Pubblicato il 10/02/2026

N. 00173/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00682/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 682 del 2020, proposto da
RE De OR e NL De OR, rappresentati e difesi dall’avvocato RE Durano e dall’avvocato Giuseppe Durano, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Pellegrino in Lecce via A.Imperatore n. 16 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brindisi, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dell’avvocato Emanuela Guarino e dall’avvocato Monica Canepa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza dirigenziale di n. 464 del 18 novembre 2019, comunicata con nota prot. n. 16721 del 12 febbraio 2020, di ingiunzione di sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis del DPR n. 380/01, irrogata nell’importo massimo di € 20.000,00 per alcune opere abusive realizzate in Brindisi, in ampliamento al fabbricato esistente alla strada per Caputi n. 26

- di qualsiasi atto ad essa presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Brindisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 gennaio 2026 il dott. CO FF e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 4 giugno 2020 e depositato in Segreteria il 30 giugno 2020, viene rappresentato in sintesi che:

a) il sig. NL De OR è proprietario di un immobile sito in Brindisi, da sempre nella disponibilità del padre RE De OR, che lo detiene;

b) con ordinanza n. 476 del 23 ottobre 2018 è stata ingiunta ad entrambi i suddetti la demolizione di alcuni interventi abusivi rilevati nel fabbricato;

c) tale “ provvedimento rimaneva incontestato (benché palesemente nullo, come si vedrà in seguito) ” e in ogni caso non veniva eseguito, stante la indisponibilità dell’immobile per quanto riguarda il sig. NL De OR, e l’indisponibilità economica per quanto riguarda il sig. RE De OR;

d) con ordinanza n. 464 del 18 novembre 2019, notificata ai ricorrenti con nota prot. n. 16721 del 12 febbraio 2020, è stata ad essi comminata la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, ex art. 31, comma 4 bis, D.P.R. n. 380/2001.

Il provvedimento viene gravato col presente ricorso, affidato a quattro motivi, oltre istanza di sospensione cautelare.

Con il primo motivo si censura la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 10 l.n. 241/1990, nella misura in cui è stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento.

Con il secondo motivo si censura la nullità della ordinanza di demolizione n. 476 del 23 ottobre 2018 per difetto assoluto di attribuzione, nella misura in cui sarebbe stata sottoscritta da un funzionario di un altro Comune. Ne deriverebbe, in via derivata, la illegittimità o nullità del provvedimento impugnato.

Con il terzo motivo si censura il difetto di presupposti, di motivazione e di istruttoria nella misura in cui è stata comminata la sanzione nella misura massima, ex art. 31, comma 4 bis, secondo periodo, D.P.R. n. 380/2001, sebbene, pur essendo pacifico che l’area ricada in area soggetta a vincolo idrogeologico, non sia stata provata la sussistenza di un rischio idrogeologico elevato o molto elevato.

Con il quarto motivo si censura che l’ordinanza indica quale destinatario NL De OR, benché sia totalmente estraneo agli abusi commessi in realtà dall’altro destinatario, RE De OR.

In data 8 luglio 2020 si è costituito in giudizio il Comune di Brindisi con memoria di forma.

In data 16 luglio 2020, il Comune di Brindisi ha depositato in giudizio memoria nella quale ha anzitutto eccepito in rito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione. Il Comune si è poi difeso nel merito, difendendo la legittimità del proprio operato.

All’esito della camera di consiglio del 22 luglio 2020, con ordinanza n. 507 depositata il 24 luglio 2020, l’istanza cautelare è stata respinta per difetto di sufficienti elementi di fondatezza.

