Pubblicato il 06/12/2025

N. 01755/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00409/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 409 del 2020, proposto da
-ricorrente- s.c.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Anderloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Milano, via Washington, 102;

contro

Comune di Settimo Torinese, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Mazza, Manuela Sanvido e Daniela Mistretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Prefettura di RI, Unione dei Comuni Nord Est RI (NET) - Corpo Polizia Locale, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

dell’ordinanza ingiunzione del -OMISSIS- con la quale il Prefetto di RI ha ingiunto alla ricorrente il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Settimo Torinese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 il dott. RO BU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nell’ambito della procedura relativa alla “ finanza di progetto per l’affidamento della concessione per la progettazione definitiva, progettazione esecutiva, esecuzione e gestione del progetto integrato di funzioni pubbliche urbane ”, il Comune di Settimo Torinese, con nota del -OMISSIS-, quale stazione appaltante, ha rilevato nella documentazione amministrativa contenuta nell’offerta presentata dal RTI di cui la ricorrente era mandataria “ incompletezze ed irregolarità essenziali ” – per la cui regolarizzazione la normativa ratione temporis applicabile (art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006) prevedeva il pagamento di una sanzione pecuniaria – e ha assegnato un termine per provvedere alla sanatoria.

La ricorrente ha provveduto alla regolarizzazione e la Commissione di gara ha quindi proceduto alla valutazione delle offerte. Come risulta dagli atti di causa, la Commissione, all’esito di tale valutazione, ha disposto l’aggiudicazione provvisoria nei confronti del RTI di cui la ricorrente era mandataria, aggiudicazione successivamente annullata per la riscontrata carenza dei requisiti dichiarati in sede di gara. Ne è seguito anche un contenzioso civile instaurato dal Comune resistente nei confronti del RTI finalizzato ad ottenere il pagamento della cauzione provvisoria, conclusosi con una condanna a favore dell’Amministrazione comunale (cfr. sentenza della Corte d’Appello di RI, doc. 10 resistente).

Con nota del -OMISSIS- il Comune di Settimo Torinese ha trasmesso alla Polizia Locale Unione NET gli atti di gara relativi alle “ incompletezze e irregolarità essenziali ” riscontrate nella documentazione amministrativa presentata in sede di offerta dal RTI di cui la ricorrente era mandataria, richiedendo di provvedere all’applicazione della sanzione amministrativa prevista dall’allora vigente art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006.

Con verbale del -OMISSIS- il Corpo di Polizia Locale dell’Unione dei Comuni Nord Est RI (NET) ha accertato ed emesso nei confronti della ricorrente, in qualità di capogruppo mandataria dell’RTI, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006, pari ad euro 50.000,00.

In relazione a tale verbale, la ricorrente ha presentato memorie difensive alla Prefettura di RI ai sensi dell’art. 18 l. n. 689/1981.

Con il provvedimento indicato in epigrafe, la Prefettura di RI – “ Considerato che le motivazioni addotte dalla società ricorrente non inficiano la validità dell’accertamento della violazione sopra indicata, alla luce delle chiare controdeduzioni dell’Organo Accertatore che conferma quanto contestato con il verbale in questione ” – ha ingiunto alla ricorrente il pagamento della sanzione accertata con il verbale sopra indicato.

Avverso tale provvedimento, la ricorrente ha proposto impugnazione davanti a questo Tribunale, chiedendone, previa sospensione, l’annullamento.

Si è costituito in giudizio il Comune di Settimo Torinese resistendo al ricorso.

Con dichiarazione depositata in data 18 giugno 2021 parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare e di tale rinuncia ha preso atto il Collegio all’udienza camerale del 23 giugno 2021.

Con ordinanza collegiale n. 733/2025 questa Sezione – “ Rilevato e considerato che: - la Prefettura di RI, autorità emanante il provvedimento impugnato, non si è costituita in giudizio; - la notificazione del ricorso è stata effettuata presso l’indirizzo pec della Prefettura di RI e non presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di RI, come previsto, a pena di nullità, dagli artt. 39, comma 2, 41, comma 3, c.p.a., 144, comma 1, c.p.c. e 11 r.d. n. 1611/1933 ” – ha assegnato “… alla ricorrente, ai sensi dell’art. 44, comma 4, c.p.a. (nella formulazione risultante a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 148/2021), il termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione della presente ordinanza per la rinnovazione della notificazione del ricorso alla Prefettura di RI presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di RI ”.

