Pubblicato il 09/12/2025

N. 22201/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09311/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9311 del 2024, proposto da
Organismo paritetico nazionale (Opn) “Salute & Sicurezza”, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dagli avv.ti Silvia Marzot e Marco Caroppo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato;

per l’annullamento

- del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 14.6.2024, n. 7545, di rigetto dell’istanza di iscrizione nel repertorio degli organismi paritetici di cui agli artt. 2 e 3 del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali n. 171 del 2022;

- della nota ministeriale prot. n. 7326 del 10.6.2024, resa in risposta alle osservazioni presentate a seguito del preavviso di rigetto dell’istanza di iscrizione;

- della nota ministeriale prot. n. 5849 del 15.5.2024, ai sensi dell’art. 10- bis , l. n. 241/1990, con i relativi allegati;

- del parere obbligatorio della Direzione generale dei rapporti di lavoro e delle relazioni industriali reso, ai sensi dell’art. 4, co. 2, d.m. n. 171 del 2022, in data 10.5.2024;

- del diniego di accesso agli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 12.6.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa AL IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 11 settembre 2024, l’Opn “Salute & Sicurezza”, costituito nel marzo del 2022 e composto dall’Associazione Italiana Imprese Esperte in Sicurezza sul Lavoro e Ambiente (IE) e dalla Confederazione Autonoma Sindacati Italiani (CONF.A.S.I.), ha esposto:

- di aver presentato istanza di iscrizione nel c.d. repertorio degli organismi paritetici presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (acquisita agli atti con prot. n. 2386 il 12 marzo 2024), al fine di poter esercitare attività di supporto alle imprese nella tutela della salute e sicurezza sul lavoro, nonché promozione di iniziative di formazione;

- di essersi visto notificare il 15 maggio 2024 una nota che preannunciava il rigetto dell’istanza (a seguito di un parere negativo reso il 10 maggio 2024 dalla competente Direzione generale dei rapporti di lavoro e delle relazioni industriali del Ministero in questione);

- di aver, infine, ricevuto il provvedimento definitivo del 14 giugno 2024, di rigetto dell’iscrizione nel predetto repertorio, motivato sull’asserita insussistenza dei requisiti:

a) della distribuzione territoriale minima richiesta dal d.m. n. 171/2022 e, più precisamente, della copertura di “almeno la metà delle province del territorio nazionale” da parte di entrambe le associazioni che compongono l’Organismo (art. 2, co. 2, lett. b , punto i , d.m. n. 171/2022);

b) dell’adeguata rappresentatività a livello nazionale, determinata dall’indice pubblico percentuale del numero dei lavoratori cui vengono applicati i contratti collettivi nazionali sottoscritti dall’Organismo (art. 2, co. 2, lett. b , punto iv , d.m. n. 171/2022).

1.1. Il provvedimento in questione è censurato sotto i seguenti profili:

1. “Sulla violazione e/o falsa del Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali 11/10/2022, n. 171; eccesso di potere per erroneo […] presupposto e manifesta illogicità; violazione del principio di rappresentatività” – si contesta l’assunto secondo cui “per quanto attiene ai requisiti previsti dall’articolo 2, comma 2, lettera b), il loro possesso deve essere verificato in relazione alle singole organizzazioni che compongono l’organismo paritetico che richiede l’iscrizione nel registro, mentre quelli di cui alle lettere a) e c) si riferiscono direttamente all’organismo paritetico nella sua individualità” , in quanto né la legge e né il decreto ministeriale specificherebbero che il requisito della rappresentanza debba essere valutato in relazione alle singole associazioni; anzi, l’iscrizione al repertorio nazionale sarebbe subordinata al previo parere obbligatorio della Direzione generale competente del Ministero “in ordine alla rappresentatività dell’organismo paritetico richiedente” e non già delle singole associazioni sindacali che lo compongono;

