Pubblicato il 10/04/2026

N. 06506/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08498/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8498 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Garofoli, Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MS Greenpark S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Piazza, Annunziata Abbinente, Francesca Briccoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Piazza in Roma, piazza San Bernardo;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Comitato Area via MS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Miranda, Carlo Miranda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

per quanto riguarda il ricorso principale:

- della deliberazione n. 133 del 10 aprile 2025, con la quale la Giunta Capitolina ha approvato l’uso temporaneo ai sensi dell’art. 23 quater del D.P.R. 380 del 2001 dello “spazio verde conformato dal costruito ” con destinazione “ verde pubblico e servizi pubblici di livello locale ” ricompreso nell’area delimitata da via Tripoli, via Cirenaica, via MS e via Assab, di proprietà della MS Greenpark s.r.l. per la realizzazione di un parcheggio non pertinenziale, concedendolo alla MS Greenpark s.r.l. per la durata di anni tre, prorogabile per altri due anni;

- della relazione tecnica prot. QI/81802 del 10 aprile 2025, allegata alla predetta deliberazione 133 del 10 aprile 2025;

- della nota prot. QI/2024/0157019 del 31 luglio 2024, di conclusione con esito positivo della conferenza dei servizi istruttoria indetta con determinazione in data 24 giugno 2024, prot. QI 130040 del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica (DPAU);

- della nota in data 5 luglio 2024, prot. QI 139345, con la quale il DPAU ha espresso parere favorevole al divisato intervento non rilevando motivi ostativi;

- della nota in data 22 luglio 2024, prot. QI 150030, con la quale il Dipartimento Mobilità Sostenibile e Trasporti, Direzione Sosta e Accessibilità ha espresso parere favorevole al divisato intervento non rilevando motivi ostativi;

- del parere favorevole condizionato reso in data 23 luglio 2024, prot. QI 150638 della Direzione tecnica – Ispettorato Edilizio del Municipio II;

- della memoria di Giunta n. 2 del 15 febbraio 2024, con la quale il Municipio II ha invitato gli uffici capitolini a porre in essere le opportune azioni finalizzate alla immediata apertura dell’area di parcheggio;

- della memoria di Giunta n. 15 del 22 ottobre 2024, con la quale il Municipio II ha approvato la proposta di uso temporaneo dell’area situata tra via Tripoli, via Cirenaica, via MS e via Assab formulata dalla MS Greenpark s.r.l.;

- del parere favorevole espresso dal Municipio II in data 11 ottobre 2024;

- di ogni altro atto e/o parere antecedente, presupposto, connesso e conseguenziale e di ogni atto dell’istruttoria e del procedimento e, in particolare, della proposta di uso temporaneo formulata dalla MS Greenpark s.r.l. QI 201374 del 15 novembre 2023, come integrata con nota prot. QI/82496 del 22 aprile 2024, della relazione di intervento, della “ Relazione tecnica verde ” del 7 novembre 2023 e - per quanto di ragione - delle linee guida approvate dall’assemblea capitolina con deliberazione n. 69 del 17 aprile 2023, recanti i criteri di indirizzo per l’attuazione dell’art. 23 quater del D.P.R. 380 del 2001, nonché della convezione attuativa;

per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:

- della convenzione la Convenzione per uso temporaneo a parcheggio non pertinenziale dell'area tra Via Tripoli, Via Cirenaica, Via MS e Via Assab, Municipio II (ai sensi dell'art. 23-quater del D.P.R. 380/01 e ss.mm.ii. e delle Linee guida approvate con D.A.C. n. 69/2023 sottoscritta il 27/10/25.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di MS Greenpark S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. AN ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con istanza prot. QI201374 del 15.11.2023 la Società MS Greenpark srl ha presentato al Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma Capitale una “ proposta di uso temporaneo ”, ai sensi dell’art. 23-quater del D.P.R. 380/01 e delle Linee Guida e dei criteri di indirizzo dettati da Roma Capitale con D.A.C. n. 69 del 17.04.2023, integrata in data 22/04/2024, avente ad oggetto l’uso (temporaneo) dell’area localizzata tra via Tripoli, via Cirenaica, via MS e via Assab, distinta al Catasto terreni del Comune di Roma, Sezione A, foglio 565, particelle 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 78, 117, 486, 640 e 641 e al Catasto Fabbricati del Comune di Roma al foglio 565, particella 177, via Tripoli snc, piano T, cat. F/1, della consistenza di mq. 470.

Tale area, di proprietà della stessa MS Greenpark s.r.l. (avente causa da Glicine Immobiliare s.r.l.) è attualmente censita dal P.R.G., sotto il profilo del Sistema insediativo, nella “ Città storica ” quale “ spazio verde conformato dal costruito ” ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. b) N.T.A. Sotto il profilo funzionale “Sistema dei servizi” essa è destinata dal P.R.G. a “Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale” di cui all’art. 83 e 85 N.T.A. Sotto il profilo gestionale, essa è ricompresa tra gli “ Standard urbanistici ” e classificata tra i “ Servizi pubblici soggetti ad esproprio (città storica)- Servizi di interesse locale, verde ed impianti sportivi ” .

In virtù della proposta che ha dato luogo alla delibera oggi impugnata, l’area avrebbe dovuto avere quale destinazione di uso temporaneo la realizzazione di un parcheggio non pertinenziale, gestito dalla MS Greenpark s.r.l. per la durata di anni tre, prorogabile per altri due anni.

