Pubblicato il 07/05/2026

N. 08474/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15158/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15158 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di GA, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Piacenza, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Grazia Picciano, Giuseppe Manfredi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, Ministero della Difesa, Commissario Straordinario Interventi Infrastrutturali Strada Statale 45 della Valtrebbia, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale EL AT, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti, Claudia Menini, con domicilio eletto in Roma, via Alberico II, 33;

nei confronti

AS S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stefania Masini, Enrico Gualandi, Francesca Bonparola, con domicilio eletto in Roma, via Monzambano 10;
Prefettura – Utg di Piacenza;
Provveditorato Interregionale per la Lombardia e l’Emilia – Romagna;
Sopraintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Parma e Piacenza;
Agenzia del Demanio;
Arpae - Agenzia Regionale per la Prevenzione, l'Ambiente e l'Energia dell’Emilia-Romagna;
Ausl Piacenza – Azienda Unità Sanitaria Locale di Piacenza;
Gruppo Carabinieri Forestale – Piacenza;
Comando Provinciale Vigili del Fuoco Piacenza;
Hera S.p.A.;
Acantho S.p.A.;
Enel S.p.A.;
Enel Energia S.p.A.;
E-Distribuzione S.p.A.;
NI LE S.p.A.;
Fastweb S.p.A.;
Iliad Italia S.p.A.;
Iren S.p.A.;
Open Fiber S.p.A.;
Snam Rete Gas S.p.A.;
Terna S.p.A.;
Terna Rete Italia S.p.A.;
Telecom Italia S.p.A.;
Tiscali Italia S.p.A.;
Vodafone Italia S.p.A.;
Wind Tre S.p.A.;
Tempi Agenzia s.r.l.;

per l'annullamento

della determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7 della legge 241/90, assunta dal Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 45 della Valtrebbia – Ammodernamento tratta tra GA e RN – Ponte Lenzino sul Fiume Trebbia, comunicata con nota prot. n. 0001068 del 7.12.2023; della nota della Presidenza del Consiglio del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8, con la quale si dichiara inammissibile l’opposizione ex art. 14 quinquies della legge 241/1990 del Comune ricorrente; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, tra i quali: il DPCM del 16.4.2021 recante la nomina del Commissario straordinario e l'allegato 1 del DPCM stesso (nella parte in cui è annoverata la realizzazione dell'ammodernamento del tratto compreso tra RN e GA, lungo la S.S.45 “della Val Trebbia”), la nota regionale del 30.3.2021, n. 0277190, il decreto di compatibilità ambientale n. 280 del 7.6.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (con i connessi pareri della Commissione Tecnica VIA/VAS n. 409 del 27.2.2023, del MIC prot. 13038 del 7.4.2023 e della Regione Emilia-Romagna del 15.2.2023), il “ provvedimento unico in materia ambientale” n. 513 del 31.10.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, la delibera della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna n. 2107 del 4.12.2023, avente ad oggetto il progetto “S.S.45 “Val di Trebbia” – Ammodernamento del tratto compreso tra RN e GA (PC), approvazione del progetto definitivo ” quale intesa EL stesso Presidente all'approvazione del medesimo progetto da parte del Commissario straordinario; nonché del dispositivo di approvazione (n. COMM_SS45_727) con cui il Commissario straordinario ha approvato il progetto definitivo dell’intervento di ammodernamento della S.S. 45 “Val Trebbia” nel tratto compreso tra RN e GA, trasmesso con nota del 29.11.2024: atti impugnati con ricorso principale e con motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Piacenza, di AS S.p.A., della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero della Cultura, del Ministero della Difesa, del Commissario Straordinario Interventi Infrastrutturali Strada Statale 45 della Valtrebbia e del Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. NG NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Con ricorso straordinario innanzi al Presidente della Repubblica, trasposto in sede giurisdizionale giusta atto di opposizione del 12.4.2024 di ANAS S.p.A. e riassunto innanzi al TAR Emilia – Romagna, sede di Parma, cui è seguito il deposito di motivi aggiunti e che, con ordinanza collegiale 27 novembre 2025, n. 522 ha dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore di questo Tribunale, il Comune di GA ha impugnato e chiesto l’annullamento della determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7 della legge 241/90, assunta dal Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 45 della Valtrebbia – Ammodernamento tratta tra GA e RN – Ponte Lenzino sul Fiume Trebbia, comunicata con nota prot. n. 0001068 del 7.12.2023; della nota della Presidenza del Consiglio del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8, con la quale si dichiara inammissibile l’opposizione ex art. 14 quinquies della legge 241/1990 del Comune ricorrente; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, tra i quali: il DPCM del 16.4.2021 recante la nomina del Commissario straordinario e l'allegato 1 del DPCM stesso (nella parte in cui è annoverata la realizzazione dell'ammodernamento del tratto compreso tra RN e GA, lungo la S.S.45 “della Val Trebbia”), la nota regionale del 30.3.2021, n. 0277190, il decreto di compatibilità ambientale n. 280 del 7.6.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (con i connessi pareri della Commissione Tecnica VIA/VAS n. 409 del 27.2.2023, del MIC prot. 13038 del 7.4.2023 e della Regione Emilia-Romagna del 15.2.2023), il “ provvedimento unico in materia ambientale” n. 513 del 31.10.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, la delibera della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna n. 2107 del 4.12.2023, avente ad oggetto il progetto “S.S.45 “Val di Trebbia” – Ammodernamento del tratto compreso tra RN e GA (PC), approvazione del progetto definitivo ” quale intesa EL stesso Presidente all'approvazione del medesimo progetto da parte del Commissario straordinario; nonché del dispositivo di approvazione (n. COMM_SS45_727) con cui il Commissario straordinario ha approvato il progetto definitivo dell’intervento di ammodernamento della S.S. 45 “Val Trebbia” nel tratto compreso tra RN e GA, trasmesso con nota del 29.11.2024.

