Pubblicato il 20/01/2026

N. 00056/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00512/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ricam Supermercati s.r.l. e Immobiliare G.A. s.n.c. di CE IL e EF, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio fisico nello studio dello stesso in Brescia Via Romanino n. 16 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Spino D'Adda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Brunello De Rosa, con domicilio fisico nello studio dello stesso in Milano Viale Bianca Maria n. 11 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Carniti Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocata Marcella Milani, con domicilio fisico nello studio della stessa in Milano Via Fontana n. 5 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) Quanto al ricorso introduttivo :

- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 6 del 19.03.2022, pubblicata sull'albo pretorio dal 25 marzo 2022 al 9 aprile 2022, avente ad oggetto l’individuazione di un “ edificio dismesso con criticità ” ex art. 40-bis, l.r. 12/2005 e s.m.i. con contestuale perfezionamento del procedimento di deroga ai sensi dell'art. 40 della l.r. 12/2005 e s.m.i., nonché approvazione della bozza di convenzione;

- della concessione edilizia 221/2021 ( recte : permesso di costruire), non conosciuto, di cui è stata chiesta copia al Comune di Spino d'Adda con accesso agli atti in data 18 maggio 2022;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

- e con riserva di impugnare il permesso di costruire in deroga non appena emesso.

B) Quanto ai motivi aggiunti depositati in data 30/9/2022 :

per l'annullamento

- del permesso di costruire n. 211 del 2021 rilasciato in data 26 aprile 2022 e conosciuto con l'evasione, in data 18 giugno 2022, delle istanze di accesso agli atti presentate in data 12 maggio 2022 e 18 maggio 2022;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spino D'Adda e di Carniti Costruzioni S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. 452 del 17 giugno 2022;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 la dott.ssa AU IO e udito per il Comune resistente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorso introduttivo

1. Con ricorso notificato in data 24 maggio 2022 e depositato in data 3 giugno 2022 la ricorrente Ricam Supermercati s.r.l. espone di esercitare, in virtù di autorizzazione n. 1/2008 del 13 maggio 2008 per medie e grandi strutture di vendita, attività di commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non alimentari ovvero “ food e non food ” presso l’unità locale di via Mons. Quaini n. 18 in Spino d’Adda.

L’immobile in cui viene esercitata l’attività è di proprietà dell’altra ricorrente Immobiliare G.A. s.n.c. di CE IL e EF, entrambi consiglieri delegati di Ricam Supermercati s.r.l. (più precisamente, come risulta dal doc. 10 di parte ricorrente, Immobiliare G.A. s.n.c. di CE IL e EF è utilizzatore del bene immobile in virtù di un contratto di sale and lease back intervenuto con Leasint s.p.a.).

2. Il punto vendita delle ricorrenti si trova a circa 700 m. in linea d’aria da un immobile, sito in via Parma, dove la controinteressata vorrebbe insediare una MSV.

3. A questo proposito, nel ricorso si evidenzia che la controinteressata, con istanza del 30 dicembre 2021, ha presentato richiesta per il rilascio di permesso di costruire convenzionato al fine di insediare una MSV in un immobile di sua proprietà, sito in via Parma 10 in Spino d’Adda, che la stessa aveva acquistato dalla procedura fallimentare della precedente proprietaria Pasticceria Stella s.r.l.

4. L’intervento di cui all’istanza di permesso di costruire prevedeva la demolizione parziale del fabbricato ad uso artigianale – produttivo, con riqualificazione in due unità di cui una commerciale (MSV per settore alimentare e non alimentare su una superficie di vendita di mq. 994,10) e una artigianale, con conseguente parziale cambio di destinazione d’uso.

5. In realtà, secondo le ricorrenti, il permesso di costruire non avrebbe potuto essere rilasciato poiché l’edificio è classificato in zona D – Ambito delle attività produttive e commerciali, soggetta alla disciplina dell’art. 40 delle NTA che esclude espressamente (art. 40.2) quale destinazione d’uso la media struttura di vendita, salvo quelle già insediate, specificando che la stessa può essere ammessa solo previo atto di pianificazione urbanistica e previa modifica del Documento di Piano.

6. All’istanza di permesso di costruire erano seguite integrazioni in data 21 gennaio 2021.

7. Successivamente, in data 23 febbraio 2022, la controinteressata aveva presentato “ istanza di individuazione immobile dismesso con criticità ai sensi e per gli effetti dell’ex art. 40 e 40 bis ” L.R. n. 12 del 2005.

A tale istanza era allegata una perizia giurata nella quale si dichiarava che l’immobile era dismesso da oltre un anno con conseguente degrado ambientale, urbanistico – edilizio e sociale.

Sostengono le ricorrenti che, in realtà, come risulterebbe dagli estratti di Google maps l’immobile non sarebbe assolutamente in tali condizioni, e dunque non potrebbe beneficiare del trattamento di favore previsto dal legislatore regionale.

8. In data 25 febbraio 2022 la controinteressata presentava una SCIA in sanatoria e poi, in data 1 marzo 2022, un’istanza di permesso di costruire in deroga proprio perché in tale immobile una MSV non potrebbe essere realizzata, stante il divieto di cui all’art. 40.2 delle NTA richiamato in precedenza.

9. Le ricorrenti espongono di essere venute a conoscenza del progetto di intervento sopra descritto in occasione della delibera di C.C. n. 6 del 19 marzo 2022, pubblicata sull’albo pretorio dal 25 marzo 2022 al 9 aprile 2022 e dopo aver visionato la seduta consiliare del 19 marzo 2022 al link indicato in ricorso.

