Pubblicato il 17/12/2025

N. 02430/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01392/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1392 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lapis Pubblicità S.r.l., Dolci S.r.l., Pubbliuno S.r.l., Girardi Pubblicità Group S.r.l, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Francesco Laruffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Garda, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del “Regolamento degli impianti pubblicitari” approvato con delibera di consiglio n. 19 del 29.07.2022, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, comunque lesivo della posizione dei ricorrenti

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla Girardi Pubblicità Group S.R.L il 3 luglio 2023:

per l’annullamento

del provvedimento conclusivo del procedimento (prot. n. 006455/2023) del 11.04.2023 avente ad oggetto: “richiesta di rinnovo dell'autorizzazione n. 1/2020 del 13 marzo 2020, relativa ad un impianto pubblicitario ubicato in Garda, Corso Italia, piazzale fermata bus. Rigetto dell'istanza” , nonché, in parte qua del “Regolamento degli impianti pubblicitari” approvato con delibera di consiglio n. 19 del 29.07.2022della delibera di G.C. n. 299 del 31.10.2002, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto, comunque lesivo della posizione della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla PUBBLIUNO S.R.L. il 18 giugno 2024:

per l’annullamento

del provvedimento conclusivo del procedimento (prot. n. 0009198/2024) del 03.06.2024 avente ad oggetto: “richiesta di rinnovo autorizzazione per mantenimento impianto pubblicitario, autorizzazione n. 11/2020 del 23 settembre 2020, relativa ad un impianto pubblicitario 30x200 bifacciale a sistema rotativo ubicato lungo la Strada Regionale n. 294 Gardesana km 54,950. Rigetto

istanza” , nonché della comunicazione del 20 maggio 2024 di “presa d’atto dell’avvenuta scadenza dell’autorizzazione” nonché, in parte qua del “Regolamento degli impianti pubblicitari” approvato con delibera di consiglio n. 19 del 29.07.2022della delibera di G.C. n. 299 del 31.10.2002, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto, comunque lesivo della posizione della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla DOLCI S.R.L. in data 11 settembre 2024:

per l’annullamento

del provvedimento conclusivo del procedimento (prot. n. 0013371/2024) del 09.08.2024 avente ad oggetto : “richiesta di rinnovo dell’autorizzazione n. 4/2021 del 20 luglio 2021, relativa ad un impianto pubblicitario ad emissione luminosa tipo ledwall istallato sull’edificio ubicato in Garda VR lungo la Strada Regionale n. 249 gardesana Km. 54,290 lato sx. Rigetto dell’istanza” , nonché, in parte qua del “Regolamento degli impianti pubblicitari” approvato con delibera di consiglio n. 19 del 29.07.2022della delibera di G.C. n. 299 del 31.10.2002, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto, comunque lesivo della posizione della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla LAPIS PUBBLICITÀ S.R.L. in data 11 settembre 2024:

per l’annullamento

del provvedimento conclusivo del procedimento (prot. n. 0013383/2024) del 09.08.2024 avente ad oggetto: “ Osservazioni al preavviso di rigetto - riscontro”, nonché, in parte qua del “Regolamento degli impianti pubblicitari” approvato con delibera di consiglio n. 19 del 29.07.2022della delibera di G.C. n. 299 del 31.10.2002, nonché di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto, comunque lesivo della posizione della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Garda;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Lapis Pubblicità S.r.l.” , la “Dolci S.r.l.” , la “Pubbliuno S.r.l.” , la “Girardi Pubblicità Group S.r.l.” , in qualità di aziende di settore titolari di autorizzazioni pubblicitarie hanno impugnato il “Regolamento degli impianti pubblicitari” , approvato con delibera del Consiglio comunale del Comune di Garda n. 19 del 29.07.2022 nella parte in cui ha introdotto un divieto generalizzato di apposizione dei cartelli pubblicitari con obbligo di rimozione di quelli presenti allo scadere delle autorizzazioni già concesse.

2. Dell’impugnato regolamento le ricorrenti hanno domandato l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione dell’art. 23, c. 6, del D. Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della Strada) e degli artt. 51 e 48 del D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di esecuzione del Codice della Strada), la violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, dell’art. 16 della Carta dell’Unione Europea, la violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento, illogicità e ingiustizia manifesta. In sintesi, le ricorrenti hanno evidenziato come l’art. 7 del Regolamento abbia disciplinato l’installazione dei mezzi pubblicitari nel centro abitato, individuando gli impianti pubblicitari che possono essere collocati in ciascuna delle due zone in cui lo stesso è suddiviso, mentre il successivo articolo 11 ha individuato ambiti territoriali, comprensivi di parte del centro abitato, in cui è vietata la collocazione di nuovi cartelli pubblicitari, temporanei o permanenti, con la previsione che quelli esistenti, alla scadenza della loro autorizzazione, dovranno essere rimossi. A giudizio delle ricorrenti, tali norme si tradurrebbero in un divieto generalizzato allo svolgimento dell’attività pubblicitaria, funzionale all’eliminazione delle installazioni ritenute eccessive, ma in violazione dei limiti del potere effettivamente esercitabile in materia dall’Amministrazione comunale;

II. la violazione del principio dell’affidamento e della certezza delle posizioni soggettive, la violazione dell’art. 41 Cost., la violazione e falsa applicazione di legge; l’eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Nel dettaglio, le ricorrenti hanno evidenziato come gli operatori pubblicitari, a cui viene imposta la rimozione delle installazioni autorizzate allo scadere delle relative autorizzazioni, hanno confidato nella validità delle stesse, alla luce delle norme vigenti al momento della proposizione delle istanze, e nel rinnovo delle autorizzazioni, così come previsto dalle norme del Codice della Strada.