La ricorrente ha esposto: che in data 16.4.2021, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, assunto previa intesa con la Regione Emilia-Romagna espressa con nota 30.3.2021 n. 0277190, l’opera è stata inserita, ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 del DL 32/2019, convertito in legge 55/2019, tra gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più commissari straordinari: ed è stato nominato Commissario l’ing. Aldo Castellari, dirigente di ANAS S.p.A.; che in data 7.6.2023, con Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della Cultura, è stato espresso giudizio positivo sulla compatibilità ambientale dell’opera, ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006, subordinato al rispetto, in particolare, della disciplina di cui agli artt. 2 (condizioni ambientali della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS), 3 (condizioni ambientali del Ministero della cultura) e 4 (Condizioni ambientali della Regione Emilia-Romagna) del medesimo decreto.

Ha soggiunto che nel procedimento è intervenuta l’Associazione Residenti e Utenti SS45, la quale ha presentato un elaborato tecnico preordinato ad adottare alcuni interventi migliorativi che avrebbero ridotto il costo complessivo dell’opera e il suo impatto ambientale; che Consiglio comunale di GA, con deliberazione n. 22 del 17.4.2023 ha approvato una mozione volta a: “ 1. richiedere al Commissario Straordinario la proroga del termine per la formulazione delle osservazioni di cui al Decreto pubblicato in data 29 marzo u.s. per consentire l’indizione di pubblici incontri alla presenza del Responsabile del procedimento per l’approfondimento in contraddittorio con la popolazione delle criticità evidenziate, nonché l’elaborazione di uno studio approfondito dei costi-benefici dell’opera (ambientali, sociali ed economici); 2. richiedere, a seguito di tale studio e della nuova fase di confronto e dibattito civico, una radicale revisione del progetto, al fine di raggiungere l’obiettivo di una S.S. 45 sicura, aderente alle necessità dei centri abitati presenti e di chi quotidianamente la vive, rispettosa dell’ambiente e sostenibile; 3. richiedere al Governo, ai Ministri competenti e alla Regione Emilia Romagna lo stralcio dell’opera in programma dall’elenco degli interventi ammessi al regime speciale di cui all’art. 4 D.L. 32/2019, nel caso di non accoglimento delle richieste ritenute prioritarie per un corretto rapporto tra istituzioni e cittadini ”.

È, inoltre, accaduto che il Comune ricorrente, con nota del 5.9.2023, prot.n. 12389 ha segnalato agli enti interessati e ad ANAS S.p.A. la necessità di rispettare le condizioni espresse nel parere favorevole condizionato della Regione Emilia Romagna in data 15.2.2023 con riferimento alla soluzione della delocalizzazione dell’accesso tra SP n. 40 di Statto e la SS 45 di Val Trebbia, con la specifica indicazione che la relativa convenzione avrebbe dovuto essere stipulata tra i soggetti interessati prima della conclusione del procedimento e sotto la condizione che fossero stanziate le risorse necessarie.

Cosicché, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 60 del 21.10.2023 è stato espresso il dissenso motivato al progetto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 14 bis, comma 3, della legge 241/1990 e sono state precisamente indicate le prescrizioni e condizioni necessarie ai fini dell’assenso, tra le quali quella di convocare un tavolo di confronto con ANAS S.p.A. per valutare, anche con l’eventuale partecipazione dei tecnici delle formazioni sociali che sono intervenute nel procedimento, non solo l’accoglimento delle prescrizioni richiamate quali condizioni al parere espresso ma anche le osservazioni e le soluzioni tecniche avanzate nella proposta di modifica presentata dall’Associazione Residenti Utenti SS 45, tra le quali l’ampliamento del tratto ammodernato in modo da ricomprendere l’intervento richiesto dalla Regione (punto 4) e la riduzione significativa del numero di nuove rotonde (previste 6 in 11 Km.).