La Delibera in questione “ verificati i contenuti della perizia allegata all’istanza di individuazione in relazione alla sussistenza dei presupposti per il recupero dell’immobile, in applicazione al comma 1 dell’art. 40 bis ” della L.R. n. 12 del 2005, aveva ritenuto genericamente l’intervento nel suo complesso meritevole di deroga ai sensi dell’art. 40 comma 2 L.R. n. 12 del 2005.

Aveva così ammesso il parziale cambio di destinazione d’uso, da produttivo – artigianale a commerciale, in deroga alla modalità di attuazione indicata dallo strumento vigente per la suddetta tipologia di attività economica.

Veniva, pertanto, deliberato di individuare l’edificio sito in via Parma n. 10 come immobile dismesso da oltre un anno, e di ricondurre il permesso di costruire di cui all’istanza del 30 dicembre 2021 alla procedura derogatoria prevista dall’art. 40 L.R. n. 12 del 2005, ammettendo l’insediamento di una MSV, e approvando la bozza di convenzione allegata.

10. Ricam Supermercati S.r.l. aveva presentato istanza di accesso agli atti relativa a tutta la documentazione della pratica edilizia in questione, che però non era stata riscontrata.

Veniva, pertanto, avanzata riserva di proporre motivi aggiunti.

11. La controinteressata aveva iniziato i lavori, come risulta dalla documentazione fotografica in atti, senza che però risultasse rilasciato alcun permesso di costruire in deroga, tant’è che nel cartello di inizio lavori esposto dalla stessa vi era il riferimento a un provvedimento antecedente alla delibera consiliare n. 6 del 19 marzo 2022 (concessione edilizia n. 221/2021).

Anche in ordine a tale provvedimento era stata presentata istanza di accesso agli atti, non ancora riscontrate al momento della proposizione del ricorso, con conseguente riserva di proporre motivi aggiunti.

12. Dopo aver premesso alcune considerazioni in ordine alla legittimazione ad agire delle ricorrenti con particolare riferimento al criterio della vicinitas, integrato da quello del medesimo bacino di utenza, vengono avanzate le seguenti censure che possono essere così sintetizzate:

a) la delibera di C.C. n. 6 del 19 marzo 2022 sarebbe illegittima per contrasto con l’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005.

Quest’ultima prevede un iter procedimentale molto preciso, che non sarebbe stato seguito.

In particolare, l’ iter in oggetto avrebbe richiesto, tra l’altro, che la domanda di permesso di costruire convenzionato seguisse l’intervento della delibera di C.C. n. 6 del 19 marzo 2022

Nel caso di specie, invece, vi era stata la domanda di permesso di costruire convenzionato, con non meglio specificate integrazioni, successivamente l’istanza ai sensi degli artt. 40 e 40 bis L.R. n. 12 del 2005, quindi l’istanza di permesso di costruire in deroga nella quale era stata convertita la domanda di permesso di costruire convenzionato (a distanza di una sola settimana dalla presentazione dalla perizia), e infine la delibera di C.C. n. 6 del 19 marzo 2022.

Quanto sopra violerebbe l’art. 40 bis L.R. 12 del 2005 commi 1 e 4.

Non vi sarebbero neppure i presupposti per l’applicazione dell’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005.

La delibera impugnata farebbe propria in maniera acritica quanto stabilito nella perizia giurata, che però è del tutto scarna e priva di qualsiasi documentazione fotografica. Vi è un riferimento alle date della procedura fallimentare al fine di provare la dismissione dell’edificio, ma ciò sarebbe smentito dalla presenza di un impianto fotovoltaico ancora funzionante, nonostante la precedente attività artigianale fosse cessata nel 2016.

Il degrado viene collocato dalla perizia esclusivamente all’epoca di dismissione dell’immobile, ma ciò sarebbe smentito da un semplice esame delle immagini versate in atti.

Non poteva essere sufficiente il semplice mancato utilizzo temporaneo dell’immobile, oltretutto smentito dal funzionamento dell’impianto fotovoltaico.

Pertanto, la delibera impugnata sarebbe viziata anche per difetto o comunque carenza di motivazione.

È vero che in base all’art. 40 bis comma 1 L.R. n. 12 del 2005 in caso di mancato riscontro entro sessanta giorni la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo, tuttavia una perizia del tutto generica, carente ed immotivata avrebbe richiesto un’istruttoria particolarmente approfondita;

b) vi sarebbe anche la violazione dell’art. 14 DPR 380 del 2001.

Non vi sarebbero infatti i presupposti per il rilascio del permesso di costruire in deroga, in quanto l’unica ragione di interesse pubblico alla base della delibera impugnata sarebbe proprio la finalità di rigenerazione.

Tolto tale profilo, la delibera null’altro aggiungerebbe in ordine alle ragioni di interesse pubblico legittimanti la deroga, se non in maniera del tutto generica e sintetica. Questo nonostante la necessità di una motivazione particolarmente rigorosa quando si tratti di rilasciare un permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico.

Nella delibera, invece, non sarebbero illustrate le ragioni di interesse pubblico che giustificherebbero un’iniziativa commerciale come quella della controinteressata;

c) l’edificio oggetto di ristrutturazione era classificato in zona D – Ambito delle attività produttive e commerciali, dove, tra le destinazioni d’uso espressamente escluse, vi è proprio la MSV.

L’istanza ai sensi degli artt. 40 e 40 bis L.R. 12 del 2005 è stata presentata proprio perché l’istanza di permesso di costruire convenzionato non avrebbe potuto trovare accoglimento.

L’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005 non prevede però che la realizzazione degli interventi di rigenerazione avvenga in deroga alla destinazione d’uso.

