Pubblicato il 02/12/2025

N. 02020/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01778/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1778 del 2025, proposto da
NA OM, ON TU, RL OR, FA MA OR, RI D’IO, ER NE, AL NI, MA LO IE, NI AR, OL GL, DR NI, rappresentati e difesi dagli avvocati NA Pennetta e Luigi Chieffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele n. 58;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. G. 0061401/2025 – U- del 7 agosto 2025 del Comune di Avellino;

- della Perizia di stima del valore venale di unità residenziali e sottotetti, ai fini dell’applicazione dell’art. 38 D.P.R. n. 380/2001 redatta dall’Agenzia delle Entrate;

- delle note del Comune di Avellino prot. nn. 54579, 54578, 54569, 54664, 54695, 54679, 54683, 54623, 54602, 54725, 54576, 54582 del 7 luglio 2023;

nonché,

in subordine, per il risarcimento dei danni da lesione del legittimo affidamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa RA ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugnano:

- il provvedimento prot. G. 0061401/2025 – U- del 7 agosto 2025 del Comune di Avellino;

- la Perizia di stima del valore venale di unità residenziali e sottotetti, ai fini dell’applicazione dell’art. 38 D.P.R. n. 380/2001 redatta dall’Agenzia delle Entrate;

- le note del Comune di Avellino prot. nn. 54579, 54578, 54569, 54664, 54695, 54679, 54683, 54623, 54602, 54725, 54576, 54582 del 7 luglio 2023;

chiedendo in subordine il risarcimento dei danni subiti per lesione del legittimo affidamento.

Con sentenza n. 651/2023 questo Tribunale ha annullato l’ordinanza di demolizione del Comune di Avellino n. 544 del 21 novembre 2022 (che aveva contestato la realizzazione in sopraelevazione, in difformità dalla licenza edilizia n. 342 del 29 luglio 1959, del piano sesto costituito da n. 3 unità abitative, del piano settimo costituito da n. 3 unità abitative e del piano ottavo costituito da un’unità abitativa e da locali cantinole dell’edificio ubicato in Avellino, viale Italia, n. 36-36/A) e la nota del 23 dicembre 2022, prot. n. 106056 (di integrazione e parziale rettifica).

In attuazione della pronuncia il Comune, in data 7 luglio 2023, con le note prot. nn. 54579, 54578, 54569, 54664, 54695, 54679, 54683, 54623, 54602, 54725, 54576, 54582, comunicava ai condomini l’avvio del procedimento finalizzato a sanare l’assenza di titolo degli immobili in oggetto con la c.d. fiscalizzazione ex art. 38 del D.P.R. n. 380/2001.

I ricorrenti contestavano l’applicabilità nella fattispecie dell’art. 38 cit.

Con il provvedimento G. 0061401/2025 – U- del 7 agosto 2025 qui impugnato, il Comune di Avellino notificava la perizia di stima del valore venale delle unità residenziali oggetto dei presunti abusi redatta dall’Agenzia delle Entrate e contestualmente richiedeva, ai sensi dell’art. 38 del D.P.R. 380/2001, il pagamento di una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere.

Si eccepisce la nullità dell’atto in quanto fondato sull’errato presupposto che il Giudice Amministrativo, con la sentenza n. 651/2023, abbia accertato la sussistenza degli abusi contestati con l’ordinanza n. 544/2022 e che abbia disposto l’applicazione delle previsioni di cui al citato art. 38.

Si lamenta la mancata valutazione da parte dell’Amministrazione in ordine alla possibilità reale di “ regressione dell’edificio al progetto assentito giusta licenza edilizia n. 342 del 29 luglio 1959 ” in modo da garantire la realizzazione della volumetria originariamente prevista.

Si evidenzia che, a seguito del giudicato di annullamento, il Comune avrebbe dovuto azionare un nuovo procedimento amministrativo su presupposti diversi rispetto a quelli richiamati nella comunicazione di avvio del 7 luglio 2023, innanzitutto cristallizzando, in maniera puntuale e circostanziata, le contestazioni edilizie/urbanistiche.