La Prefettura di RI non si è costituita in giudizio.

All’udienza pubblica del 15 ottobre 2025, il difensore del Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto la rinnovazione della notificazione alla Prefettura di RI sarebbe stata effettuata oltre il termine assegnato dal Collegio ai sensi dell’art. 44 c.p.a. e presso un indirizzo pec dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di RI non risultante dai pubblici registri.

All’esito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via pregiudiziale, il Comune resistente, nella memoria depositata, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia oggetto di causa in favore del giudice ordinario.

L’eccezione deve ritenersi infondata.

L’art. 22, comma 1, l. n. 689/1981, prevede che “ Salvo quanto previsto dall'articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e da altre disposizioni di legge, contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria […] ”.

Il richiamato art. 133 c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tra le altre, “ […] e) le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative ”.

Ad avviso del Collegio, tale previsione normativa è idonea a ricomprendere anche le controversie, come quella di causa, aventi ad oggetto l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006 ( ratione temporis applicabile) per l’ipotesi del soccorso istruttorio relativo ad “irregolarità essenziali”. Si tratta, infatti, di una sanzione strettamente connessa allo svolgimento delle procedure di affidamento e i cui elementi costitutivi attengono alla disciplina delle gare ad evidenza pubblica e alle condotte tenute dai partecipanti nel corso delle stesse.

Questo Tribunale ritiene pertanto sussistente la propria giurisdizione nella controversia oggetto di causa, allineandosi peraltro alla giurisprudenza amministrativa che si è finora pronunciata nel merito di tale tipologia di controversie.

3. Deve ritenersi invece fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata in udienza dal Comune resistente.

Come risulta dagli atti, la rinnovazione della notificazione del ricorso alla Prefettura di RI (autorità emanante il provvedimento impugnato e non costituita in giudizio) è stata effettuata dalla ricorrente in data 23 giugno 2025, e quindi oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza n. 733/2025 (avvenuta in data 2 maggio 2025), che era stato assegnato da questo Tribunale ai sensi dell’art. 44, comma 4, c.p.a.

Inoltre, la rinnovazione della notificazione risulta essere stata effettuata presso un indirizzo pec dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di RI (torino@mailcert.avvocaturastato.it) diverso da quello presente nei pubblici registri e valido per la ricezione delle notifiche telematiche dei ricorsi giurisdizionali (ads.to@mailcert.avvocaturastato.it).

Al riguardo, in una fattispecie assimilabile a quella oggetto di causa, il Consiglio di Stato ha affermato: “ […] Il Collegio condivide le argomentazioni di parte appellata circa il difetto di notifica del ricorso originario, nonché del correlato decreto della Corte d’appello, eseguito ad un indirizzo pec della Avvocatura generale dello Stato diverso da quello inserito nel registro Reginde, ossia degli indirizzi abilitati alla ricezione degli atti giudiziari. La Sezione ritiene pertanto che l’appello debba essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza di primo grado. La appellante ha notificato, infatti, il ricorso ad un indirizzo informatico (roma@mailcert.avvocaturastato) individuato non per la ricezione delle notifiche telematiche dei ricorsi giurisdizionali, ma per la sola corrispondenza istituzionale. L’indirizzo PEC individuato per le notifiche di atti giudiziari è quello presente su uno degli elenchi dichiarati “pubblici” dall’art. 16 ter del D.L. 179/2012, ossia ags.rm@maicert.avvocaturastato.it. Con riferimento alla notificazione degli atti processuali nei confronti delle Amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato (e in genere delle pubbliche Amministrazioni), è stato chiarito in giurisprudenza (Cons. Stato sez. VII, 7 giugno 2022, n. 4658) che l’uso di un indirizzo PEC diverso da quello presente nei pubblici elenchi è causa di nullità della notifica. «I pubblici registri degli indirizzi PEC rilevanti per effettuare valide notificazioni al domicilio digitale delle Pubbliche Amministrazioni sono: a) il Registro PP.AA; b) il Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (REGINDE), gestito dal Ministero della Giustizia, che contiene gli indirizzi PEC delle amministrazioni pubbliche, nonché l’indirizzo di posta elettronica certificata dei soggetti abilitati esterni. Il Registro IPA – Indice delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori dei pubblici servizi il quale rileva, invero, quale pubblico elenco, in via sussidiaria: “per le amministrazioni che non abbiano provveduto a comunicare il proprio indirizzo PEC ai fini dell’inserimento nel registro REGINDE, utilizzabile per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l'invio di documenti validi a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati” (Cons. Stato, Sez. IV, 11 giugno 2021, n. 4489). Per tale ragione, l’appello deve essere respinto, con conferma della sentenza che ha rilevato l’inammissibilità del ricorso di primo grado […] ” (Cons. di Stato, sent. n. 8674/2022).