La delibera di C.C. impugnata sarebbe illegittima anche per aver ampliato eccessivamente il concetto di deroga.

In ogni caso, quand’anche fosse ritenuta derogabile la destinazione d’uso, uno strumento derogatorio come quello in esame non potrebbe comunque limitarsi a modifiche riferite esclusivamente al Piano delle Regole, senza incidere su scelte di pianificazione sovraordinata come quelle di cui al Documento di Piano, che richiedono una serie di valutazioni complesse e analitiche, tali da non poter essere demandate ad uno strumento derogatorio semplificato.

Infine, i cambi di destinazione d’uso eventualmente consentiti dovrebbero limitarsi a destinazioni d’uso tra loro compatibili e complementari, aspetto non configurabile nel caso di specie.

L’immobile oggetto di intervento aveva una destinazione artigianale. La MSV avrà una superficie di vendita di ben 994,10 mq.

Pertanto, non potrà ritenersi complementare, sia perché l’art. 40.2 delle NTA esclude espressamente tra le destinazioni compatibili la MSV, sia perché la normativa regionale prevede la complementarietà solo tra destinazioni commerciali di vicinato ovvero attività commerciali con superfici di vendita non superiori a 250 mq e artigianali di servizio.

Le NTA del PGT consentirebbero l’insediamento di una MSV nella zona in questione solo a seguito di una variante al Documento di Piano, che richiede un iter procedimentale molto più complesso, tanto da richiedere il previo espletamento di una VAS;

d) la delibera impugnata sarebbe illegittima anche per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 L.R. n. 12 del 2005 e dell’art. 6 D. Lgs. 152 del 2006.

La MSV nel caso di specie potrebbe essere insediata solo previa approvazione di un piano di trasformazione urbanistica con modifica del Documento di Piano, ovvero una procedura che richiede il preventivo espletamento di una VAS o la valutazione di esclusione della VAS, entrambe mancanti.

Occorreva anche considerare che l’insediamento di una MSV in luogo di un ex opificio a destinazione artigianale aveva sicuramente un impatto peggiorativo rispetto allo status quo ante anche solo in termini di incidenza di flusso sulla viabilità e di maggiore carico urbanistico, con effetti anche sull’ambiente.

Tali aspetti avrebbero dovuto essere presi in considerazione in sede di verifica di assoggettabilità alla VAS.

13. In data 6 giugno 2022 si costituiva il Comune resistente con atto di costituzione meramente formale.

La controinteressata si costituiva, sempre con atto di costituzione meramente formale, in data 10 giugno 2022.

14. In vista della camera di consiglio del 15 giugno 2022, entrambe depositavano memorie.

15. La controinteressata evidenziava come la deroga richiesta di parziale cambio d’uso per destinare l’immobile a MSV rispondesse all’esigenza della collettività.

A tal proposito evidenziava come nel Comune di Spino d’Adda gli esercizi commerciali di vicinato fossero insufficienti a soddisfare le esigenze della popolazione insediata.

L’unica MSV era quella condotta dalla ricorrente, ma era di dimensioni così piccole da non riuscire ad erogare un’offerta di prodotti alimentari variegata.

L’insufficienza dell’offerta alimentare nonché della complessiva dotazione commerciale comunale era emersa con risvolti preoccupanti durante la pandemia, quando la popolazione residente era stata costretta a lunghe code al freddo per potersi approvvigionare, senza che comunque vi fosse un’offerta alimentare adeguata.

Secondo la controinteressata, il Consiglio Comunale, in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui è titolare in materia di governo del territorio, aveva fornito un’ampia motivazione in relazione alla scelta adottata.

Il Consiglio Comunale, inoltre, pur riconoscendo la qualità di immobile dismesso da oltre un anno, non aveva concesso alcun incremento di SLP o altro beneficio, in quanto la superficie era stata ridotta rispetto a quella esistente.

Non vi sarebbero neppure effetti negativi rispetto al sistema della sosta esistente, poiché il fabbisogno di parcheggi derivante dalla nuova destinazione verrebbe soddisfatto all’interno dell’area di pertinenza dell’edificio.

16. In punto di diritto la controinteressata eccepiva la tardività del ricorso e la carenza di legittimazione ed interesse ad agire.

Il criterio della vicinitas , richiamato dalle ricorrenti, non potrebbe ritenersi sufficiente poiché la giurisprudenza richiede anche la prova dell’immediata e diretta interferenza tra l’attività imprenditoriale preesistente e quella in fieri .

Nel caso di specie sarebbe del tutto indimostrata la sussistenza dell’interesse ad agire, considerata anche la distanza che non è di 700 metri (calcolata per difetto e in linea d’aria), ma di ben 1.500 metri.

La legittimazione e l’interesse ad agire non sarebbero neppure attuali, considerato che le ricorrenti avevano impugnato esclusivamente i provvedimenti edilizi, mentre, al momento, quelli commerciali non erano ancora stati rilasciati.

17. Per ciò che concerne il merito, la controinteressata rilevava, quanto al primo motivo di ricorso, come l’istanza di PDC del 30 dicembre 2021 fosse stata immediatamente sospesa dal Comune in attesa dell’integrazione degli atti a contenuto urbanistico e il PDC fosse stato, in realtà, rilasciato dopo la delibera di C.C. n. 6 del 19 marzo 2022.

Quest’ultima, oltretutto, darebbe correttamente atto del percorso procedimentale seguito, che sarebbe del tutto conforme al dettato della L.R. 12 del 2005.