Il Comune ricorrente ha, inoltre, esposto che in data 23.11.2023 si è tenuta l’audizione dell’Associazione da parte del Commissario e in quella sede le richieste di correzione del progetto sono state ulteriormente illustrate ed è stata sollecitato il raggiungimento di “soluzioni progettuali condivise”.

E’, quindi, intervenuta la determinazione conclusiva adottata dal Commissario sulla base delle “ posizioni prevalenti ” espresse nell’ambito conferenza di servizi, dandosi atto che tale conferenza “ convocata in forma semplificata e modalità asincrona ai sensi dell’art. 14 bis della legge 241/1990 e del DPR 383/1994 ” è stata “ trasposta in forma simultanea e in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14-ter della medesima legge ”.

A questo punto, il Comune di GA ha presentato, in data 16.12.2023, un’opposizione a tale determinazione ai sensi dell’art. 14 quinquies della legge 241/1990, dichiarata inammissibile dalla Presidenza del Consiglio con nota del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8.

In tale nota, in particolare, si legge che il Dipartimento per il coordinamento amministrativo (DiCA), “ con nota n. 37470 del 29 dicembre 2023, ha rappresentato che il Consiglio di AT, con il parere n. 2534 del 30 settembre del 2019, ha inteso escludere, in via generale, la legittimazione dei Comuni, che abbiano manifestato dissenso in seno alla conferenza di servizi, a sollevare opposizione ai sensi dell'articolo 14-quinques della legge n. 241 del 1990, a tutela di interessi sensibili, costituiti dalla "tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini" salvo l'attribuzione, sulla base delle norme speciali, statali o regionali, anche in via di delega, di funzioni di tutela di interessi sensibili in capo all'ente comunale ”: avviso a seguito del quale, “ ai fini della definizione del procedimento di opposizione, era stato richiesto di voler evidenziare la ricorrenza, nella fattispecie in oggetto, dell'attribuzione, sulla base di norme speciali, statali o regionali, anche in via di delega, di differenti funzioni in capo all'ente comunale nei termini sopra previsti ”; ed a cui, ulteriormente, era seguita, in data 12.1.2024 una memoria integrativa che, in ogni caso, non aveva avuto effetti risolutivi, ossia “ l'indicazione di norme speciali che attribuiscono funzioni di tutela di interessi sensibili in capo all'ente comunale, tenuto conto che dalla documentazione in atti risulta: "Autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del D.Lgs. 42/2004 rilasciata dal Comune di GA (atto del 23/08/2023, acquisito con prot. CDG-661492-E del 23/08/2023” ”.

A fondamento del ricorso sono stai dedotti i seguenti motivi:

1°) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 10 E 14 QUINQUIES DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 5, 97 E 118 COST.; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, INGIUSTIZIA MANIFESTA ”.

In prima battuta, il Comune ricorrente ha richiamato il contenuto della memoria integrativa presentata in data 12.1.2024, stigmatizzando la circostanza che, una volta riconosciuta, nell’ordinamento regionale dell’Emilia Romagna, l’attribuzione ai Comuni di poteri a presidio e tutela di interessi qualificati in materia di tutela ambientale e paesaggistico-territoriale (si tratterebbe della legge regionale 26/1978), venisse ad essi preclusa la via di ottenere quell’ulteriore momento di interlocuzione istituzionale che la norma invocata (art. 14 quinquies della legge 241/1990) prevedrebbe nella medesima ottica.

2°) “ ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 14-BIS E 14-TER DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241 ”.

Parte ricorrente ha, poi, contestato la trasposizione in forma simultanea e in modalità sincrona della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 ter della legge 241/1990, ciò avendo determinato un esito differente da quello che si sarebbe verificato qualora la predetta trasposizione, peraltro immotivata, non fosse stata posta in essere.

3°) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 DEL DECRETO LEGGE 18 APRILE 2019 N. 32, CONV. LEGGE 14 GIUGNO 2019 N. 55; ART. 3 LEGGE N. 241/90; ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI, ILLOGICITA’ E CONTRADDITORIETA’ ”.