2. – Con deliberazione n. 133 del 10 aprile 2025, la Giunta Capitolina ha approvato la proposta presentata da MS Greenpark relativa all’utilizzo temporaneo dell’area in questione.

3. – Con ricorso notificato il 1.07.2025 e depositato il 23.07.2025, i ricorrenti - tutti proprietari di (o residenti in) fabbricati ad uso abitativo confinanti con (o comunque prospicienti) l’area di cui si discute e la cui pertinente viabilità è direttamente ed indirettamente interessata dall’ingresso e dall’uscita del parcheggio in progetto - hanno impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale gli atti indicati in epigrafe e ne hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia.

3.1.- Preliminarmente i ricorrenti chiariscono che l’area è attualmente destinata dal P.R.G. a “ spazio verde conformato dal costruito ” con destinazione “ verde pubblico e servizi pubblici di livello locale” .

3.2.- Quindi essi ripercorrono la storia urbanistica ed edilizia dell’area in questione, evidenziando i seguenti punti salienti:

a) sino al 2005, l’area in discorso si presentava libera e ricoperta di essenze arboree, come dimostrato dall’immagine incorporata nel ricorso, tratta da Google Earth;

b) con delibera n. 77 del 1 marzo 2006, la Giunta Comunale aveva deliberato la realizzazione di un parcheggio multipiano su area di proprietà comunale sita in via Tripoli; la Giunta Comunale onerava il Consorzio parcheggi per la città, concessionario per la costruzione del parcheggio multipiano “ di realizzare [e di gestire] un parcheggio provvisorio su un’area privata in via MS” ;

c) con Deliberazione della Giunta comunale n. 162 del 12 aprile 2006, è stata disposta la “ approvazione del parcheggio provvisorio in Via MS per 75 posti a raso e la ricollocazione di 240 posti auto in struttura Fast Park di Via Tripoli ”;

d) all’indomani del completamento dei lavori di realizzazione del parcheggio multipiano di via Tripoli, il parcheggio temporaneo costituito da elementi prefabbricati metallici veniva smontato, senza tuttavia procedere allo smantellamento delle superfici asfaltate e al ripristino della destinazione a verde dell’area;

e) l’area, nell’inerzia dell’Amministrazione, ha proseguito ad essere utilizzata quale parcheggio (asseritamente) abusivo;

f) nel corso del 2021, l’area veniva interessata da ulteriori interventi di livellamento, di sbancamento del verde e di ampliamento dell’area di parcheggio, con aspersione di ghiaia e realizzazione di una strada di collegamento tra i due livelli delle piazzole;

g) con provvedimento prot. QI 130229/2021 del 14 luglio 2021, l’Amministrazione comunale respingeva l’istanza di accertamento di conformità presentata dalla società Gestione Parcheggi s.r.l.;

h) con provvedimento n. 69078/2022, l’Amministrazione comunale vietava alla Gestione Parcheggi Italia s.r.l. la prosecuzione dell’attività di rimessa di autoveicoli;

i) la società Gestione Parcheggi Italia s.r.l. impugnava il provvedimento dinanzi a questo TAR;

l) con ordinanza 4693 del 23 luglio 2022, la sezione seconda bis di questo TAR respingeva la domanda di sospensione;

m) il giudizio veniva definito in rito, mentre l’area, sino ad ora, risulta in stato di abbandono.

3.3. I ricorrenti formulano i seguenti motivi in diritto:

- “ 1.Violazione, errata e falsa applicazione art. 23 quater D.P.R. 380 del 2001, introdotto dall’articolo 10 del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120; violazione, errata e falsa applicazione delle linee guida e dei criteri approvati con D.A.C. n. 69 del 17 aprile 2023; difetto di istruttoria, errata od omessa valutazione di circostanze rilevanti; difetto di presupposti, difetto di motivazione; eccesso di potere; omessa od erronea comparazione degli interessi; viol. art. 97 Cost e principi generali”.

Con tale motivo, essi deducono che la possibilità di approvare un uso temporaneo di aree diverso da quello previsto del vigente PRG non può spingersi sino a consentire un uso - a parcheggio non pertinenziale - che la stessa Amministrazione, in ragione della disciplina impressa all’area dal vigente PRG, ha ritenuto illegittimo, respingendo l’istanza di accertamento di conformità presentata dal gestore e intimandogli di cessare l’attività di rimessa di autoveicoli. Ed invero, il pregresso uso legittimo è presupposto indefettibile per poter predicare la approvazione di un uso temporaneo diverso rispetto a quello previsto dal P.R.G. L’approvazione di un uso temporaneo come parcheggio non pertinenziale conforme a un uso pregresso, che la stessa Amministrazione ha vietato siccome illegittimo, intimandone la cessazione, si traduce, dunque, in una sorta di inammissibile e surrettizia sanatoria.

Sotto diverso profilo, i ricorrenti negano la sussistenza del secondo presupposto di cui al menzionato art. 23 - quater, ossia l’interesse pubblico, atteso che l’uso temporaneo, secondo la norma, oltre a consentire lo sviluppo di iniziative economiche, “nel contempo” deve favorire anche lo sviluppo di iniziative sociali, culturali o di recupero ambientale. Finalità che, asseritamente, non può ritenersi compendiata nella mera implementazione del numero degli stalli destinati al parcheggio.