Quanto alla prova del degrado, la controinteressata ricorda come non debba essere così rigorosa considerato, che l’art. 40 bis ammette l’autocertificazione del privato e consente che si realizzi il silenzio assenso.

La dichiarazione di dismissione, pertanto, avrebbe potuto perfezionarsi anche in assenza di una verifica effettiva da parte dell’Amministrazione, e anche in assenza delle condizioni di ammissibilità. Nel caso di specie, però, il Comune di Spino d’Adda aveva comunque vagliato attentamente la sussistenza dei requisiti richiesti.

Il Comune non aveva neppure attribuito alcun incremento dei diritti edificatori e di SLP o altro vantaggio.

La tesi della controinteressata è che la deroga alla destinazione d’uso dell’immobile non troverebbe il proprio fondamento nell’art. 42 bis L.R. 12 del 2005, come sostenuto dalle ricorrenti, ma nell’ampia potestà di deroga attribuita al Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 40 L.R. 12 del 2005 e dell’art. 14 DPR 380 del 2001.

In ogni caso, l’ampia discrezionalità che caratterizza la fattispecie in oggetto avrebbe potuto essere impugnata solo per manifesta irragionevolezza o illogicità, vizi non dedotti né sussistenti.

18. Con riferimento al secondo motivo di ricorso la controinteressata afferma che la delibera impugnata sarebbe adeguatamente motivata. Non dovrebbe trascurarsi il fatto che l’art. 14 comma 1 bis DPR 380 del 2001, aggiunto con un intervento normativo ad hoc , ha la finalità di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente nonché lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana.

Vi sarebbe poi un favor all’insediamento delle MSV mediante il recupero degli edifici esistenti espresso dalle linee guida della Regione.

Dall’esame della convenzione urbanistica poteva ricavarsi che la dotazione di verde e parcheggi e, in definitiva di standards urbanistici, era ben superiore ai minimi di legge.

19. Anche il terzo motivo di ricorso, secondo la controinteressata, sarebbe infondato.

La deroga alla destinazione d’uso di un singolo immobile non comporta una variante al Documento di Piano.

L’art. 14 comma 1 bis DPR 380 del 2001 consentirebbe, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, il rilascio di un permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa delibera di C.C. attestante l’interesse pubblico, purché non vi sia un aumento della superficie coperta.

Nel caso di insediamenti commerciali dovrebbe anche considerarsi il principio della libertà di apertura di nuovi esercizi sul territorio, senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura, stabilito dall’art. 31 comma 2 D.L. n. 201 del 2011. Si tratta di un principio generale dell’ordinamento nazionale coerente con quanto stabilito dal diritto dell’Unione Europea in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi.

Lo stesso art. 14 comma 1 bis DPR 380 del 2001 richiama l’art. 31 comma 2 D.L. n. 201 del 2011.

20. Con riferimento al quarto motivo di ricorso, secondo la controinteressata dovrebbe escludersi la necessità di una VAS, considerato che è la normativa nazionale e regionale a consentire espressamente la deroga alla destinazione d’uso.

Tale cambio di destinazione, oltretutto, non è relativo ad un ambito territoriale, ma limitato ad un immobile.

Infine, la controinteressata sottolinea come la convenzione urbanistica allegata al permesso di costruire avesse esonerato il soggetto attuatore dall’obbligo di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria in quanto la zona interessata ne era già dotata.

Nelle pertinenze dell’immobile vi era un parcheggio che rispettava i parametri, e gli ulteriori spazi di pertinenza dell’immobile erano destinati a verde pubblico.

L’impatto sul paesaggio sarebbe nullo e il cambio di destinazione non avrebbe determinato alcuna variazione dello stato dei luoghi. Gli standards urbanistici del progetto allegato alla convenzione urbanistica sarebbero pienamente rispettati.

21. Il Comune resistente, a propria volta, depositava memoria e documenti in data 11 giugno 2022.

Anche il Comune eccepiva l’irricevibilità del ricorso per tardività, e l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse ad agire.

Nel merito rilevava l’infondatezza di tutti i motivi di ricorso con argomentazioni analoghe a quelle illustrate dalla controinteressata nella propria memoria, evidenziando, altresì, come l’art. 40 bis L.R. 12 del 2005 non sia una norma premiale, ma solo una norma di semplificazione in materia urbanistica.

L’inclusione di un immobile tra quelli dismessi avrebbe infatti più conseguenze negative che vantaggi per il privato. In particolare, vengono imposti al proprietario termini stringenti per effettuare il recupero dell’immobile senza alcun sostegno economico, a fronte della concessione di un incremento di SLP tra il 10 e il 25% (nel caso in esame, neppure concessi alla controinteressata). Il mancato rispetto dei termini di recupero, inoltre, comporta non solo la perdita dei benefici di incremento della SLP eventualmente concessi, ma addirittura l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino dell’edificio.

22. All’esito della camera di consiglio del 15 giugno 2022, in data 17 giugno 2022 interveniva l’ordinanza cautelare n. 452 del 17 giugno 2022.

Nell’ordinanza veniva ricordato come per costante giurisprudenza, ai fini della legittimazione e dell’interesse ad agire, fosse richiesto di dimostrare elementi ulteriori oltre alla mera vicinitas , mentre le ricorrenti si erano limitate ad allegare la distanza in linea d’aria di circa 700 metri e di circa di un chilometro di percorso stradale in auto.

I due esercizi sono ubicati in contesti urbanistici molto diversi, in quanto quello delle ricorrenti si trova nel centro abitato, mentre quello della controinteressata dovrebbe inserirsi in un’area periferica adiacente a una direttrice stradale diversa e di maggiore importanza. L’esercizio della controinteressata, oltre ad avere una maggiore dotazione di parcheggi, è anche più lontano dal centro storico del Comune. Tali elementi potevano determinare bacini di clientela diversi anche per esercizi commerciali situati a distanza non eccessiva.