Si è, inoltre, lamentato l’illegittimo ridimensionamento del ruolo dell’ente comunale per effetto “ dell’utilizzo EL strumento straordinario del commissariamento, con tutte le conseguenze derogatorie del sistema ordinario delle competenze e delle procedure di localizzazione e realizzazione dell’opera ”, senza che, però, tale presupposto trovasse effettiva giustificazione, tenuto conto delle caratteristiche dell’opera (“ la ridotta dimensione della tratta interessata (circa 11 Km., sul totale di Km. 130); la funzione di servizio ad un traffico esclusivamente locale e turistico, essendo il complessivo itinerario Piacenza-Genova servito alternativamente dal percorso autostradale A21-A7; l’impostazione generale del progetto che gli stessi promotori qualificano, nella relazione generale, come mera “variante dell’opzione zero”, così negando in radice che si sia effettivamente in presenza di rilevanti impatti socio-economici o di eccezionali difficoltà esecutive o attuative ”) (cfr. pag. 13).

4°) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6-BIS, 14, 14-BIS, 14-TER, 14-QUATER DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241 E SS. MM. II. E DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE ”.

Il Comune ricorrente ha, inoltre, contestato la nomina del Commissario straordinario per il fatto di essere un alto dirigente della stessa ANAS S.p.a. promotore dell’opera e che ha, nel frattempo, continuato ad operare all’interno della società ed avvalendosi della sua struttura operativa.

5°) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 1 E 2 DELLA DIRETTIVA 2011/92/UE COME MODIFICATA DALLA DIRETTIVA 2014/52/UE; DELL’ART.22 DEL D.LVO N. 152/2006; ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE; CONTRADDITTORIETA’ ”.

Con tale motivo è stata censurata la legittimità della procedura di valutazione dell’impatto ambientale dell’opera per contrasto con il divieto di frazionamento che deriverebbe dal vincolo imposto dalle Direttive comunitarie richiamate in rubrica e dalle disposizioni nazionali del d.lgs. 152/2006, contestandosi che il progetto non avrebbe tenuto conto anche dell’ulteriore tratta in direzione dell’abitato di GA che comprende l’innesto tra la strada provinciale n. 40 di Statto e la SS n. 45.

6°) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 10 DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241 E SS. MM. II.; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA’, CONTRADDITORIETA’, INGIUSTIZIA MANIFESTA ”.

Il Comune ha, infine, dedotto che l’obbligo di motivazione “ non risulta soddisfatto nel procedimento in esame, né con riferimento alla stragrande maggioranza delle osservazioni formulate dai cittadini proprietari espropriandi – le cui controdeduzioni sono affidate per lo più a formule verbali standard sempre uguali sulla bontà e correttezza del progetto – né, più specificatamente, rispetto alle corpose e strutturate osservazioni di cui all’atto di intervento dell’Associazione residenti ed utenti della SS45 per la tutela della Valtrebbia, cui si è ampiamente riferito, condividendole, il Comune di GA ” (cfr. pag. 17).

Con i motivi aggiunti il Comune ricorrente ha proposto le seguenti censure, volte a dedurre vizi propri:

1° motivo aggiunto) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 1 E 3 DELLA LEGGE N. 241/90 E S.M.I.; ART. 97 COST., ARTT. 3-BIS, 3-TER E 3-QUATER D.LVO N. 152/2006; ARTT. 1 E 2 D.LVO N. 36/2023; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’, INGIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”.

Il Comune ha contestato che il Commissario avrebbe lasciato trascorrere quasi un anno senza che il progetto approvato dalla conferenza dei servizi fosse adeguato alle prescrizioni e raccomandazioni pervenute da vari soggetti, pubblici e privati, in tal modo violando un principio di risultato che troverebbe applicazione anche in materia ambientale: il che avrebbe inciso negativamente sull’efficacia della progettazione esecutiva, con inutile aggravio di tempi e costi e concreto rischio di ridurre la concreta possibilità di attuare i necessari correttivi al progetto stesso (tra i quali, le proposte relative alla viabilità, al dimensionamento sia della pavimentazione che delle intersezioni in base a dati di traffico locali non citati; agli aspetti geologici, geotecnici, idrologici e idraulici).

2° motivo aggiunto) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 81 E 97 COST.;- ARTT. 1 E 2 D. L.VO N. 36/2023; ARTT. 37 E 43 R.D. 23 MAGGIO 1924 N. 827 (REGOLAMENTO SULLA CONTABILITÀ GENERALE DELLO STATO); ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI COPERTURA FINANZIARIA ED ILLEGITTIMO FRAZIONAMENTO DELL’OPERA ”.

Con tale motivo il Comune ha contestato che “ le cifre indicate nel provvedimento del Commissario non possono certamente corrispondere all’effettivo costo del progetto, proprio per effetto della mancata progettazione degli interventi conseguenti al recepimento di tutte le prescrizioni ed in ragione dei vari approfondimenti che sono stati rispettivamente formulate e richiesti nel corso del procedimento ” (cfr. pag. 29).

Sono stati, per il resto, riproposti i motivi oggetto del ricorso principale al fine di dedurre l’illegittimità in via derivata degli atti impugnati.