- “2. Violazione, errata falsa applicazione delle linee guida e dei criteri di cui alla D.A.C. n. 69 del 17 aprile 2023, laddove prevede che le proposte dovranno essere caratterizzate dal “non consumo di suolo ed evitando la impermeabilizzazione dei suoli”; difetto di istruttoria; eccesso di potere; errata od omessa valutazione di circostanza rilevanti; violazione art. 97 Cost e principi generali. violazione art. 85 N.T.A. al P.R.G. violazione art. 10 D.P.R. 503 del 1996” .

Con tale doglianza i ricorrenti lamentano che la proposta di uso temporaneo comporterà un consumo di suolo anche ulteriore rispetto a quello già realizzato nell’area (comunque illegittimamente). Tale ulteriore consumo di suolo - strettamente conseguente alla realizzazione del progetto di uso temporaneo approvato - risulta stimabile, sulla base degli stessi dati offerti dalla proponente, nella misura di 1.075 mq.

Evidente, dunque, la violazione della deliberazione DAC n. 69 del 17 aprile 2023, laddove essa prevede che gli “ usi temporanei dovranno essere caratterizzati dal non consumo di suolo, evitando impermeabilizzazione dei suoli”.

-“3. Eccesso di potere; violazione art. 97 cost. e principi generali; omessa ed erronea valutazione dei concorrenti interessi pubblici; difetto di motivazione e di istruttoria; omessa ed erronea valutazione di circostanze rilevanti.”

3.4.- Alla luce di tali premesse, i ricorrenti chiedono l’annullamento dell’atto previa sospensione.

4. – Si sono costituite per resistere al ricorso tanto Roma Capitale quanto MS Greenpark Srl.

Le parti resistenti hanno eccepito l’inammissibilità per tardività e difetto di interesse, hanno fornito le proprie controdeduzioni circa la destinazione urbanistica dell’area e lo stato del fondo, ed hanno analiticamente contestato le censure dei ricorrenti.

Segnatamente, viene contestata la tesi attorea rappresentando che: a) la “legittimità” è requisito richiesto dall’art. 23 - quater solo per gli immobili e non per le aree; b) in ogni caso le opere eseguite sull’area sarebbero di edilizia libera; c) ove anche tali opere fossero state soggette a permesso di costruire, esse sarebbero state effettuate dalla precedente proprietà in esecuzione di precedenti delibere comunali; d) sotto il profilo dell’interesse pubblico, viene affermata la sussistenza di un rilevante interesse al recupero di un’area attualmente in stato di abbandono e di un rilevante interesse collettivo alla fruizione -seppur a pagamento- di posti auto funzionali alla vivibilità cittadina. L’amministrazione comunale, con deduzioni successivamente ribadite in sede di discussione, ha argomentato, inoltre, circa il rilevante interesse pubblico alla riqualificazione di un’area attualmente in forte stato di degrado; nonché in ordine alla temporaneità dell’uso che legittimerebbe la deroga alla destinazione dell’area, in attesa della sua sistemazione definitiva, rispetto alla quale l’ente oppone la propria piena prerogativa pianificatoria.

5. – Alla camera di consiglio del 10 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione e, con ordinanza n. 4944/25 è stata fissata pubblica udienza, ex art. 55 c.10 c.p.a., alla data del 13 gennaio 2026, successivamente differita con provvedimento presidenziale al 10 marzo 2026.

6. In vista dell’udienza di merito, in data 27 e 28 gennaio 2026, Roma Capitale e MS Greenpark hanno entrambe depositato documentazione, tra cui la Convenzione per uso temporaneo a parcheggio non pertinenziale dell'area tra Via Tripoli, Via Cirenaica, Via MS e Via Assab, Municipio II (ai sensi dell'art. 23-quater del D.P.R. 380/01 e ss.mm.ii. e delle Linee guida approvate con D.A.C. n. 69/2023 sottoscritta il 27/10/25).

7.1. – Con atto notificato e depositato il 5 febbraio 2026 i ricorrenti hanno impugnato la predetta Convenzione per uso temporaneo a parcheggio non pertinenziale dell'area tra Via Tripoli, Via Cirenaica, Via MS e Via Assab, Municipio II (ai sensi dell'art. 23-quater del D.P.R. 380/01 e ss.mm.ii. e delle Linee guida approvate con D.A.C. n. 69/2023 sottoscritta il 27/10/25).

7.2. – Con un primo motivo di ricorso la parte lamenta l’assenza del presupposto della “ legittima esistenza ” dell’area.

Con il secondo motivo di impugnativa la parte lamenta l’incompatibilità urbanistica dell’uso temporaneo oggetto di convenzione con l’attuale assetto pianificatorio.

Con il terzo motivo di impugnativa, contiguo al primo, la parte lamenta lo stato non legittimo dell’area, atteso che con provvedimento n. 69078/2022, l’Amministrazione comunale aveva dunque vietato alla Gestione Parcheggi Italia s.r.l. la prosecuzione dell’attività di rimessa di autoveicoli, dichiarando l’inefficacia della SCIA presentata dalla medesima società.

Con il quarto motivo parte ricorrente richiama i precedenti giurisdizionali di questo Tribunale resi in contenziosi inerenti alla stessa area ed in particolare:

- l’ordinanza 4693 del 23 luglio 2022, della sezione seconda bis di questo TAR con la quale veniva respinta la domanda di sospensione proposta dalla S.G.S. nell’ambito del ricorso n. 7472/2022;

- la sentenza 14854/2025 della medesima sezione, con la quale è stato respinto il ricorso n. 8125/2023 proposto dalla Glicine Immobiliare s.r.l., dante causa della MS Greenpark s.r.l.