3. Il Comune di Garda si è costituito, in data 30 dicembre 2022, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4. Con successivi e distinti ricorsi per motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato anche i provvedimenti con i quali il Comune di Garda ha rigettato le loro richieste di rinnovo delle autorizzazioni pubblicitarie, in quanto ritenute non compatibili con quanto disposto dall’art. 11 del Regolamento comunale sugli impianti pubblicitari.

Degli impugnati provvedimenti di diniego le ricorrenti hanno domandato l’annullamento lamentando gli stessi vizi già esposti nel ricorso principale avverso il Regolamento comunale, in quanto il diniego del rinnovo costituirebbe atto applicativo del medesimo atto normativo. Nei ricorsi per motivi aggiunti proposti dalle società Pubbliuno e Dolci, è stato censurato anche l’ulteriore profilo motivazionale in base al quale il Comune ha ritenuto che la norma regolamentare “è finalizzata ad evitare la presenza invasiva di cartelloni pubblicitari ed impatti percettivi che interferiscono con la visibilità delle bellezze d’insieme costituite dalle costruzioni del centro abitato e della sponda del lago, oggetto di vincolo paesaggistico, per le quali il Comune di Garda è noto in tutto il mondo” . Tale ragione ostativa è stata ritenuta dalle ricorrenti in contrasto, in particolare, con gli articoli 49 e 153 del così detto Codice Urbani (D. Lgs. N. 42/2004), norme che non prevedono divieti assoluti di installazione a tutela del paesaggio.

5. All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale e tutti i ricorsi per motivi aggiunti non sono fondati.

2. Procedendo con l’esame congiunto di tutti i motivi di impugnazione proposti, in ragione della loro connessione logico – giuridica, e prescindendo anche dalla possibile non immediata lesività delle norme regolamentari impugnate con il ricorso principale prima della loro attuazione, il Collegio osserva che le ricorrenti hanno contestato le previsioni regolamentari che hanno escluso la collocazione di impianti pubblicitari nel centro abitato, prevedendo altresì che le autorizzazioni già concesse non sarebbero state rinnovate alla scadenza (come è effettivamente accaduto).

Con riferimento a tali contestazioni, il Comune di Garda ha evidenziato, nei suoi scritti difensivi, che l’art. 3 del Regolamento impugnato chiaramente evidenzia come i divieti introdotti siano funzionali ad “assicurare il decoro nonché la tutela del contesto cittadino e dell’ambiente naturale, integralmente soggetti a vincolo paesaggistico di notevole interesse pubblico per la loro non comune bellezza” (v. pagina 2 della memoria del 30 dicembre 2022 dell’Amministrazione) e, quindi, come siano rivolti alla salvaguardia del paesaggio e dell’ambiente, valori costituzionalmente tutelati che consentono limitazioni anche alla libertà di iniziativa economica privata. Nel caso concreto, l’Amministrazione comunale ha introdotto i divieti contestati in modo puntuale e circostanziato, senza alcun divieto generalizzato di installazioni (e, quindi, senza alcuna violazione del codice dei beni culturali che, come esposto dalle ricorrenti, non prevede divieti generalizzati), ed esclusivamente nelle zone di più elevato pregio paesaggistico, puntualmente individuate dall’art.11 dello stesso 8 Regolamento.

In questo quadro, il Collegio ritiene che le censure formulate dalle ricorrenti non siano fondate.

Nel caso di specie, infatti, le scelte operate dal Comune e contestate dalle ricorrenti sono espressioni della discrezionalità con la quale l’Amministrazione ha valutato comparativamente interessi pubblici e privati (alla sicurezza stradale, alla salvaguardia del territorio sottoposto a vincolo paesaggistico e alla tutela della libertà di iniziativa economica privata).

In nessuno dei motivi di impugnazione proposti può ravvisarsi un indice sintomatico di un non corretto esercizio della discrezionalità amministrativa, considerato il carattere parcellizzato dei divieti introdotti e non potendo certamente deporre in tal senso l’affermato affidamento riposto dagli operatori economici ricorrenti nel rinnovo delle concessioni alla loro scadenza. Sul punto, deve ricordarsi che gli operatori non avrebbero comunque potuto vantare alcuna posizione di vantaggio in sede di rinnovo dell’autorizzazione, essendo comunque sottoposti al potere dell’Amministrazione di valutare in concreto il rilascio del titolo richiesto, trattandosi di una nuova concessione di spazio pubblico (v. in termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 1739/2024).

È opinione del Collegio, pertanto, che le previsioni regolamentari contestate siano volta a perseguire un ragionevole equilibrio tra l’esigenza di preservare le peculiarità paesaggistiche e ambientali comunali e le esigenze delle attività commerciali che, in ogni caso, potranno fare ricorso ai mezzi pubblicitari consentiti nelle restanti zone del territorio.

Dalla legittimità delle norme regolamentari impugnate deriva anche la legittimità dei dinieghi al rinnovo delle autorizzazioni delle ricorrenti, impugnati con i motivi aggiunti, che ne costituiscono consequenziale applicazione.

Il ricorso principale e i motivi aggiunti, alla luce di quanto esposto, devono essere rigettati.

3. Le spese di lite devono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su tutti i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco AL, Presidente

EN AR, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Marco AL

IL SEGRETARIO