Si sono costituiti in giudizio ANAS S.p.A. (16.12.2025), nonché, congiuntamente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, il Ministero della Difesa ed il Commissario Straordinario per gli Interventi Infrastrutturali sulla Strada Statale 45 della Val Trebbia (8.1.2026); nonché, ancora, la Provincia di Piacenza (26.1.2026).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 29 aprile 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.

In particolare:

- nella memoria del 25.3.2026 il Comune ricorrente ha compendiato le censure proposte; ed ha proposto un’istanza istruttoria finalizzata ad accertare, per il tramite di un verificatore o di un consulente tecnico, di dare risposta ai seguenti quesiti: “ effettuata ogni indagine necessaria ed opportuna, esaminata la documentazione versata in atti e quella eventualmente direttamente acquisita presso gli Uffici competenti, si dica: se esistono riscontri obiettivi, sulla base di studi e/o dati tecnico-scientifici, per qualificare l’ammodernamento della strada Statale S.S. n. 45, nel tratto oggetto dei provvedimenti impugnati nel presente giudizio, come intervento infrastrutturale caratterizzato da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa e comportante un rilevante impatto sul tessuto socio-economico; se siano presenti negli elaborati progettuali e nella documentazione elementi giustificativi a supporto della scelta di abbandonare la precedente impostazione progettuale fatta oggetto del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici reso nell’adunanza del 29 gennaio 2020; se l’impostazione progettuale adottata, che comporta la realizzazione di un numero significativo di rotonde, con conseguente maggiore consumo di suolo ed incremento dell’impatto ambientale, risulti omogenea o al contrario dissonante rispetto agli analoghi interventi di ammodernamento già in precedenza effettuali sulla medesima infrastruttura stradale ”;

- si è costituita in giudizio la Regione Emilia – Romagna (26.3.2026);

- nella memoria del 26.3.2026 la Provincia di Piacenza ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per difetto di legittimazione e di interesse sull’assunto che “ il Comune ricorrente nella sostanza ha preso le part della Associazione residenti e utenti SS 45, che è intervenuta nei procedimenti che hanno recato all’approvazione degli atti impugnati, proponendo numerose modifiche che entrano nel merito tecnico del progetto ipotizzato da AS, e che in nuce rappresentano un progetto del tutto diverso ”; nel merito si è opposta al ricorso;

- nella memoria dell’8.4.2026 la società ANAS S.p.A. ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per difetto di interesse derivante dalla mancata tempestiva impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto definitivo, nonché l’irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti per tardività rispetto al termine decadenziale, opponendo che l’approvato del progetto definitivo dell’opera in data 11.10.2024 e che di tale approvazione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 T.U. espropriazioni, è stata data formale notizia anche al Comune ricorrente con la prevista comunicazione ricevuta dall’Amministrazione in data 21.10.2024 (ed il ricorso per motivi aggiunti è stato notificato in data 25.1.2025); ha, inoltre, opposto che l’infrastruttura si caratterizza per un elevato grado di complessità progettuale dato dalla particolare difficoltà esecutiva, ciò comportando l’esercizio di un tasso di discrezionalità tecnica; ha, inoltre, richiamato alcuni precedenti giurisprudenziali a confutazione dell’assenza di neutralità dedotta dal Comune ricorrente;

- nella memoria del 9.4.2026 le Amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso straordinario in quanto volto all’annullamento di atti afferenti a procedure di progettazione, approvazione e realizzazione di infrastrutture e insediamenti produttivi di interesse strategico nazionale, con conseguente inammissibilità del ricorso trasposto e dei connessi motivi aggiunti, a tal fine richiamando la disciplina di cui all’art. 125, comma 1 c.p.a.; sempre in via preliminare, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per difetto di legittimazione attiva e per carenza di interesse sull’assunto che l’Amministrazione avrebbe espresso in precedenza – cioè che in occasione del provvedimento autorizzatorio unico regionale (P.A.U.R.), adottato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica in data 31.10.2023 sarebbe stata acquisita l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. 42/2004 rilasciata, appunto, dal Comune di GA con nota prot. 12216 del 23.8.2023 – una posizione favorevole; nel merito, ha eccepito l’infondatezza dei motivi proposti;

- nella memoria del 13.4.2026 la Regione Emilia – Romagna si è opposta ai motivi di ricorso, precisando che nel corso del procedimento “ si è limitata ad evidenziare: a) la necessità di prevedere, nell’ambito delle risorse economiche per l’attuazione dell’intervento, l’ammontare necessario per consentire la realizzazione dell’ulteriore tratta; b) la necessità che la realizzazione di tale ulteriore intervento costituisca oggetto di una convenzione da stipularsi tra i soggetti interessati ” (cfr. pag. 15).