I lavori di riqualificazione, inoltre, erano pressoché compiuti.

Sulla base di queste considerazioni, l’ordinanza cautelare non ha ravvisato i presupposti per concedere la sospensione dei provvedimenti impugnati.

Il ricorso per motivi aggiunti

23. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 9 settembre 2022 e depositato il 30 settembre 2022 le ricorrenti impugnavano il permesso di costruire n. 211 del 2021 rilasciato in data 26 aprile 2022, conosciuto in data 18 giugno 2022 a seguito dell’ostensione dei documenti richiesti con le istanze di accesso agli atti del 12 e del 18 maggio 2022.

Nel ricorso per motivi aggiunti venivano avanzate sostanzialmente le stesse censure avanzate nel ricorso introduttivo.

In punto di legittimazione ad agire le ricorrenti hanno sottolineato che il Comune di Spino d’Adda costituisce una realtà di 6.855 abitanti.

L’unico supermercato presente nel Comune, oltre al Conad delle ricorrenti che ha una superficie di vendita di 597,44 mq, era il Carrefour Market con una superficie di vendita di circa 250 mq, che si configurava quale realtà nettamente subalterna.

La nuova MSV, destinata ad ospitare un c.d. discount , potrebbe essere maggiormente frequentata dai residenti rispetto ai discount collocati nelle aree limitrofe, con maggiore probabilità che la stessa venga preferita al supermercato Conad.

Pertanto, in una realtà circoscritta come quella di Spino d’Adda, la nuova MSV era destinata a diventare l’unica vera alternativa al Conad, con conseguente condivisione del relativo bacino di utenza.

A detta delle ricorrenti, i sopra indicati punti di vendita rischierebbero addirittura di mantenersi su un livello di mera sussistenza.

24. In vista dell’udienza pubblica del 15 ottobre 2025 le ricorrenti depositavano memorie e memorie di replica ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

Il Comune depositava memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e la controinteressata memoria di replica.

25. All’udienza del 15 ottobre 2025 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Sull’irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività

26. Preliminarmente deve essere scrutinata l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo avanzata dal Comune resistente e dalla controinteressata.

Il ricorso sarebbe tardivo poiché la delibera impugnata risale al 19 marzo 2022, mentre il ricorso è stato notificato in data 24 maggio 2022.

27. L’eccezione è infondata.

Come risulta dalla documentazione in atti (doc. 1 ricorrenti) la deliberazione di C.C. n.6 del 19 marzo 2022 è stata pubblicata sull’albo pretorio dal 25 marzo 2022 al 9 aprile 2022.

L’art. 42 c.p.a. prevede che il termine di decadenza di giorni 60 entro il quale il ricorso deve essere notificato decorra, per gli atti per i quali non è prevista la notificazione individuale, come nel caso di specie, dal giorno in cui sia scaduto il termine per la pubblicazione.

Nel caso di specie il termine ha cominciato a decorrere dal 9 aprile 2022 e il ricorso è stato notificato in data 24 maggio 2022.

Il ricorso, pertanto, deve considerarsi tempestivo.

Sull’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse ad agire

28. Sempre preliminarmente va affrontata la questione dell’inammissibilità del ricorso per carenza della legittimazione e dell’interesse ad agire in capo alle ricorrenti, sollevata sia dal Comune resistente che dalla controinteressata.

29. A questo proposito, in primo luogo, occorre ricordare come l’Adunanza Plenaria 9 dicembre 2021 n. 22 abbia chiarito che “ lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, e che è necessario sussista, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante ”.

30. Nel caso di specie, successivamente alla stessa ordinanza cautelare n. 452 del 17 giugno 2022, che aveva espresso evidenti perplessità in punto di legittimazione ed interesse ad agire, le ricorrenti sia nei motivi aggiunti sia nelle memorie depositate ai sensi dell’art. 73 c.p.a. hanno meglio specificato il pregiudizio che potrebbe loro derivare dall’intervento contestato.

31. In particolare, deve rilevarsi come, ai fini della configurabilità del presupposto della vicinitas , che non può valere “ da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso ” (cfr. in termini sempre AP 9 dicembre 2021 n. 22), e dello “ specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo ” (cfr. ancora in termini AP 9 dicembre 2021 n. 22), abbia una particolare rilevanza il fatto di essere in una realtà territoriale ristretta.

Per tale ragione, il Collegio ritiene che, all’esito di una più approfondita valutazione e a fronte degli ulteriori elementi forniti dalle ricorrenti, la circostanza che i due esercizi, quello delle ricorrenti e quello della controinteressata, siano ubicati in contesti urbanisticamente diversi, l’uno nel centro abitato, l’altro in un’area periferica, non sia tale da escludere la legittimazione e l’interesse ad agire.

32. In un Comune come Spino d’Adda, con una popolazione di circa 7.000 abitanti e un’area di riferimento estremamente limitata, il contesto urbanistico di collocazione dei due esercizi assume certamente meno rilevanza rispetto a realtà più vaste.

In una piccola realtà locale dove vi è già una MSV, a cui si aggiunge ora quella delle ricorrenti, è verosimile e anzi probabile che vi sia sovrapposizione dei rispettivi bacini di utenza, con conseguente travaso della clientela da un punto vendita all’altro.

Questo vale a maggior ragione se il nuovo punto vendita opera come discount , con prezzi più aggressivi rispetto a una MSV quale quella delle ricorrenti.