In particolare l’ordinanza è stata così motivata: “- non sembra cogliere nel segno la censura inerente alla violazione delle garanzie partecipative, atteso che la sanzione amministrativa pecuniaria in questione costituisce un atto dovuto, che il Comune doveva necessariamente emanare una volta constatata la mancata esecuzione dell’ordinanza di demolizione, sicché lo stesso non doveva essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento (T.A.R. Campania, Salerno, Sezione Seconda, 15 giugno 2018, n. 955); e, comunque, già nell’ordinanza di demolizione n. 476/2018 veniva dato avviso della comminatoria della sanzione amministrativa pecuniaria in caso di eventuale inottemperanza nei termini assegnati;

- appaiono irricevibili le doglianze inerenti alla nullità derivata (dalla presupposta ordinanza di demolizione n. 476 del 23 ottobre 2018, che non risulta tempestivamente impugnata) della sanzione amministrativa pecuniaria de qua, e, in ogni caso, la riferibilità della - sola - sottoscrizione digitale ad altro Ente sembra configurare mera irregolarità e non già incertezza sulla titolarità delle funzioni;

- la sanzione amministrativa pecuniaria in esame sembra dovuta anche dal Signor De OR NL, non apparendo rilevante ai fini di che trattasi la dedotta totale estraneità di quest’ultimo alla realizzazione dell’abuso edilizio, in quanto diretto destinatario della presupposta ordinanza di demolizione n. 476 del 23 ottobre 2018 (rimasta ineseguita), nonchè pieno proprietario del bene (e non già nudo proprietario, fattispecie, quest’ultima, di cui - invece - alla invocata sentenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato n. 3391/2017);

- che neppure sembrano fondate le censure inerenti al quantum della sanzione irrogata (nella misura massima di euro 20.000,00), in quanto il riferimento agli abusi realizzati su aree o edifici di cui al comma 2 dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001, “comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato”, è contenuto nei punti 2 e 4 della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Brindisi n. 133 del 16 giugno 2016, espressamente richiamati (motivazione per relationem) nel provvedimento impugnato (come, peraltro, ribadito dal Comune di Brindisi nella memoria difensiva del 16 luglio 2020, laddove si evidenzia che le aree interessate ricadono nel tematismo “02 Buffer reticolo idrografico alveo fluviale in modellamento attivo ed aree golenali”, con divieto assoluto di edificabilità) ;”.

In data 22 dicembre 2025, i ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Per quanto riguarda l’eccezione di inammissibilità proposta dal Comune di Brindisi per mancata impugnazione della ordinanza di demolizione presupposta, il Collegio ritiene che essa sia infondata riguardo al ricorso nel suo complesso, in quanto il provvedimento impugnato nel caso di specie è unicamente quello con cui si commina la sanzione amministrativa pecuniaria.

Resta da esaminare se l’eccezione possa riguardare alcuni singoli motivi di ricorso, in relazione alle censure ivi in concreto svolte, ma tale valutazione deve essere necessariamente svolta assieme all’esame nel merito dei motivi, che immediatamente segue.

Il primo motivo di ricorso è infondato.

Per consolidata giurisprudenza (che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, non risulta sia stata oggetto di recenti revirement): “ Gli atti di repressione degli abusi edilizi hanno natura di atto vincolato, di conseguenza non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, non essendo prevista per la pubblica amministrazione la possibilità di procedere con valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene ” (Consiglio di Stato sez. VII, 12/12/2023, n.10722).

Di conseguenza “ Deve ritenersi legittima l'ordinanza, anche se non preceduta da comunicazione di avvio ai sensi dell'art. 7 l. n. 241/1990, con la quale la pubblica amministrazione va ad irrogare la sanzione pecuniaria di cui all'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380 del 2001, considerato che l'eventuale partecipazione degli interessati non avrebbe potuto giovare in alcun modo ai medesimi ” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. VII, 27/04/2023, n.2562).

Inoltre, come correttamente rilevato nell’ordinanza cautelare, nel caso di specie l’avviso della irrogazione della sanzione pecuniaria in caso di inottemperanza era contenuto già nell’ordinanza di demolizione.