Tali precedenti dimostrerebbero che tali aree sono state utilizzate quale parcheggio non pertinenziale mediante opere di nuova costruzione - segnatamente le piazzole asfaltate - eseguite in difetto di permesso di costruire e che, in ragione di quanto sopra, la stessa Amministrazione aveva annullato la SCIA presentata del precedente gestore, intimando la cessazione dell’attività di rimessa di veicoli ivi esercitata.

Le aree in discorso non possono, dunque, ritenersi legittimamente esistenti; di tal che difetterebbe il presupposto per poterne predicare l’uso temporaneo per lo svolgimento della medesima attività di parcheggio non pertinenziale.

In ogni caso la convenzione ripeterebbe la sua illegittimità in via derivata dai vizi che affliggono gli atti impugnati con il ricorso introduttivo, riproposti espressamente.

7.3. La ricorrente chiede l’annullamento dell’atto previa sospensiva dello stesso e inibizione dei lavori nelle more iniziati.

8.1. – Si è altresì costituito ad opponendum in data 5/2/26 il Comitato Area via MS, che aderisce alla posizione della parte resistente.

9.- Con decreto monocratico n. 798/26 del 5/2/26 è stata accolta l’istanza cautelare urgente ex art. 56 c.p.a. formulata dal ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti volta ad ottenere la sospensione dei lavori nelle more iniziati ed è stata fissata camera di consiglio il 24 febbraio 2026.

10.- Con memoria depositata il 13 febbraio 2026 la MS Greenpark ha presentato istanza urgente di cautela al fine di messa in sicurezza dell’area a seguito degli eventi metereologici avversi dei giorni precedenti, istanza accolta con decreto monocratico del 14/2/26.

11. - Con ordinanza n.1238, pubblicata in data 26 febbraio 2026, all’esito della camera di consiglio appositamente celebrata in il 24 febbraio 2026, il Collegio ha confermato il precedente decreto accogliendo l’istanza cautelare formulata nel ricorso per motivi aggiunti, consentendo la prosecuzione delle sole opere di messa in sicurezza.

12.- In vista della discussione del ricorso, le parti hanno scambiato memorie e repliche.

13. - All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 le parti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

14.1. - Occorre preliminarmente soffermarsi sulle questioni preliminari, entrambe infondate.

14.2.- Per quanto concerne l’eccezione di intempestività, la controinteressata ritiene che il ricorso sia stato notificato oltre il sessantesimo giorno dalla pubblicazione dell’atto.

La doglianza non è condivisibile. L’atto impugnato è stato pubblicato in Albo pretorio di Roma Capitale sino al 2 maggio 2025; ne consegue che il ricorso, notificato alle 17:34 del 1° luglio 2025, è stato proposto entro il sessantesimo giorno dalla scadenza della pubblicazione.

Per quanto riguarda degli atti presupposti, si tratta evidentemente di atti interni e privi di rilevanza lesiva, impugnati tuzioristicamente, atteso che l’unico atto idoneo a produrre effetti lesivi diretti nei confronti dei ricorrenti è la delibera conclusiva del procedimento avviato con l’istanza della Società.

14.3.- Parimenti non merita accoglimento, poi, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sollevata dall’Amministrazione comunale e dalla controinteressata,

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, superando il precedente orientamento secondo il quale la vicinitas – ossia lo stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento – era da ritenersi sufficiente a radicare sia la legittimazione che l’interesse ad agire, ha affermato che, in materia edilizia, « nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, ferma restando la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi; e il criterio della ‘vicinitas’, quale elemento di individuazione della legittimazione, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato» (Cons. Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Lo “stabile collegamento” con il territorio costituisce dunque elemento sufficiente a radicare la legittimazione, non anche l’interesse al ricorso, interesse che, secondo la predetta sentenza, « può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso; l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a .». Spetta dunque alla parte interessata allegare e provare lo specifico pregiudizio derivante dal titolo edilizio impugnato, soprattutto a fronte dell’avversa contestazione o del rilevo officioso circa la possibile carenza dello stesso.

Il Collegio ritiene che nella vicenda di cui si controverte i ricorrenti abbiano dimostrato con idonea documentazione di risiedere abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell’opera contestata e che, in considerazione di tale stabile e significativo collegamento con la zona interessata dall’intervento, quest’ultimo sia suscettibile di incidere in maniera rilevante sul godimento della proprietà e, comunque, sulla qualità della vita degli istanti: ciò è senz’altro sufficiente a radicare l’interesse, oltre che la legittimazione al ricorso.

Nel caso di specie i ricorrenti hanno adeguatamente provato mediante documentazione relativa alla proprietà degli immobili, e finanche con le fotografie scattate dalle proprie abitazioni, lo stabile collegamento con l’area.

15.1. - Venendo al merito, il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti sono fondati nei termini che seguono.

15.2. – L’esame delle censure sollevate dai ricorrenti deve essere preceduto da un sintetico inquadramento dell’istituto di cui all’art. 23-quater del D.P.R. n. 380/2001.

15.3. – L’art. 10, co. 1, lett. m-bis), del decreto legge n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120/2020 – che ha introdotto l’art. 23-quater nel D.P.R. n. 380/2001 – contiene diverse disposizioni, finalizzate a semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese e, per quello che qui rileva, « assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo».