32. Sussistono, pertanto, i presupposti necessari al fine di poter configurare sia la legittimazione sia l’interesse ad agire delle ricorrenti.

Il merito

33. Può pertanto passarsi a trattare il merito sia del ricorso introduttivo che del ricorso per motivi aggiunti.

Gli stessi possono essere trattati unitariamente.

Con il ricorso per motivi aggiunti, infatti, è stato impugnato il permesso di costruire in deroga rilasciato alla controinteressata, mentre con il ricorso introduttivo è stata impugnata la delibera di C.C. n.6 del 19 marzo 2022, che costituisce atto presupposto.

Nel ricorso per motivi aggiunti vengono avanzate le stesse censure già articolate nel ricorso introduttivo quali vizi che inficerebbero in via autonoma e derivata anche il PDC rilasciato.

34. Sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e devono essere, conseguentemente, respinti.

Il primo motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti

35. Tale motivo non è meritevole di favorevole considerazione.

Con lo stesso viene contestata la violazione dell’iter procedimentale previsto dall’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005.

Tale disposizione, per quanto è qui di interesse, prevede al comma 1 che “ I comuni, con deliberazione consiliare, anche sulla base di segnalazioni motivate e documentate, individuano, entro il 31 dicembre 2021, gli immobili di qualsiasi destinazione d'uso che, alla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all' articolo 40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)", da almeno un anno risultano dismessi e causano criticità per uno o più dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale, urbanistico-edilizio e sociale . […] Le disposizioni di cui al presente articolo, decorsi i termini della deliberazione di cui al primo periodo, si applicano anche agli immobili non individuati dalla medesima, per i quali il proprietario, con perizia asseverata giurata, certifichi, oltre al non uso dell'immobile, documentato anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà a cura della proprietà o del legale rappresentante, anche uno o più degli aspetti elencati al primo periodo, mediante prova documentale o anche fotografica. Il responsabile del procedimento del comune interessato verifica la perizia in relazione alla sussistenza dei presupposti di cui al primo periodo per il recupero dell'immobile ai sensi del presente articolo e si esprime entro sessanta giorni dalla data di presentazione della stessa perizia. In caso di mancato riscontro entro il termine di cui al precedente periodo, la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo .”

Il successivo comma 4 prevede, a propria volta, che “ La richiesta di piano attuativo, la richiesta di permesso di costruire, la segnalazione certificata di inizio attività, la comunicazione di inizio lavori asseverata e la richiesta di rendere indicazioni e chiarimenti preliminari ai sensi dell'articolo 6, comma 1-bis, della L.R. 11/2014 e dell'articolo 32, comma 3-bis, della presente legge devono essere presentate entro tre anni dall'efficacia della deliberazione comunale di cui al primo periodo del comma 1 o dall'esito positivo della verifica sulla perizia presentata ai sensi del comma 1 ”.

36. La controinteressata, dopo aver presentato una prima istanza di permesso di costruire convenzionato che non ha avuto seguito (cfr. doc. 6 Comune), in data 23 febbraio 2022 ha avanzato istanza di individuazione di immobile dismesso con criticità, allegando alla stessa una perizia giurata attestante la dismissione dello stesso dal 2016.

Come esplicitato nella deliberazione n. 6 del 19 marzo 2022, il Comune resistente, entro la data del 31 dicembre 2021, non aveva individuato alcun immobile con le caratteristiche di cui all’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005, “ demandando ai privati l’assunzione di eventuali iniziative in tal senso ”.

L’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005 prevede espressamente che le disposizioni nello stesso contenute possano applicarsi anche ad immobili non individuati nella delibera comunale, per i quali il proprietario certifichi il non uso, oltre ad almeno uno degli ulteriori aspetti indicati dalla norma in oggetto.

L’istanza di individuazione di immobile dismesso con criticità è stata sottoposta al Consiglio comunale ai fini della verifica dell’interesse pubblico al recupero dell’immobile.

In data 19 marzo 2022 è intervenuta la delibera di C.C. impugnata.

Solo successivamente a quest’ultima e al completamento dell’iter di individuazione dell’immobile dismesso alla controinteressata è stato rilasciato il permesso di costruire impugnato con il ricorso per motivi aggiunti.

Il riferimento, contenuto nel cartello di cantiere, a un permesso n. 211/21 può ritenersi, effettivamente un refuso, come comunicato dall’Amministrazione alle ricorrenti, posto che il permesso in deroga è proprio il n. 211 anche se del 26 aprile 2022. Il procedimento è stato quindi correttamente seguito.

32. Non convince, neppure, la successiva doglianza, secondo la quale non vi sarebbero i presupposti previsti dall’art. 40 bis L.R. n. 12 del 2005, ovvero la dismissione dell’immobile da oltre un anno e che lo stesso si trovi in una condizione tale da generare criticità per uno o più degli aspetti indicati dalla norma stessa.

33. Per ciò che riguarda la sussistenza del presupposto della dismissione dell’immobile da oltre un anno viene contestato il fatto che la perizia abbia fatto riferimento alle date della procedura fallimentare intervenuta nel 2016.

34. A questo proposito può ricordarsi come, nella vigenza della previgente Legge Fallimentare, il fallimento si configurasse essenzialmente come una procedura liquidatoria, nella quale l’esercizio provvisorio dell’impresa (art. 104 L.F.) poteva essere disposto solo in presenza di determinati presupposti (danno grave derivante dall’interruzione, purché dall’esercizio provvisorio non derivasse un pregiudizio ai creditori).