Sul punto è stato di recente affermato che: “ È da intendersi implicita nell'ordinanza di demolizione la comunicazione di avvio del procedimento volto all'acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusive e all'applicazione della sanzione amministrativa, laddove reca l'avviso che, in caso di inottemperanza, sarebbe stata irrogata la sanzione pecuniaria e disposta l'acquisizione dei beni ex art. 15, l. reg. Lazio n. 1/2008. Trattasi di atti aventi carattere strettamente vincolato, quale ineludibile approdo dell'accertamento, non contestato, dell'inottemperanza all'ordinanza di demolizione, ex art. 31, d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 15 della l. reg. n. 15/2008, con la conseguenza che risulta sufficiente una motivazione che riporti il presupposto della mancata ottemperanza ” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 02/03/2022, n.2483).

Il motivo va dunque respinto.

Il secondo motivo di ricorso è inammissibile.

L’accertamento della nullità di un provvedimento amministrativo non può avvenire in via incidentale al fine di accogliere la domanda di annullamento di un provvedimento derivato.

Ove ciò fosse consentito, si consentirebbe indebitamente un sistematico aggiramento dei termini decadenziali fissati dalla legge.

Precisamente la domanda volta all’accertamento della nullità ex art. 31, comma 4, c.p.a. è soggetta al termine decadenziale di centottanta giorni, ed è pacifico che nel caso di specie non sia stata proposta in termini. L’ordinanza di demolizione presupposta, cioè, non è mai stata impugnata.

Si è peraltro affermato che: “ Se è vero che la nullità può essere rilevata d’ufficio dal giudice amministrativo, come pure prevede l’art. 31, comma 4, c.p.a., il rilievo della nullità da parte del giudice in via officiosa non può intervenire quando sia la parte stessa a far valere detta forma di invalidità, in via di azione; l’esercizio del potere officioso da parte del giudice, in tale caso, renderebbe vana la previsione stessa del termine decadenziale per la deduzione del vizio in via autonoma da parte del ricorrente. (…) La regola quae temporalia ad agendum, perpetua ad excipiendum trova dunque necessaria applicazione anche con riguardo alla deduzione della nullità nel giudizio amministrativo, da parte del ricorrente, ope actionis, in quanto la possibilità di dedurla sempre dalla parte resistente o di rilevarla sempre da parte del giudice è consentita solo, e appunto, quando la nullità viene in rilievo ope exceptionis ” (Cons. Stato, Sez. III, 1° luglio 2019, n. 4566).

Il motivo deve dunque essere respinto.

Il terzo motivo è infondato.

Ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, D.P.R. n. 380/2001 “ L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima ”.

La deliberazione n. 133 del 23 ottobre 2018 del commissario straordinario del Comune di Brindisi, ha introdotto i criteri e la graduazione delle sanzioni amministrative di cui all’art. 31, comma 4 bis, D.P.R. n. 380/2001.

Vengono dunque individuate distinte fattispecie di abuso, in ordine di gravità ed accanto a ciascuna di esse sono previsti due diversi quantum, uno ordinario, più basso, ed uno, più alto, per il caso che l’abuso sia realizzato sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato.

Ciò premesso risulta pacifico tra le parti che gli abusi contestati nell’ordinanza di demolizione rientrino nelle categorie n. 2 e 4 della delibera suddetta, mentre è contestato se il valore applicabile sia quello ordinario o quello maggiorato.

Ebbene ritiene il Collegio che la motivazione del provvedimento impugnato sia sufficiente a condurre alla comminazione della sanzione in misura maggiore ove si afferma che: “ gli abusi edilizi accertati ricadono in area tipizzata dal vigente PRG come "Zona E Agricola", soggetta a vincolo idrogeologico nel PAI della Puglia ”.

Infatti tale circostanza è sufficiente ai fini della sussumibilità della fattispecie nei casi previsti dall’art. 27, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, come richiamato dal successivo art. 31, comma 4 bis.

Alla luce di ciò non assume rilievo se il rischio idrogeologico da cui nasce il vincolo fosse elevato o molto elevato.