2. “Sulla violazione e/o falsa del Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali 11/10/2022, n. 171; eccesso di potere per erroneo […] presupposto e manifesta illogicità; violazione del principio di rappresentatività. Carenza di istruttoria” – secondo parte ricorrente, il Ministero avrebbe errato nell’interpretare la norma di cui all’art. 2, co. 2, lett. b) , punti i), ii), iii) e iv), ritenendo necessaria, ai fini dell’affermazione della maggiore rappresentatività, la sussistenza in via cumulativa e in maniera indefettibile di tutti e quattro i sub-criteri di cui alla lett. b), fraintendendo tanto la lettera quanto la ratio della disposizione in esame; a parere dell’odierno ricorrente, la norma non richiede che l’Organismo paritetico debba essere in possesso dei requisiti di cui ai predetti punti i), ii), iii), iv) della lett. b), ma prevede che il canone della rappresentatività di cui alla lett. b) sia “valutato” in base a una serie di elementi ( “criteri” ) tra cui la presenza di sedi in almeno la metà delle province del territorio nazionale, la consistenza associativa degli iscritti al singolo sindacato, il numero complessivo dei CCNL sottoscritti, nonché i maggiori indici pubblici percentuali del numero dei lavoratori cui viene applicato il CCNL dalle aziende del sistema di riferimento dell’Organismo paritetico;

3.“Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, co. 1 e 2, lett. ee) del Dlgs n. 81 del 2008; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 51, comma 1-bis del D.lgs. n. 81 del 2008 (comma introdotto dal D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. con modif. dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215); eccesso di potere per carenza di istruttoria. Violazione dell’Accordo Stato – Regioni siglato in data 21 dicembre 2011 e delle sue linee guida; eccesso di potere per straripamento, contraddittorietà, ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 39 della Costituzione” – il Ministero, chiamato a emettere il parere di competenza, avrebbe dovuto valutare in concreto il grado di rappresentatività delle due associazioni costituenti l’Opn richiedente e avrebbe dovuto confrontarlo (comparandolo) con quello delle altre associazioni sindacali operanti nel settore cui vengono applicati i contratti collettivi sottoscritti dall’Organismo, ai sensi dell’art. 2, co. 2, lett. b), punto iv), del d.m. n. 171/2022, mentre non sarebbe stata effettuata alcuna comparazione;

4. “Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/1990; eccesso di potere per carenza e/o laconicità della motivazione; sviamento di potere; difetto di motivazione; eccesso di potere per carenza istruttoria” - ulteriore profilo di illegittimità deriverebbe dalla laconicità nonché dalla inadeguatezza della motivazione sottesa al parere.

1.2. Con il medesimo ricorso, l’Organismo ha altresì rivolto istanza “ai sensi dell’art. 64, co. 3, c.p.a. a valere anche come istanza ex art. 116 c.p.a.” di ordinare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la ostensione di una serie di documenti, già richiesti ai sensi degli artt. 24, l. n. 241/1990 e 5, d.lgs. n. 33/2013, e su cui la stessa Amministrazione si era espressa con un rigetto, in data 12 giugno 2024.

2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si è costituito, chiedendo il rigetto del ricorso e depositando documenti.

3. Con ordinanza n. 4640/2024, ritenuto che le esigenze cautelari di parte ricorrente fossero tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione del merito.

4. All’udienza del 25 novembre 2025, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (Testo unico delle disposizioni in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), al suo art. 2, definisce gli “organismi paritetici” come “organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, quali sedi privilegiate per: la programmazione di attività formative e l’elaborazione e la raccolta di buone prassi a fini prevenzionistici; lo sviluppo di azioni inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro; l’assistenza alle imprese finalizzata all’attuazione degli adempimenti in materia; ogni altra attività o funzione assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento ” (art. 2, co. 1, lett. ee).

1.1. Il successivo art. 51, ai sensi del quale gli organismi paritetici sono costituiti a livello territoriale (co. 1), affida al Ministero del lavoro e delle politiche sociali il compito di istituire “il repertorio degli organismi paritetici, previa definizione dei criteri identificativi sentite le associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale per il settore di appartenenza” (co. 1- bis , introdotto dall’art. 13, co.1, d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. con modif. dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215).