Per quanto qui di maggiore interesse, la disciplina degli usi temporanei di cui all’art. 23-quater del D.P.R. n. 380/2001 permette di adibire edifici ed aree a usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico (comma 1, ultimo periodo).

La disposizione, introdotta da D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in L 120/20, prevede che :

“1. Allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale, il comune può consentire l'utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico.

2. L'uso temporaneo può riguardare immobili legittimamente esistenti ed aree sia di proprietà privata che di proprietà pubblica, purché si tratti di iniziative di rilevante interesse pubblico o generale correlate agli obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali indicati al comma 1.

3. L'uso temporaneo è disciplinato da un'apposita convenzione che regola:

a) la durata dell'uso temporaneo e le eventuali modalità di proroga;

b) le modalità di utilizzo temporaneo degli immobili e delle aree;

c) le modalità, i costi, gli oneri e le tempistiche per il ripristino una volta giunti alla scadenza della convenzione;

d) le garanzie e le penali per eventuali inadempimenti agli obblighi convenzionali.

4. La stipula della convenzione costituisce titolo per l'uso temporaneo e per l'esecuzione di eventuali interventi di adeguamento che si rendano necessari per esigenze di accessibilità, di sicurezza negli ambienti di lavoro e di tutela della salute, da attuare comunque con modalità reversibili, secondo quanto stabilito dalla convenzione medesima.

5. L'uso temporaneo non comporta il mutamento della destinazione d'uso dei suoli e delle unità immobiliari interessate.

6. Laddove si tratti di immobili o aree di proprietà pubblica il soggetto gestore è individuato mediante procedure di evidenza pubblica; in tali casi la convenzione specifica le cause di decadenza dall'assegnazione per gravi motivi.

7. Il consiglio comunale individua i criteri e gli indirizzi per l'attuazione delle disposizioni del presente articolo da parte della giunta comunale. In assenza di tale atto consiliare lo schema di convenzione che regola l'uso temporaneo è approvato con deliberazione del consiglio comunale.

8. Le leggi regionali possono dettare disposizioni di maggior dettaglio, anche in ragione di specificità territoriali o di esigenze contingenti a livello locale”.

Le condizioni per l’uso temporaneo sono due:

1) esso può riguardare immobili legittimamente esistenti e aree private o pubbliche;

2) si deve trattare di iniziative di rilevante interesse pubblico o generale correlate agli obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali indicati al comma 1, ossia di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

15.4.- Le prime osservazioni dottrinarie sull’istituto hanno evidenziato l’opportunità di una lettura restrittiva dello stesso in virtù della sua ratio eccezionale e derogatoria, atteso che la norma sovvertirebbe il concetto stesso di pianificazione urbanistica, consentendo usi del territorio per iniziative estemporanee, per definizione estranee alla pianificazione urbanistica che ha al contrario lo scopo di disciplinare lo stabile ed ordinato uso del territorio.

La giurisprudenza (cfr Tar Toscana, Sez I, Sent N. 01320 del 15 novembre 2024, e la conseguente CdS, Sez IV, Sent 1884 del 09 marzo 2026) ha recepito, almeno in parte, le indicazioni dottrinarie ed ha a sua volta sottolineato il carattere derogatorio dell’istituto, laddove prevede che il Comune può consentire l’utilizzazione temporanea di edifici e aree o di parti di essi in deroga alle destinazioni d’uso ammesse dalla pianificazione vigente nel rispetto delle finalità e delle condizioni previste.

15.5. – Dal carattere derogatorio del nuovo istituto discende quindi la necessità che le disposizioni che lo disciplinano siano oggetto di interpretazione quantomeno non estensiva se non, addirittura, restrittiva.

La possibilità per l’amministrazione di consentire usi temporanei in deroga alle destinazioni d’uso delle aree interessate è dunque rigorosamente limitata al ricorrere di tutte le condizioni e le finalità previste dalle norme che ne dettano la disciplina.

15.6. – Più in particolare, i presupposti e le condizioni che devono indefettibilmente ricorrere affinché possa essere consentito in via temporanea l’utilizzazione di un edificio o di un’area per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico presuppongono: a) lo stato legittimo del bene, e, b) il perseguimento di un interesse pubblico.

L’effettiva sussistenza dei due presupposti sarà quindi oggetto dei seguenti rilievi ermeneutici, in risposta alle doglianze del ricorrente.

16.1.- Il primo motivo di doglianza del ricorrente ha ad oggetto, per l’appunto, la mancanza dei presupposti - innanzi evidenziati - di concessione dell’uso temporaneo.

16.2.- Il Collegio ritiene, in linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale esaustivamente compendiato nella Sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen. 5/15, di esaminare preventivamente la censura, afferente ad una questione avente priorità logico-giuridica, relativa alla (in)sussistenza del pubblico interesse alla realizzazione dell’opera.

16.2.- Il Collegio ritiene non condivisibile tale censura. Sebbene, infatti, l’attività di parcheggio privato aperto al pubblico (a pagamento) sia certamente sorretta da un interesse particolare all’esercizio dell’attività economica da parte della società proprietaria dei terreni, è nondimeno di palmare evidenza come la disponibilità di posteggi a disposizione del pubblico sia indubbiamente considerata dalla legislazione vigente e dal pianificatore cittadino quale interesse pubblico funzionale alla viabilità ed alla vivibilità dell’area urbana (tant’è che l’art. 85 N.T.A. contempla i parcheggi tra gli usi delle aree destinate a servizi).