L’intervento della sentenza dichiarativa di fallimento (sentenza n. 56 del 14 settembre 2016), risalente all’anno 2016, è elemento di per sé sufficiente per escludere il perdurare di una qualsiasi attività da parte della società fallita.

Relativamente allo stato dei luoghi, dalla stessa documentazione fotografica prodotta dalle ricorrenti (cfr. doc. 28) risulta come l’immobile sia dismesso e presenti segni di degrado.

Come evidenziato dalla perizia giurata allegata all’istanza presentata ai sensi dell’art. 40 bis L.R. 12 del 2005, trattandosi di un immobile abbandonato, privo di recinzione su tutti i lati della proprietà, lo stesso può essere di facile accesso da parte di terzi che possono compiere atti tali da incrementare il degrado dello stesso.

Lo stesso art. 40 bis L.R. 12 del 2005 annovera tra gli aspetti che possono causare criticità anche il “ degrado ambientale, urbanistico-edilizio e sociale ”, tutte circostanze che possono facilmente sopravvenire in un immobile dismesso e abbandonato sin dal 2016.

35. Non può, invece, attribuirsi particolare rilevanza al fatto che vi sia un impianto fotovoltaico che sembrerebbe ancora in grado di produrre energia.

Ciò che rileva, infatti, è che l’edificio sia dismesso e in stato di abbandono, come risulta dalla documentazione fotografica in atti (doc. 28 ricorrenti). Il giudizio sullo stato di abbandono si basa su una pluralità di parametri, non tutti necessariamente convergenti, da ricondurre a una sintesi finale nel senso di una perdita di funzionalità complessiva. Non è quindi necessario che il fabbricato sia in rovina in ogni sua parte.

36. Non può neppure condividersi l’affermazione secondo la quale vi sarebbe un difetto o comunque carenza di motivazione della delibera impugnata sul punto.

Questa, a detta delle ricorrenti, il Comune avrebbe recepito in maniera sbrigativa la perizia.

In realtà, quest’ultima risulta sufficientemente motivata, e tale da rendere, a propria volta, sufficiente il richiamo della stessa da parte della delibera impugnata.

Inoltre, l’art. 40 bis L.R. 12 del 2005 prevede che nel caso in cui “ il responsabile del procedimento del comune interessato ” non provveda a verificare “ la perizia in relazione alla sussistenza dei presupposti di cui al primo periodo per il recupero dell'immobile ai sensi del presente articolo ” entro il termine di sessanta giorni, “ la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo ”.

Da questa norma emerge che il legislatore regionale ha ritenuto di privilegiare la speditezza nel procedimento. Ne consegue che la mancanza di un’autonoma motivazione elaborata dagli uffici comunali non può trasformarsi in un vizio di difetto di motivazione.

Il secondo motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti

37. Deve ritenersi infondato anche il secondo motivo.

38. Non può condividersi la censura secondo la quale la delibera impugnata avrebbe una motivazione del tutto insufficiente con riferimento alle ragioni di interesse pubblico legittimanti la concessione del permesso in deroga.

39. Nella delibera n. 6 del 19 marzo 2022 si rinviene uno specifico riferimento alla rigenerazione urbana ed alle misure speciali “ per agevolare il riuso, il recupero e la rigenerazione urbana delle aree dismesse ”.

In particolare, viene evidenziato l’interesse pubblico, per sé autoevidente, al “ recupero del patrimonio edilizio esistente ”, al quale si aggiunge il positivo impatto socio occupazionale descritto nella “ Valutazione ” allegata all’istanza del permesso di costruire.

L’incremento occupazionale è stimato in 6 unità (cfr. doc. 5 Comune), che sono significative se rapportate al numero di abitanti del Comune di Spino d’Adda.

Viene poi evidenziato che la rete di vendita presente nel Comune non è particolarmente ricca, con la conseguente necessità per i residenti di recarsi, “ soprattutto per gli articoli a lunga conservazione e la drogheria non alimentare ”, presso la grande distribuzione in altri Comuni.

40. Il recupero del patrimonio edilizio esistente è uno dei casi tipizzati di rilascio del permesso di costruire in deroga ai sensi dell’art. 14 comma 1 bis DPR 380 del 2001.

Questa disposizione, infatti, prevede che “ Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, la richiesta di permesso di costruire in deroga è ammessa previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell'insediamento, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall' articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”.

La delibera oggetto di impugnazione si colloca quindi in un contesto normativo che vede con favore l’utilizzo della deroga a fini di rigenerazione urbana e quale alternativa al consumo di suolo.

In proposito, occorre evidenziare come l’intervento della controinteressata non preveda l’applicazione delle misure di incentivazione previste ai commi 5 e 6 dell’art. 40 bis della L.R. n. 12 del 2005. Questo rafforza la decisione del Comune, in quanto vengono espunti potenziali elementi di contraddizione rispetto all’interesse pubblico collegato al recupero del patrimonio immobiliare. Nel caso in esame, infatti, l’interesse dei privati a recuperare l’edificio è già evidente e attuale, e non richiede di essere incentivato ulteriormente, essendo sufficiente la concessione della destinazione d’uso commerciale.

Tale destinazione normalmente presenta un’esternalità negativa consistente nella pressione aggiuntiva sulla viabilità e soprattutto sulle aree di sosta, ma qui un simile rischio non sembra sussistere, in quanto il fabbisogno di parcheggi derivante dal tipo di funzione proposta (commerciale – media struttura di vendita) viene soddisfatto all’interno dell’area di pertinenza dell’edificio.