1.2. In attuazione di tale previsione, è intervenuto quindi il decreto 11 ottobre 2022, n. 171, che:

- al suo art. 2 ( Criteri identificativi per l’iscrizione nel Repertorio nazionale degli organismi paritetici ) ha disposto, per quello che qui interessa, che: “1. […] gli organismi paritetici sono costituiti per iniziativa di una o più associazioni sia dei datori di lavoro che dei lavoratori, comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. 2. Per l’iscrizione nel Repertorio […] , l’organismo paritetico deve possedere i seguenti requisiti:

a) essere costituito da almeno una o più associazioni sindacali dei datori di lavoro ed una o più associazioni dei lavoratori firmatarie, purché non per mera adesione, di almeno un contratto collettivo nazionale di lavoro applicato alle aziende del sistema di riferimento dell’organismo paritetico;

b) essere costituito da associazioni sindacali datoriali e dei lavoratori la cui rappresentatività, ai sensi del comma 1, è valutata sulla base dei seguenti requisiti: i) la presenza di sedi in almeno metà delle province del territorio nazionale, distribuite tra nord, centro, sud e isole; ii) la consistenza numerica degli iscritti al singolo sindacato; iii) il numero complessivo di CCNL sottoscritti; iv) i maggiori indici pubblici percentuali del numero dei lavoratori cui viene applicato il CCNL dalle aziende del sistema di riferimento dell’organismo paritetico, ove disponibili;

c) essere prima istanza di riferimento in merito a controversie sorte sulla applicazione dei diritti di rappresentanza, informazione e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro […] ” ;

- all’art. 4, co. 2, ha precisato che: “L’iscrizione è subordinata al previo parere obbligatorio, in ordine alla rappresentatività dell’organismo paritetico richiedente e al possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, comma 1 e comma 2, lettere a), b) c), della Direzione generale dei rapporti di lavoro e delle relazioni industriali” .

1.3. Nel caso di specie, tale parere obbligatorio (in atti) - a cui il provvedimento impugnato sostanzialmente rinvia - ha ulteriormente specificato, in ordine al carattere della rappresentatività dell’Organismo, che:

- “per quanto attiene ai requisiti previsti dall’articolo 2, comma 2, lettera b) il loro possesso deve essere verificato in relazione alle singole organizzazioni che compongono l’organismo paritetico che richiede l’iscrizione nel registro, mentre quelli di cui alle lettere a) e c) si riferiscono direttamente all’organismo paritetico nella sua individualità” ;

- “il riferimento ‘alla rappresentatività dell’organismo paritetico richiedente’, contenuto all’articolo 4, comma 2, del citato D.M. n. 171, vada inteso non tanto come rappresentatività dell’organismo ex se (principio che non si rinviene nelle norme di rango primario contenute nel d.lgs. n. 81/2008), quanto piuttosto come requisito da accertare in relazione alle organizzazioni sindacali che lo hanno costituito. E ciò anche in coerenza con il principio affermato alla citata lettera ee) dell’articolo 2, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008” .

2. Tanto premesso, l’esame del ricorso in epigrafe richiede che sia data risposta a due questioni relative all’interpretazione dell’art. 2, co. 2, lett. b), d.m. n. 171/2022:

- bisogna, in primo luogo, stabilire se, ai fini dell’iscrizione nel repertorio, i (quattro) requisiti elencati da tale lett. b) debbano sussistere in capo a ogni singola associazione che compone l’Organismo paritetico (come richiesto dal Ministero) o se sia sufficiente che gli stessi insistano in capo all’Organismo paritetico complessivamente inteso;

- in secondo luogo, al medesimo fine, occorra verificare se tali (quattro) requisiti debbano necessariamente rinvenirsi tutti, in maniera cumulativa e indefettibile (come sostenuto dal Ministero) oppure se siano qualificabili alla stregua di “meri indici di rappresentatività” da valutarsi complessivamente (come, invece, ritenuto dal ricorrente).

3. Orbene, come illustrato nella parte in fatto, il Ministero - facendo applicazione dei criteri indicati dal citato art. 2, lett. b) - ha reputato insussistente:

- sia la mancanza del numero necessario di sedi provinciali (punto i ) da parte delle due associazioni (singolarmente intese) che compongono l’Organismo;

- sia i maggiori indici pubblici percentuali del numero dei lavoratori cui vengono applicati i contratti collettivi sottoscritti dall’Organismo (punto iv ).