Nessuna, sostanziale, novità è stata prospettata dalle parti nelle memorie di replica (fatta eccezione per quanto controdedotto dal Comune ricorrente avverso la preliminare eccezione di inammissibilità opposta dalle Amministrazioni resistenti, sostenendosi che “ l’intervento della cui realizzazione si discute non è stato approvato ai sensi dell’art. 1 della Legge n. 443/2001 (che disciplina la modalità di individuazione delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi e strategici di preminente interesse nazionale), bensì ai sensi del D.L. n. 32/2019, art. 4, comma 1 ”) e, all’udienza pubblica del 29 aprile 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

TT

In accoglimento della preliminare eccezione opposta dalle Amministrazioni resistenti, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibile.

Nella sentenza 30 luglio 2021, n. 9110 questo Tribunale, nell’ambito di una controversia avente ad oggetto un’opera strategica (si trattava, nella specie, del progetto definitivo della nuova Linea ferroviaria AV/AC Brescia-Verona infrastruttura strategica di preminente interesse nazionale) ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso straordinario innanzi al Capo EL AT (successivamente trasposto in sede giurisdizionale) richiamando “ due decisioni adottate dal Consiglio di AT in sede consultiva (Consiglio di AT, sez. I, parere n. 1195/2017 e Consiglio di AT, sez. I, parere n. 2154/2012) che espressamente affermano che ai sensi del combinato disposto degli articoli 120 e 125 del c.p.a. (d.lgs. n. 104 del 2010) gli atti che riguardano le procedure di progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ritenuti strategici e relative attività di espropriazione, occupazione, ed asservimento, sono impugnabili in sede giurisdizionale innanzi al Tribunale amministrativo regionale competente ”; nella medesima sentenza si è soggiunto che, pertanto, “ tutte le controversie che riguardano le c.d. grandi opere o opere strategiche siano trattate solo in sede giurisdizionale (l’art. 120 comma 1 prima citato, richiamato dall’art. 125 c.p.a., che disciplina le infrastrutture strategiche, precisa “unicamente” mediante ricorso al Tribunale amministrativo competente)”. Né d’altra parte se il testo della norma, richiamando il “presente Capo”, non includesse l’art. 120 c.p.a. avrebbe senso l’espressa esclusione dell’art. 122 del medesimo c.p.a. ”.

E si è, dunque, statuito che “ l’inammissibilità del ricorso straordinario al Capo EL AT rende inammissibile anche l’odierno ricorso trasposto, in quanto la validità dell’instaurazione del ricorso straordinario non può che risultare un presupposto condizionante la validità dell’instaurazione del giudizio dinanzi al T.A.R.. Quest’ultimo infatti costituisce trasposizione dell’originario ricorso straordinario e risente dei vizi inerenti la sua ammissibilità ”.

Non è persuasiva, a tal riguardo, la replica del Comune ricorrente.

L’opera oggetto del contendere è inclusa nel sistema SILOS (Sistema Informativo Legge Opere Strategiche), ove risulta, in particolare, che “ il consiglio di amministrazione di ANAS, nella seduta del 18/09/2024 (Delibera n.45) ha deliberato favorevolmente in ordine alla proposta di approvazione del progetto definitivo, approvato con successivo Dispositivo Commissariale del 11/10/2024 anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità ”.

Tale inclusione è conseguenziale all’individuazione, ai sensi dell’art. 4, comma 1 del DL 32/2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 55/2019 (“ Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici ”), di interventi infrastrutturali strategici di particolare complessità progettuale ed esecutiva e con rilevante impatto sul territorio, a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari: individuazione formalizzata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con nota dell’1.12.2020 (non impugnata).

L’intervento in questione, inoltre, è stato inserito nel Contratto di Programma 2016-2020 stipulato tra ANAS S.p.A. ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, approvato con delibera CIPE n. 65 del 7.8.2017 (pubblicata in G.U. n. 292 del 15.12.2017) e successivamente aggiornato con delibera n. 36 del 24.7.2019 (pubblicata in G.U. n. 20 del 25.1.2020); in aggiornamento, l’opera è, altresì, prevista nel Contratto di Programma 2021-2025 sempre tra ANAS S.p.A. - MIT, approvato con delibera CIPESS n. 6 del 21.3.2024 (pubblicata in G.U. n. 160 del 10.7.2024), attualmente in fase di formalizzazione.

Si tratta di atti che danno attuazione alla delibera del CIPE mediante la quale è stato approvato il programma delle infrastrutture strategiche (delibera 21 dicembre 2001, n. 121), e ciò proprio ai sensi dell’art. 1, comma 1 della legge 443/2001 (“ Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. L'individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell'individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale. Il programma tiene conto del Piano generale dei trasporti. L'inserimento nel programma di infrastrutture strategiche non comprese nel Piano generale dei trasporti costituisce automatica integrazione EL stesso. Il Governo indica nel disegno di legge finanziaria ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera i-ter, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, le risorse necessarie, che integrano i finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili. In sede di prima applicazione della presente legge il programma è approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001 ”): tale normativa è stata espressamente richiamata anche nella recente delibera CIPESS del 21.3.2024.