Il terzo motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti

41. Deve parimenti ritenersi infondato anche il terzo motivo.

Secondo la ricorrente la delibera n. 6 del 19 marzo 2022 e il permesso di costruire impugnato sarebbero illegittimi in quanto l’art. 40 bis L.R. 12 del 2005 non ricomprenderebbe il cambio di destinazione d’uso tra i profili suscettibili di deroga.

42. A questo proposito deve rilevarsi come il permesso di costruire in deroga sia stato rilasciato in virtù non solo dell’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005 ma anche in base al precedente art. 40, espressamente richiamato dalla delibera n. 6 del 19 marzo 2022.

43. L’art. 40 della L.R. 12 del 2005 al comma 1 prevede che “ Il permesso di costruire in deroga agli strumenti di pianificazione è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale e senza necessità di preventivo nulla-osta regionale ”.

Il comma successivo dispone che “ La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità, di altezza e di distanza tra i fabbricati stabiliti dagli strumenti urbanistici di pianificazione comunale, le modalità di intervento di cui all'articolo 27 della presente legge, nonché la destinazione d'uso ”.

A differenza dell’art. 51 L.R. 12 del 2005, che disciplina in via generale i cambi di destinazione d’uso in una condizione di conformità ai parametri edilizi, l ’art. 40 L.R. 12 del 2005 incide in senso più favorevole sui suddetti parametri, e anche sulla destinazione d’uso, quando l’edificio sia di interesse pubblico. Il punto è dunque stabilire quando un edificio privato assuma un rilievo pubblico. A questo provvede l’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005, che individua un interesse pubblico nel recupero degli edifici dismessi in grado di causare criticità sotto il profilo della salute, della sicurezza idraulica, della statica, dell’inquinamento, e del degrado ambientale, urbanistico-edilizio e sociale. Le due norme, in altri termini, si completano, in quanto l’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005 fornisce il presupposto che legittima il cambio di destinazione d’uso in deroga ai sensi del precedente art. 40.

44. In questo quadro, non risulta conferente il richiamo all’art. 5 comma del D.L. 70 del 2011 conv. in L. n. 106 del 2011. È vero che tale norma prevede il rilascio del permesso di costruire in deroga anche per il mutamento di destinazioni d’uso, purché si tratti di destinazioni d’uso tra loro compatibili o complementari.

L’applicabilità della previsione in oggetto, nel caso delle Regioni a statuto ordinario, è però temporalmente limitata “ sino all’entrata in vigore della normativa regionale ”.

Quest’ultima, come sopra ricordato, include nella deroga anche le destinazioni d’uso, quando la finalità del cambio di destinazione intercetti un interesse pubblico.

45. A questo proposito, occorre sottolineare che il favore accordato dall’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005 al recupero di edifici esistenti si manifesta anche nella possibilità per i Comuni di concedere incrementi dei diritti edificatori e dell'indice di edificabilità, intesi come benefici in deroga alla disciplina urbanistica vigente. Lo strumento del titolo edilizio in deroga è quindi implicito nell’art. 40 bis della L.R. 12 del 2005.

46. Lo stesso art. 14 comma 1 bis DPR 380 del 2001, che contiene la disciplina statale degli interventi di ristrutturazione in deroga negli edifici privati, individua l’interesse pubblico nelle finalità di rigenerazione urbana e di contenimento del consumo del suolo, oltre che di recupero sociale e urbano, e non pone alcun obbligo di mantenimento della destinazione d’uso originaria. Al contrario, implica che uno dei possibili cambi sia verso la creazione di insediamenti commerciali , in quanto richiama “quanto disposto dall' articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”, ossia la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli.

Il quarto motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti

47. Anche il quarto motivo non può essere accolto.

L’infondatezza dello stesso, riferita anche al medesimo motivo di cui al ricorso per motivi aggiunti, rende superflua la trattazione dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla controinteressata in relazione a quest’ultimo.

Nel motivo si contesta il mancato espletamento di una VAS, censura già in parte articolata nel precedente motivo e che può essere qui unitariamente trattata.

48. Secondo la prospettazione delle ricorrenti l’insediamento di una MSV sarebbe categoricamente esclusa dall’art. 40.2 delle NTA, salva l’approvazione di un piano di trasformazione urbanistica previa modifica del Documento di Piano.

Tale procedura richiederebbe il previo espletamento di una Valutazione Ambientale Strategica.

49. Tale argomentazione, però, non persuade.

Sul punto può richiamarsi, in primo luogo, quanto illustrato in ordine al precedente motivo.

50. In ogni caso, può rilevarsi come l’art. 6 del D. Lgs. 152 del 2006 preveda che “ La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale ”.

A propria volta, l’art. 4 della L.R. n.12 del 2005 dispone che “ Al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell'ambiente, la Regione e gli enti locali, nell'ambito dei procedimenti di elaborazione ed approvazione dei piani e programmi […] provvedono alla valutazione ambientale degli effetti derivanti dall'attuazione dei predetti piani e programmi ”.

Entrambe le disposizioni, pertanto, riguardano interventi ben più ampi ed articolati di quello oggetto del presente giudizio, relativo ad un unico edificio, rispetto al quale il mutamento di destinazione d’uso è oltretutto solo parziale.

51. Deve, comunque, ribadirsi come la presente fattispecie risulti disciplinata da precise disposizioni normative, per le quali si rinvia quanto sopra esposto, che ne esauriscono la disciplina. Alla luce di tali disposizioni anche il quarto motivo deve essere ritenuto infondato.

Conclusioni

52. Conclusivamente, sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti.

53. La particolare complessità della vicenda, anche in punto di fatto, giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe descritti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UR ED, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

AU IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU IO	UR ED

IL SEGRETARIO