4. Entrando, dunque, nel merito del primo motivo di diniego, ovverosia quello che si appunta sulla carenza del numero minimo di sedi nel territorio provinciale per ciascuna delle due associazioni che compongono l’Organismo ricorrente, occorre considerare che:

- in sede di presentazione dell’istanza, sono state dichiarate, per IE, 49 sedi provinciali e, per CONF.A.S.I., 39 sedi provinciali (cfr. allegato 8 al ricorso, pp. 21-22 e 25-27);

- le sedi regionali (parimenti dichiarate) non rilevano ai fini del raggiungimento del numero minimo, perché, come rilevato anche dal Ministero in memoria, sono “o coincidenti con una sede provinciale o comunque presenti in una provincia già coperta da una sede provinciale” ;

- neanche nelle integrazioni pervenute con nota prot. 4048 del 10 aprile 2024 (cfr. allegato 3 alla memoria del Ministero) l’odierno ricorrente ha fornito per CONF.A.S.I. dati diversi da quelli prima dichiarati;

- inoltre, solo con il ricorso in epigrafe, è stato precisato che “le sedi sono comunque 54 per SI come impone il DM: in sede di compilazione della domanda, infatti, SI NON ha volutamente inserito quelle sedi coincidenti con quelle di CO. Così le 5 sedi di Catanzaro, Avellino, Brindisi, Cosenza e Nuoro non sono state inserite da IE (doc. pag. 21-22) ma solo da CO in quanto coincidenti (doc. pag. 25-27)” ; peraltro, quest’ultima precisazione deve reputarsi irrilevante, in quanto:

a) CONF.A.S.I. ha un numero (39) di sedi provinciali comunque inferiore a quello richiesto, non raggiungendo la metà (54) del complessivo numero di province del territorio nazionale (107);

b) nell’includere la distribuzione territoriale tra i requisiti su cui valutare la rappresentatività, il menzionato art. 2 del d.m. n. 172/2022 non contempla affatto la possibilità di sommare tra loro le sedi di tutte le associazioni costituenti l’Organismo paritetico.

5. A tale ultimo riguardo, il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento già espresso dalla Sezione, secondo cui, “ [i] n base al dato testuale dell’art. 2 del dm 171/2022, peraltro non impugnato, la valutazione della rappresentatività deve effettuarsi in ordine alle singole componenti dell’organismo paritetico e sulla base di tutti e quattro i parametri indicati” (cfr. sentenza 28 aprile 2025, n. 8254).

5.1. Nello specifico, l’art. 2 in esame, ai fini dell’accertamento del requisito della rappresentatività, fa sempre chiaramente riferimento alle singole associazioni che compongono l’Organismo paritetico e non a quest’ultimo nel suo complesso: il primo comma si riferisce esplicitamente a “ […] una o più associazioni sia dei datori di lavoro che dei lavoratori, comparativamente più rappresentative sul piano nazionale” , declinando l’aggettivo “rappresentativo” al femminile plurale; il secondo comma, lett. b), nel richiedere che l’Organismo sia costituito da “associazioni sindacali datoriali e dei lavoratori, la cui rappresentatività, ai sensi del comma 1, è valutata sulla base dei […] requisiti […] ” , raccorda - per il tramite del pronome “cui” - il sostantivo “rappresentatività” alle (singole) associazioni sindacali.

5.2. Analogamente è a dirsi con riguardo all’ulteriore questione della (asserita) non necessaria sussistenza di tutti i requisiti, posta con il secondo motivo di ricorso; il dato letterale è parimenti inequivoco, in quanto la stessa lett. b) dell’art. 2 elenca i “requisiti” in questione uno di seguito all’altro, senza punti di sospensione o formule esemplificative e senza utilizzare congiunzioni disgiuntive potenzialmente idonee a far deporre per un’alternatività tra gli stessi.