È il caso di sottolineare che la ponderazione dell’interesse pubblico attinge il merito della scelta amministrativa pianificatoria ed è sindacabile da questo giudice solo sotto i profili estrinseci della abnormità, della manifesta illogicità, irrazionalità o irragionevolezza della scelta, estranei al caso di specie. Sotto tale generale profilo - e prescindendo dai più specifici profili esaminati ai successivi punti - la doglianza non merita condivisione.

16.3.- E’ dunque possibile passare alla censura logicamente successiva in ordine logico- giuridico, inerente alla (in)sussistenza del secondo presupposto della delibera in esame, ossia la legittimità dell’area.

17.1.- Sotto l’aspetto relativo alla legittimità dell’area, il Collegio ritiene meritevole di condivisione la prospettazione di parte ricorrente.

17.2.- In particolare, il Collegio ritiene di aderire alla tesi ermeneutica secondo la quale il requisito della legittimità di cui al comma 2 dell’art. 23 - quater debba essere riferito sia agli edifici sia alle aree (ove, come nel caso di specie, esse siano oggetto di opere di nuova costruzione seppur non di elevazione), dovendosi intendere la locuzione “ immobili legittimamente esistenti ed aree ” quale endiadi. Non è, di contro, condivisibile l’opposta tesi che vorrebbe scindere gli “immobili” dalle “aree”, ritenendo che unicamente per i primi debba sussistere il presupposto della legittimità.

17.3.- Inducono a tale conclusione due osservazioni, entrambe di carattere sistematico.

La prima è necessitata dalla interpolazione della norma in esame con le categorie civilistiche. L’art. 812 del codice civile (rubricato “ distinzione dei beni ”) definisce “immobile” in primis il suolo (comma 1) e, in secondo luogo, tutto ciò che è saldamente assicurato ad esso, ossia gli edifici. Non risulta pertanto condivisibile la proposta ermeneutica fornita dalla resistente e dalla controinteressata, secondo le quali il Comune non sarebbe stato tenuto ad accertare la legittimità dell’area, atteso che l’”area” è essa stessa un bene immobile, e che la realizzazione dei piazzali in asfalto è pacificamente da considerarsi quale attività di nuova costruzione.

Da tale ultima osservazione deriva il secondo ordine di ragioni ostative alla interpretazione proposta dalla resistente. La norma in questione non può essere interpretata nel senso che essa istituisca una sorta di surrettizia sanatoria edilizia nel senso tecnico del termine perché in tal modo si attribuirebbe ad essa una portata estensiva impropria, atteso il canone di interpretazione restrittivo ad essa univocamente attribuito da dottrina e giurisprudenza; e ciò anche perché - su un piano più generale - nel nostro sistema le sanatorie sono di stretta interpretazione (per una enunciazione di tale ultimo principio si veda, ex multis , Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 3 dicembre 2019, n. 8271, la quale tra l’altro, rinvia al principio statuito da Ad. Plen., 22 luglio 1999, n. 20 che mette “in evidenza la specialità della normativa sul condono edilizio, attesa la sua natura derogatoria ed eccezionale, che ne impone una lettura di stretta interpretazione”).

Inoltre, l’inquadramento sistematico della norma - che riveste evidentemente a carattere principalmente urbanistico - induce ad escluderne una lettura in senso strettamente edilizio.

17.4.- Ne consegue che per la concessione dell’uso temporaneo grava in capo all’ente un preciso onere di istruttoria circa lo stato legittimo della preesistenza: cosa che nel caso di specie non è avvenuta, non essendovene traccia nel provvedimento impugnato e neppure nella relazione istruttoria dove, anzi, la situazione urbanistica ed edilizia dell’area è ricostruita in termini perplessi ed incerti.

17.5. - Come risulta dalle allegazioni delle parti, sull’area in questione vi è stata sovrapposizione di interventi pubblici e privati, il che rende particolarmente difficile ricostruire lo statuto del bene ed accertare eventuali responsabilità per la realizzazione di opere sine titulo . Risulta tuttavia innegabile che sono stati realizzati ampi piazzali asfaltati, i quali costituiscono nuova costruzione ai sensi della vigente disciplina edilizia (“ la realizzazione di un piazzale in cemento costituisce nuova costruzione ai sensi dell'art. 3 comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380 del 2001, determinando un consumo di suolo e, dunque, una trasformazione tendenzialmente irreversibile di quest'ultimo, che richiede il permesso di costruire ”: TAR Umbria, sezione prima, 21 giugno 2018, n. 403, confermata da Consiglio di Stato, sezione sesta, 25 marzo 2020, n. 2084).

Sempre dagli atti risulta che la stessa amministrazione comunale ha accertato la presenza di opere non sanabili in sede di accertamento di conformità ex art 36 TUED in quanto prive del requisito di doppia conformità, il che ne presuppone il carattere radicalmente illegittimo sia in relazione al piano regolatore attuale sia in relazione a quello previgente.

Rileva in tal senso il provvedimento prot. QI 130229/2021 del 14 luglio 2021 (all. 14 della produzione di Roma Capitale), con il quale l’Amministrazione comunale respingeva l’istanza di accertamento di conformità presentata dalla società Gestione Parcheggi s.r.l., dichiarando l’inefficacia della SCIA presentata dalla società.

In tale provvedimento Roma Capitale dà atto che l’avvenuta realizzazione di un Parcheggio a raso non pertinenziale su area libera rientra negli interventi di “Nuova Costruzione” ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. e) del DPR 380/2001, quale Trasformazione Urbanistico Edilizia del Territorio.