Neppure tali atti risultano essere stati impugnati.

Nondimeno, alla luce delle statuizioni espresse dall’Adunanza plenaria nella sentenza 15 luglio 2025, n. 10, si provvede anche a pronunciarsi nel merito.

Sotto tale aspetto, il ricorso ed i motivi aggiunti sono infondati e, pertanto, vanno respinti, non cogliendo nel segno alcuno dei motivi di ricorso, che per affinità tematica possono essere esaminati in modo congiunto.

Sono da respingere il primo, secondo e sesto motivo, e ciò alla luce delle chiare statuizioni contenute nel parere del Consiglio di AT n. 2534 del 30 settembre del 2019, nel quale, in particolare:

a) si è precisato che “ la “preposizione” di un ente pubblico (o di organi e uffici di pubbliche amministrazioni) alla cura (più nello specifico alla “tutela”) di determinati beni-interessi pubblici richieda un’attribuzione specifica di competenza mediante norme speciali di settore, e dunque debba distinguersi dalla generale competenza, riconosciuta per tradizionale assunto dottrinario ai Comuni in quanto enti storicamente preesistenti allo stesso ordinamento costituzionale vigente, di una generale “rappresentanza” esponenziale di tutti gli interessi riconducibili alla collettività organizzata nel rispettivo ambito territoriale ”;

b) è stata condivisa “ l’impostazione suggerita da codesta Presidenza, secondo la quale l’opposizione ex art. 14-quinquies debba essere riservata alle sole amministrazioni specificamente ed ordinariamente deputate alla cura di determinati interessi sensibili ”;

c) si è osservato che sarebbe “ paradossale una soluzione interpretativa che, ammettendo per la prima volta una tale competenza comunale di “veto” ostativo alla conclusione della conferenza di servizi per profili di tutela di interessi “sensibili” e la conseguente legittimazione a opporsi alla decisione favorevole dinanzi al Consiglio dei Ministri, finirebbe per complicare il quadro regolatorio di riferimento e per rallentare, anziché snellire i procedimenti, in evidente contraddizione con la ratio

sottesa alla riforma ”;

d) si è precisato che “ come condivisibilmente annotato dalla Presidenza nella richiesta di parere, non va confuso l’ambito della legittimazione procedimentale e anche processuale (sotto il profilo della legittimazione a ricorrere dinanzi al Giudice amministrativo), riconosciuta al Comune in termini molto ampi a “tutela” di tutte le situazioni soggettive di carattere collettivo e di interesse generale locale facenti capo alla comunità territoriale rappresentata, con l’attribuzione specifica (preposizione) di competenze “tecniche” di tutela di particolari beni-interessi pubblici ”;

e) si è richiamata la “ la legittimazione ad agire contro tutti gli atti ritenuti in qualche modo lesivi di quegli interessi. Ma tale legittimazione ad agire non implica affatto, evidentemente, il riconoscimento di una corrispondente competenza di amministrazione attiva comunale in quelle materie e su quegli interessi ”;

f) si è, quindi, evidenziato che “ ai fini che qui interessano le eventuali attribuzioni ai Comuni di talune delle ora dette funzioni non parrebbero rilevanti sotto il profilo della legittimazione a proporre l'opposizione ex art. 14-quinquies, poiché si tratterebbe di funzioni di autorità precedente e non di autorità titolare di poteri di rendere atti di assenso comunque denominati ”;

g) si è affermato che “ non costituisce idonea preposizione ai fini dell’art. 14-quinquies in esame la norma, richiamata anche nella relazione della Presidenza del Consiglio, contenuta nell’art. 50, comma 5, del TUEL: essa prevede infatti un potere straordinario del sindaco ”;

h) si è, perciò, pervenuti alla conclusione che “ debba escludersi una competenza comunale idonea a legittimare la proposizione dell’opposizione ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, ma che tale possibilità non possa essere esclusa a priori con assoluta certezza, residuando comunque la possibilità che essa possa trovare il suo fondamento in attribuzioni o deleghe di funzioni di tutela ad opera di leggi statali o regionali settoriali ”: deleghe di cui, nondimeno, il Comune ricorrente non ha provato di essere titolare.

Parimenti infondati sono il terzo e quarto motivo, appuntati sulla figura del commissario straordinario.