6. Non meritano, dunque, accoglimento il primo e il secondo motivo di censura.

7. Né con riguardo alla giustificazione del diniego appena esaminata può ritenersi fondato il quarto motivo di ricorso, che si appunta sull’insufficienza della motivazione. Quest’ultima è, invero, solo apparentemente laconica, in quanto nel provvedimento di rigetto dell’istanza di cui alla nota prot. n. 7545 del 14 giugno 2024, è richiamata espressamente la nota prot. n. 7326 del 10 giugno 2024 (in atti), con la quale la competete Direzione generale del Ministero ha dichiarato di dover confermare “...integralmente il parere sulla rappresentatività già fornito da questa Direzione Generale con la nota n. 5939 del 10 maggio, in quanto non sono stati forniti elementi di valutazione idonei al superamento dei motivi ostativi già rilevati…” e, conseguentemente, ritenere che “…l’Organismo Paritetico Nazionale OPN Salute & Sicurezza non risulta in possesso di tutti i requisiti espressamente richiesti dall’articolo 2 del D.M. n. 171/2022 per l’iscrizione nel Repertorio nazionale…” . Per giunta, anche nella nota prot. n. 5849 del 15 maggio 2024, con cui sono stati comunicati all’Organismo i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, è richiamato il parere reso dalla predetta Direzione generale con nota prot. n. 5939 del 10 maggio 2024. Inoltre, sia tale parere sia la successiva nota prot. n. 7326 del 10 giugno 2024 sono stati resi altresì immediatamente disponibili al soggetto interessato, in quanto allegati rispettivamente al preavviso di rigetto e al provvedimento di rigetto.

8. La legittimità di una delle due autonome giustificazioni del diniego di iscrizione al repertorio è sufficiente per ritenere in sede giurisdizionale la legittimità del provvedimento, rendendo superfluo l’esame del terzo motivo di ricorso, che si appunta sulla seconda delle due motivazioni del diniego (assenza del requisito di cui all’art. 2, co. 1, lett. b , punto iv ).

8.1. Il provvedimento qui gravato è invero un atto plurimotivato, ossia basato su di una pluralità di motivi, ognuno autonomo rispetto all’altro, a cui trova applicazione il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza, secondo il quale “il rigetto delle doglianze svolte contro una [delle] ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento” , sicché “il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze” (Cons. Stato, sez. I, parere 2 gennaio 2023, 11; in termini, tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 15 settembre 2023, n. 8367; Cons. Stato, sez. II, 18 gennaio 2023, n. 640).

9. Alla luce di quanto esposto, non si riscontra la necessità - ai fini della decisione - di acquisire ulteriore documentazione e va, pertanto, respinta anche l’istanza incidentalmente rivolta da parte ricorrente, “ai sensi dell’art. 64, co. 3, c.p.a. a valere anche come istanza ex art. 116 c.p.a.” , di ordinare al Ministero la ostensione di una serie di atti. Tale richiesta deve essere, infatti, intesa quale vera e propria istanza istruttoria; al riguardo, è appena il caso di ricordare come, “– sulla base del criterio di interpretazione sistematica –” , l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato abbia chiarito che “il codice del processo amministrativo ha disciplinato distintamente la fase dell’istruttoria e l’istanza di accesso in corso del giudizio, con la conseguenza che non si possono sovrapporre gli istituti in esame (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 19 del 2020, cit., sulle differenze tra l’accesso documentale e le esigenze istruttorie, anche nel processo civile) . Del resto, la domanda di accesso ai documenti va rivolta all’Amministrazione e non al giudice, con impugnazione dell’eventuale provvedimento di rigetto nel rispetto del termine perentorio di trenta giorni, il che comporta che le istanze di accesso rivolte al giudice nel corso del processo vanno considerate vere e proprie istanze istruttorie” (Cons. Stato, Ad. Plen. 24 gennaio 2023, n. 4).

10. In conclusione, il ricorso va respinto, perché infondato.

11. La novità dei profili oggetto di controversia, avuto riguardo anche al tempo in cui lo stesso è stato introdotto, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NN RI IA, Presidente FF

AL IC, Referendario, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL IC	NN RI IA

IL SEGRETARIO