il progetto è stato approvato dalla commissione edilizia comunale in data 11/12/1986, verbale 237/1 con la condizione «fermo restando il rispetto delle cubature spettanti ad ogni zona», cui ha fatto seguito il rilascio della concessione edilizia 3449/1987 e successive varianti (3625/88 e 3648/88) per la realizzazione di un edificio residenziale con negozi.

Infine, la considerazione ricorsuale secondo cui “ la porzione che rimane da edificare dell’unità 22 sia in larga parte di proprietà degli attuali ricorrenti (Sigg.ri -OMISSIS-) e le proprietà confinati di modeste dimensioni, distinte presso il catasto terreni al, foglio -OMISSIS- particella 3087 e foglio -OMISSIS- particella 3086 siano intestate, la prima, a n. 18 soggetti con quote minime indivise, la seconda, al demanio pubblico dello Stato per le opere di bonifica” non sfugge al rilievo decisivo per cui comunque il progetto presentato dai ricorrenti precluderebbe la possibilità di realizzare la volumetria di propria spettanza agli altri proprietari dei terreni ricompresi nel comparto, per quanto limitata.

8. La peculiarità della questione giustifica la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di IN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IN nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Massimiliano Scalise, Presidente FF

Viola Montanari, Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Viola Montanari	Massimiliano Scalise

IL SEGRETARIO