A tal riguardo, la Sezione ha già statuito che “ non appare irragionevole la scelta del legislatore di procedere a commissariare determinate opere pubbliche, al fine precipuo di accelerare il procedimento amministrativo necessario al completamento della progettazione ed esecuzione dei lavori, particolarmente complessi, impossibili (o assai ardui) da eseguire con l’ordinario iter burocratico (in termini, Corte Cost., 4 aprile 2011, n. 115). In aggiunta, non risulta leso il complesso delle disposizioni volte a garantire l’imparzialità dell’amministrazione e a prevenire i fenomeni corruttivi: difatti, l’art. 4 d.l. 32 cit. nel consentire di nominare i commissari straordinari «anche nell’ambito delle società a controllo pubblico» (nozione nella quale certamente rientra Rfi), costituisce disposizione che rende possibile ricorrere a dirigenti pubblici di varia estrazione al fine di conseguire l’obiettivo pubblico di velocizzare le procedure per la realizzazione delle opere strategiche. L’urgenza e necessità di provvedere celermente costituiscono ragione sufficiente per ampliare il novero di soggetti da nominare commissari, rimovendo i limiti per i dirigenti pubblici, ivi compresi quelli di imprese lucrative in mano pubblica ” (cfr. sentenza 9 gennaio 2023, n. 307, confermata da Consiglio di AT, sez. V, 31 maggio 2023, n. 5397).

Con riferimento, infine, al quinto motivo e alle due censure oggetto dei motivi aggiunti, occorre, anzitutto, considerare che l’intervento oggetto del contendere si fonda sull’art. 4, comma 1 del DL 32/2019 (c.d. “sblocca cantieri”), convertito nella legge 55/2019, in cui è previsto che “ con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 dicembre 2020, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono individuati gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari che è disposta con i medesimi decreti ”.

Ne deriva che, nella specie, l’opera implica un “ elevato grado di complessità progettuale ” che comporta l’esercizio di una “ amplissima discrezionalità amministrativa. Difatti, si tratta di giudizî espressi al massimo livello di Governo statale che possono esser sindacati dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, contraddittorietà ovvero travisamento di fatto: orbene, nessuno dei citati vizî appare ricorrere nel provvedimento gravato ” (cfr. sentenza 9 gennaio 2023, n. 307, confermata da Consiglio di AT, sez. V, 31 maggio 2023, n. 5397; nonché TAR Lazio, 16 novembre 2024, n. 20308, confermata da Consiglio di AT, sez. IV, 7 aprile 2025, n. 2948).

Sotto tale profilo, le censure del ricorrente in punto di merito tecnico (presunta illegittimità del frazionamento dell’opera; carenza d’istruttoria nella valutazione di tutti i contributi assunti in sede procedimentale; abnormità dei costi) esprimono posizioni connotate da mera opinabilità.

Senza contare, con riguardo alla dedotta violazione della normativa europea in materia ambientale, che nel parere del Consiglio di AT n. 2534 del 30 settembre del 2019 si è perentoriamente stabilito che “ le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini cui è riservata l’opposizione in sede di Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, devono identificarsi – anche alla luce del combinato disposto degli artt. 14-quinquies e 17, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990 - in quelle amministrazioni alle quali norme speciali attribuiscono una competenza diretta, prevalentemente di natura tecnico-scientifica, e ordinaria ad esprimersi attraverso pareri o atti di assenso comunque denominati a tutela dei suddetti interessi così detti “sensibili”, e tale attribuzione non si rinviene, di regola e in linea generale, nelle competenze comunali di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 267 del 2000 ”.

Ma, soprattutto, va rilevato che a proposito di tale profilo tecnico nella delibera CIPESS del 21.3.2024, con cui si è disposta la “ approvazione EL schema di contratto di programma 2021-2025 tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e AS S.p.a .”, si è data contestuale approvazione di alcuni allegati, tra cui la “ nota metodologica sui criteri di valutazione delle priorità e della redditività trasportistica, della sostenibilità ambientale e sociale degli interventi inseriti nel piano pluriennale dell’ANAS ”: un elaborato specificamente riferito agli aspetti in materia di sviluppo sostenibile, riportante la metodologia adottata da ANAS, elaborata tenendo conto delle indicazioni riportate nelle “ Linee guida operative per la valutazione delle opere pubbliche - settore stradale ”, finalizzata a valutare il potenziale impatto positivo della realizzazione di un’infrastruttura stradale per gli aspetti relativi all’adattamento ai cambiamenti climatici, a tal fine utilizzando un indicatore di sostenibilità, il cui valore è pari alla somma di un “ indicatore ambientale ” e di un “ indicatore economico/sociale ”.

In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti sono da dichiarare inammissibili e, comunque, da respingere nel merito.

La particolare natura della controversia, relativa ad un’infrastruttura di pubblica utilità e di preminente interesse pubblico, giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili e, comunque, li respinge nel merito, nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO OL, Presidente

NG NI, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
NG NI	RO OL

IL SEGRETARIO