Con provvedimento n. 69078/2022, l’Amministrazione comunale vietava inoltre alla Gestione Parcheggi Italia s.r.l. la prosecuzione dell’attività di rimessa di autoveicoli e dichiarava l’inefficacia della SCIA presentata dalla medesima società.

La società Gestione Parcheggi Italia s.r.l. impugnava il provvedimento dinanzi a questo TAR.

Con pronuncia meramente interinale 4693 del 23 luglio 2022, la sezione seconda bis di questo TAR respingeva la domanda di sospensione per carenza di fumus boni iuris, pronuncia cui faceva seguito una definizione in rito del contenzioso.

17.8.- A fronte di tale quadro, benché in assenza di una pronuncia giurisdizionale di merito, deve prendersi atto del consolidamento del provvedimento emanato dall’amministrazione comunale nel quale è scolpito lo stato non legittimo dell’area.

17.9.- È la stessa difesa dell’amministrazione capitolina a dare atto di tale situazione nella parte in cui osserva: “ Come si è già posto in luce nelle premesse in fatto, la regolarizzazione del parcheggio auto a raso e la realizzazione di opere di completamento che all’epoca era stata chiesta dal precedente gestore non poteva essere autorizzata con lo strumento procedurale allora proposto (il permesso di costruire convenzionato con accertamento di conformità), stante l’ibridazione di istituti non compatibili tra loro e la non sussistenza del presupposto della doppia conformità stabilito dall’art. 36, comma 1, DPR 380/2001, per il rilevato contrasto di quell’intervento sia con quanto stabilito dalla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda (art. 42 co. 5 NTA), sia al momento di realizzazione dell’abuso (2006).

L’accertamento di conformità, infatti, ove fosse stato concesso, avrebbe avuto l’effetto di legittimare in via permanente e definitiva l’utilizzo dell’area in questione a parcheggio non pertinenziale, in violazione della normativa urbanistica vigente e previgente, che – sebbene non escluda la possibilità di realizzare parcheggi – prevede apposite modalità attuative che, in quel caso, non erano state rispettate ”.

17.10.- D’altro canto, nella determina prot QI122/2021 del 14/7/21 (all. 14 della produzione di Roma Capitale), si dà atto, per quanto attiene allo statuto del bene in questione, che:

a) l’area in oggetto ricade nel PRG approvato con D.C.C. n. 18/2008 nel Sistema insediativo degli “Spazi aperti della città Storica” e precisamente nella tipologia “Spazi verdi conformati dal costruito” di cui a la lettera b) del comma 2 de l’art. 42 de le NTA;

b) l’art. 42 comma 5 delle NTA del PRG vigente, prevede che “oltre agli interventi di categoria MO, MS e RC, sono ammessi interventi di categoria RE1 e DR1, come definiti da l’art. 36, commi 4 e 5, in base a le diverse caratteristiche degli edifici o impianti esistenti, nonché le categorie d’intervento ambientale cui a l’art. 10. In caso di interventi di categoria VLA, come definita da l’art. 10, comma 6, sono consentiti, con modalità attuativa indiretta, interventi di nuova edificazione o di ampliamento fino a un indice territoriale ET di 0,05 mq/mq, per le attrezzature di cui a l’art. 85, lett. d) ed e)”;

c) il successivo comma 6 del medesimo art. 42 prevede che “Gli interventi che necessitano di titolo abilitativo sono individuati e regolati da specifici progetti unitari estesi all’intera area, predisposti dal Comune o dai proprietari, e che: “In assenza di tali progetti unitari (…) su le aree scoperte, sono consentiti esclusivamente le categorie di intervento ambientale, di cui all’art. 10”;

d) la valorizzazione Ambientale (VLA) di cui all’art. 10 comma 6 de le NTA del PRG vigente, citato ne l’art. 42 comma 5 di cui sopra, comprende “l’insieme di interventi volti alla valorizzazione paesaggistica e funzionale di aree verdi, sia nel sistema insediativo che ambientale. Tali interventi comprendono la creazione di nuove componenti paesaggistico-ambientali, mediante la piantumazione di aree alberate, cespuglieti e sistemi di siepi, nonché la realizzazione di attrezzature finalizzate a la fruizione collettiva dei luoghi, quali percorsi pedonali, equestri o ciclabili, attrezzature per la sosta, servizi a le persone (sanitari, didattico-divulgativi, ristoro, parcheggi). Sono, in genere, finalizzate a la valorizzazione funzionale di parchi esistenti o alla creazione, nel sistema insediativo, di aree a verde attrezzato o a parco locale”;

e) il citato art. 10 comma 6 delle NTA del PRG vigente prevede, quindi, la possibilità di realizzare attrezzature finalizzate alla fruizione dei luoghi ivi compresi i parcheggi connessi a tale finalità (ossia asserviti alle attrezzature finalizzate alla fruizione dei luoghi e non anche parcheggi di tipo non pertinenziale).