In base ai rilievi e ai principi giurisprudenziali sopra indicati, si deve pertanto ritenere inammissibile il ricorso, in quanto il mancato rispetto del termine perentorio per la rinnovazione della notificazione alla Prefettura di RI (artt. 44, comma 4, 52, comma 1, 39, c.p.a. e 153, comma 1, c.p.c.) e l’effettuazione della stessa presso un indirizzo pec dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di RI diverso da quello presente nei pubblici registri – e valido per la ricezione delle notifiche telematiche dei ricorsi giurisdizionali – non consentono di ritenere correttamente instaurato il contraddittorio con la pubblica amministrazione che ha emanato il provvedimento impugnato (art. 41, comma 2, c.p.a.).

4. Il ricorso deve in ogni caso ritenersi infondato.

4.1. Per quanto riguarda il primo motivo con il quale la ricorrente contesta la mancanza di motivazione del provvedimento impugnato, si deve rilevare che quest’ultimo risulta motivato per relationem agli atti del procedimento, ed in particolare, alle controdeduzioni dell’organo accertatore alle memorie difensive procedimentali. Sul punto, si devono richiamare i principi espressi dalla giurisprudenza, secondo la quale “ …il provvedimento amministrativo può recare anche una motivazione per relationem, ammessa dall'art. 3, comma 3, della L. n. 2 del 4 1 cit., nelle ipotesi in cui sia preceduto e giustificato da atti istruttori in esso espressamente richiamati, resi disponibili alla parte incisa dall'esercizio del pubblico potere (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 18 febbraio 2020, n. 1223)" senza necessità che "l'atto amministrativo menzionato per relationem sia unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto sia riportato testualmente nel corpo motivazionale, essendo sufficiente che esso sia reso disponibile" (Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2022, n. 10044) ” (Cons. di Stato, sent. n. 4645/2024).

Nel caso di specie, la ricorrente non ha dedotto di avere richiesto l’accesso alle controdeduzioni dell’organo accertatore richiamate nel provvedimento impugnato e che tale accesso le sia stato negato dall’Amministrazione. Tali controdeduzioni, peraltro, sono state depositate in giudizio ed in relazione alle stesse la ricorrente ha potuto esercitare il proprio diritto di difesa.

4.2. Con riferimento al secondo motivo con il quale la ricorrente lamenta il mancato rispetto del termine (di novanta giorni dall’accertamento) previsto dall’art. 14 l. n. 689/1981 per la notificazione della violazione, si deve rilevare che il Comune resistente ha dimostrato in giudizio di avere trasferito nel periodo di riferimento le funzioni di Polizia Locale all’Unione dei Comuni Nord Est RI, individuata quale autorità competente all’accertamento e all’emanazione della sanzione impugnata (circostanza quest’ultima non oggetto di sindacato da parte del Collegio non essendo stato denunciato un eventuale vizio di incompetenza).

Nel caso di specie, pertanto, il termine previsto dalla norma sopra citata deve farsi decorrere dal momento nel quale il Corpo di Polizia Locale dell’Unione dei Comuni Nord Est RI è stato messo a conoscenza degli elementi costitutivi della violazione, ovvero da quando la stazione appaltante (Comune di Settimo Torinese) gli ha trasmesso gli atti (nota del -OMISSIS-), con la conseguenza che l’emissione del verbale di accertamento del -OMISSIS-, notificato in data 14 luglio 2015, risulta avere rispettato il termine di legge (cfr. Cass. civ., sent. n. 24209/2022).

In ogni caso, anche aderendo alla prospettazione del ricorso che fa retroagire il momento dell’accertamento della violazione all’attività della Commissione di gara, si deve rilevare che la ricorrente risulta comunque avere avuto tempestiva conoscenza degli estremi della violazione rispetto al fatto sanzionato, atteso che dalla nota del -OMISSIS- di trasmissione degli atti al Corpo di Polizia Locale dell’Unione dei Comuni Nord Est RI si evince che la stessa avrebbe presentato già in data -OMISSIS- un’istanza di annullamento della sanzione preannunciando che avrebbe proposto ricorso amministrativo avverso quest’ultima.