Peraltro, quanto motivato dal provvedimento è stato confermato dal Comune in giudizio argomentando con ampio richiamo alle N.T.A. del P.A.I.

Ciò non costituisce una motivazione postuma ma mera integrazione a confutazione dei motivi del ricorrente. Ciò anche perché il dato dell’esistenza di un vincolo di inedificabilità è di carattere oggettivo ed è inoltre ben conoscibile anche dai ricorrenti, oltre ad essere già riportato nel provvedimento impugnato.

Il motivo va dunque respinto.

Resta da esaminare l’ultimo e quarto motivo di ricorso.

Va premesso che si profilano motivi di inammissibilità del motivo nella misura in cui il suo accoglimento gioverebbe ad uno dei due ricorrenti, che non sarebbe più tenuto alla sanzione, mentre danneggerebbe l’altro, che perderebbe il beneficio della solidarietà passiva. In altre parole difetta il requisito della omogeneità dell’interesse azionato che è il presupposto necessario per la proposizione del ricorso amministrativo in via collettiva.

Il Collegio ritiene comunque di prescindere dai profili di ammissibilità in rito alla luce della sua inammissibilità sotto altro profilo e, comunque, della sua infondatezza.

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, T.U.E., l’ordine di demolizione viene ingiunto “ al proprietario e al responsabile dell’abuso ”. Dalla semplice formulazione letterale della disposizione si argomenta che il legislatore abbia espressamente considerato, quasi ritenendola come la situazione più ricorrente, l’ipotesi in cui il proprietario dell’opera abusiva e l’autore dell’abuso siano soggetti differenti. Tale essendo la premessa considerata dalla norma, il predicato normativo è che la demolizione deve essere ingiunta a entrambi i soggetti, senza che rilevi l’elemento oggettivo o soggettivo del proprietario dell’area, requisito che dalla norma non viene affatto considerato.

Nel momento in cui viene emessa la ordinanza di demolizione, essa individua i soggetti tenuti ad eseguire la rimessione in pristino. Se l’ordinanza non viene impugnata, non è più possibile, in via successiva, contestare che uno dei destinatari dell’ordinanza di demolizione non fosse tenuto a eseguire la rimessione in pristino.

Per tale motivo è fondata l’eccezione di inammissibilità proposta dal Comune per mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, quale atto presupposto.

Esaminando comunque il merito, per quanto riguarda i provvedimenti sanzionatori successivi, essi sì richiedono l’elemento soggettivo, ma esso non consiste, come ritenuto da parte ricorrente, nella partecipazione alla realizzazione dell’abuso, bensì nella mancata demolizione del manufatto a seguito dell’ordine di demolizione. Ciò perché il presupposto fattuale delle sanzioni di cui ai commi 3 e ss. dell’art. 31, D.P.R. n. 380/2001 non è la realizzazione del manufatto abusivo ma la sua mancata demolizione a seguito della relativa ingiunzione del Comune.

Si spiega così perché la giurisprudenza ha ritenuto insussistente l’elemento soggettivo del proprietario, annullando il provvedimento di acquisizione gratuita emesso nei suoi confronti, quando l’originaria ordinanza di demolizione fosse stata adottata e notificata solo nei confronti del responsabile dell’abuso.

Ma, come si vede, si tratta di questioni estranee al caso di specie, in cui viene impugnato un ordine di demolizione, correttamente adottato anche nei confronti del proprietario dell’immobile.

Né d’altra parte si può ritenere che il proprietario dell’immobile fosse impossibilitato a eseguire l’ordinanza, essendo invero sempre possibile attuare iniziative per recuperare la disponibilità dell’immobile al fine di eseguire la demolizione. Ciò tanto più quando, come nel caso di specie, sussista un rapporto di stretta familiarità tra il proprietario del bene ed il suo detentore.

Il ricorso è dunque infondato e deve essere respinto.

Ricorrono ragioni equitative che inducono il Collegio a dichiarare la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO PA, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

CO FF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO FF	TO PA

IL SEGRETARIO