17.11.- Poste tali premesse, Roma Capitale nella predetta determina ha tratto le seguenti conclusioni:

a) l’intervento proposto nel 2021, ovvero l’avvenuta realizzazione di un Parcheggio a raso non Pertinenziale su area libera, rientra negli interventi di “Nuova Costruzione” ai sensi de l’art. 3 comma 1 lett. e) del DPR 380/2001, quale Trasformazione Urbanistico Edilizia del Territorio;

b) dalla relazione tecnica asseverata dal Tecnico Incaricato da parte privata, si evince che l’intervento è stato realizzato nell’anno 2006, in vigenza del PRG del 1965 e successive varianti, secondo cui l’area in argomento ricadeva in zona N “Verde Pubblico,” destinata ai sensi de l’art. 15 delle NTA del PRG previgente alla “costituzione di Verde pubblico Naturale o Attrezzato”, riferibile agli Standard Urbanistici di cui al D.M. 1444/1968, che non prevede la possibilità di realizzare parcheggi privati non pertinenziali;

c) non sussiste, pertanto, la conformità urbanistica né al momento di realizzazione dell’opera né all’attualità.

17.12.- Non da ultimo, deve essere rilevato che l’art. 85 delle vigenti N.T.A. prevede che sull’area in questione possano essere realizzati: i) parcheggi pubblici (lett. f) a raso, alberati; ii) parcheggi privati (lett h) esclusivamente nel sottosuolo, ai sensi e con le modalità dell’art. 9, comma 4, della legge n. 122/1989.

17.13. – Preso atto di quanto già emerso nel corso della precedente istruttoria sull’area e della sua attuale destinazione urbanistica, deve concludersi che la delibera all’esame odierno, pretermettendo i necessari approfondimenti in ordine alla regolarità edilizia dell’area, è illegittima in quanto non vi è stata verifica dei presupposti delineati dall’art. 23 - quater del DPR n. 380/01 e pertanto deve essere annullata.

18.- A non diverso risultato si arriverebbe ove si ritenessero sufficienti gli accertamenti istruttori sull’area, in quanto in quel caso si dovrebbe constatare uno sviamento del potere, non potendo la delibera ex art. 23 - quater essere usata al fine di regolarizzare una situazione illegittima sotto il punto di vista edilizio, non trattandosi - per le ragioni sopra esposte - di una norma di sanatoria.

19.- Per quanto concerne il terzo (rubricato secondo) motivo di ricorso, inerente all’errata e falsa applicazione delle linee guida e dei criteri di cui alla D.A.C. n. 69 del 17 aprile 2023, il Collegio pure lo ritiene meritevole di condivisione.

Con deliberazione consiliare n. 69 del 17 aprile 2023, il Comune di Roma ha approvato le linee guida e i criteri di indirizzo per l’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 23 quater del D.P.R. 380 del 2001. A mente della citata deliberazione le proposte di uso temporaneo debbono essere finalizzate

ad attivare processi di “ rigenerazione urbana, riqualificazione di aree degradate, di recupero e valorizzazione di spazi urbani dismessi o in via di dismissione”.

In particolare, tali proposte debbono puntare a “ incrementare la dotazione di spazi pubblici fruibili dalla cittadinanza, are attrezzate per il gioco e lo sport e aree gioco per bambini, orti didattici e urbani, attrezzature sociali a assistenziali, spazi per l’accoglienza”. Le proposte, inoltre, debbono essere caratterizzate dal “ non consumo di suolo evitando impermeabilizzazione dei suoli”.

Ebbene, a fronte di tale auto-vincolo alla propria discrezionalità, pare evidente che l’amministrazione abbia travalicato i limiti del proprio potere: la legittimazione delle opere oggetto del progetto di concessione di uso temporaneo, con particolare riferimento al piazzale asfaltato, infatti costituirebbe un intervento di segno chiaramente contrario all’indirizzo dato dall’amministrazione agli usi temporanei, con particolare riferimento al divieto di impermeabilizzazione dei suoli.

20.1.- Per quanto concerne il ricorso per motivi aggiunti, volto ad ottenere la caducazione della “C onvenzione di uso temporaneo a parcheggio non pertinenziale dell'area tra Via Tripoli, Via Cirenaica, Via MS e Via Assab, Municipio II ”, esso pure deve essere accolto.

20.2.- Invero, la conclusione è necessitata dalla constatazione che la convenzione impugnata è atto consequenziale della delibera di uso temporaneo e ne mutua le cause di illegittimità nei termini sopra illustrati (c.d. invalidità derivata).

Una volta annullata la delibera di uso temporaneo, viene naturalmente meno il presupposto fondamentale della convenzione di uso temporaneo.

Pertanto la convenzione, ritualmente impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, deve essere annullata per le medesime ragioni in diritto sopra indicate.

21. – Tutte le considerazioni svolte inducono a ritenere fondati i motivi come sopra motivato, risultando logicamente assorbite le ulteriori censure, con conseguente accoglimento del ricorso principale e per motivi aggiunti e annullamento degli atti impugnati.

22. Resta impregiudicato il potere dell’amministrazione di rideterminarsi sulla concessione di uso temporaneo alla luce delle coordinate interpretative sopra indicate.

23. – La novità e la complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla:

- la delibera di Giunta Capitolina n. 133 del 10 aprile 2025;

- la “ Convenzione di uso temporaneo a parcheggio non pertinenziale dell'area tra Via Tripoli, Via Cirenaica, Via MS e Via Assab, Municipio II” (ai sensi dell’art. 23 quater del D.P.R. 380 del 2001 e ss.mm.ii. e delle Linee guida approvate con D.A.C. n. 69/2023), del 27 ottobre 2025.

Spese compensate, fatta salva la refusione del contributo unificato, se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

SC ZI, Presidente

Roberto Maria Giordano, Referendario

AN ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ZZ	SC ZI

IL SEGRETARIO