4.3. In relazione al terzo motivo con il quale la ricorrente invoca l’applicazione del principio di retroattività favorevole essendo intervenuta, successivamente ai fatti contestati, l’abrogazione dell’art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006 che contemplava la sanzione pecuniaria impugnata, si deve rilevare che, secondo quanto sottolineato dalla Corte Costituzionale, “ …nell'affermare il principio della retroattività del trattamento sanzionatorio più mite - la giurisprudenza della Corte Europea non ha mai avuto ad oggetto il sistema delle sanzioni amministrative complessivamente considerato, bensì singole e specifiche discipline sanzionatorie, ed in particolare quelle che, pur qualificandosi come amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad acquisire caratteristiche "punitive" alla luce dell'ordinamento convenzionale ” (Corte Cost., sent. nn. 193/2016 e 63/2019).

Nel caso di specie, ad avviso del Collegio, non risulta che tale carattere “punitivo” possa essere riconosciuto alla sanzione pecuniaria prevista dall’abrogato art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006, sulla base dei criteri individuati dalla giurisprudenza della Corte EDU, atteso che, per un verso, la previsione della sanzione di 50.000,00 euro – considerata in rapporto agli interessi economici coinvolti nelle condotte sanzionate (nel caso di specie, l’importo della concessione oggetto della procedura di gara era pari ad euro 36.561.931,41) – non riveste di per sé un’afflittività economica tale da farla rientrare nella nozione convenzionale di pena (cfr. Cass. civ., sent. n. 24375/2023), e per altro verso, la predetta sanzione è stata ritenuta dalla Corte di Giustizia dell’UE “ …un mezzo appropriato per conseguire gli obiettivi legittimi perseguiti dallo Stato membro, consistenti, da un lato, nel responsabilizzare gli offerenti in sede di predisposizione delle loro offerte e, dall'altro, nel compensare l'onere finanziario che qualsiasi regolarizzazione può rappresentare per l'amministrazione aggiudicatrice ” (CGUE, sentenza del 28/02/2018, n. 523/16, aspetto diverso riguarda invece il rispetto del principio di proporzionalità secondo quanto indicato dalla citata pronuncia, profilo non sindacabile nel presente giudizio non essendo stata oggetto di contestazione la quantificazione della sanzione).

4.4. Per quanto concerne il quarto motivo con il quale la ricorrente sostiene la non applicabilità alle condotte sanzionate della versione dell’art. 38, comma 2 bis , d.lgs. n. 163/2006 risultante a seguito delle modifiche apportate in sede di conversione del d.l. n. 90/2014, si deve rilevare che la legge di conversione (l. n. 114/2014) del citato decreto legge è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale in data 18 agosto 2014 ed è entrata in vigore il giorno successivo (art. 1, comma 2). Tale legge risulta pertanto applicabile alla procedura oggetto di causa, essendo quest’ultima stata indetta con bando pubblicato in data successiva all’entrata in vigore della suddetta legge (cfr. art. 39, comma 3, d.l. 90/2014 e Cons. di Stato, sent. n. 2521/2021).

4.5. Da ultimo, come correttamente rilevato dal Comune resistente, risultano in ogni caso inammissibili per difetto di interesse il quinto e il sesto motivo con i quali la ricorrente contesta l’applicabilità nei suoi confronti della sanzione pecuniaria in relazione alle ravvisate mancanze documentali di cui ai punti 4 e 5 del verbale di gara del -OMISSIS-. Ed infatti, l’eventuale accoglimento di tali censure non comporterebbe comunque l’annullamento della sanzione impugnata, la quale rimarrebbe giustificata dalle irregolarità essenziali ravvisate nei punti 1, 2 e 3 del predetto verbale.

5. Alla luce delle considerazioni esposte sopra al par. 3, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

6. Le spese di lite, in applicazione del criterio di soccombenza, devono essere poste a carico di parte ricorrente, come liquidate in dispositivo in favore del Comune di Settimo Torinese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente a rifondere le spese di lite al Comune di Settimo Torinese, che liquida in euro 2.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RI nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL SP, Presidente

Paola Malanetto, Consigliere

RO BU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO BU	EL SP

IL SEGRETARIO