Si rileva che il provvedimento sanzionatorio pecuniario è palesemente carente in ordine ai presupposti di legge previsti dall’art. 38 del D.P.R. n. 380/2001 e che non sono in alcun modo esplicitate le ragioni per cui sarebbe stato impossibile procedere alla demolizione degli abusi contestati.

Si eccepisce l’abnormità della sanzione, la violazione dell’art. 10 bis della L. 241/1990, l’eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione e di istruttoria e la lesione del legittimo affidamento.

In subordine, ai fini risarcitori, si evidenzia che l’unico soggetto consapevole dell’abuso e inadempiente per oltre 60 anni è stato l’ente, che nulla ha fatto dopo l’annullamento parziale, avvenuto già nel 1963, della concessione edilizia n. 342/1960.

Si sostiene, quindi, che il comportamento omissivo/inerte del Comune di Avellino, l’approvazione dei condoni e la presentazione delle CILA -sia a nome del condominio che dei singoli proprietari- senza contestazione alcuna legittimano la richiesta di risarcimento danni da parte dei condomini a seguito della conclamata lesione del legittimo affidamento.

Non si è costituito in resistenza il Comune di Avellino, mentre si è costituita formalmente l’Agenzia delle Entrate.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 26 novembre 2025 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

DIRITTO

Il ricorso è manifestamente infondato e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.

Con la sentenza n. 651 del 22 marzo 2023 (passata in giudicato) questo Tribunale ha così statuito:

“ Considerato, innanzitutto, che:

- non è accreditabile l’assunto attoreo secondo cui, a seguito dell’arretramento dell’area di sedime per m 32,80 dall’adiacente viale Italia e per m 2,00 dall’adiacente via Otranto e della sua connessa riduzione di mq 408, con licenza edilizia n. 342 del 19 gennaio 1960, sarebbe stata assentita, in via compensativa, la realizzazione del piano terra e di n. 6 piani superiori, per un’altezza complessiva di m 26,00 (corrispondente a quella attuale);

- ben vero che la menzionata licenza edilizia n. 342 del 19 gennaio 1960 contempla un «fabbricato costituito dal piano terra e 6 piani superiori, di cui il 6° in attico sul viale Italia, con arretramento delle sole tompagnature»;

- tuttavia, come documentato dall’amministrazione resistente, il titolo edilizio in parola risulta annullato con d.p.r. del 18 settembre 1963, quanto all’altezza del fabbricato eccedente quella assentita con la pregressa licenza edilizia n. 342 del 29 luglio 1959, resasi, quindi, a tutti gli effetti, reviviscente;

(…) Considerato, ancora, che la condotta omissiva e/o reticente del Comune di Avellino in sede di rilascio di svariate sanatorie inerenti alle unità immobiliari in contestazione non valeva, di per sé sola, ad elidere l’abusività, a monte, della realizzazione di queste ultime, sulla quale esso restava, comunque, chiamato ad esercitare, senza limiti temporali, il proprio potere-dovere repressivo, la relativa inerzia non essendo idonea a far divenire legittimo ciò che sin ab origine non lo era (cfr., ex multis, Cons. Stato, ad. plen., n. 9/2017; sez. VI; n. 6613/2021; n. 8/2022; TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 1616/2020; TAR Campania, Napoli, sez. III, n. 6025/2020; n. 1712/2022);

Considerato, nel contempo, che:

- l’amministrazione resistente, nell’ingiungere la demolizione dei piani sesto, settimo e ottavo dell’edificio ubicato in Avellino, viale Italia, n. 36-36/A, e censito in catasto al foglio 36, particella 36, non risulta aver ponderato le più che verosimili implicazioni pregiudizievoli arrecabili dalla misura adottata all’assetto strutturale e funzionale dell’intero corpo di fabbrica, e, quindi, segnatamente, anche alle porzioni legittime di esso (in titolarità di soggetti estranei agli abusi in contestazione);

- come illustrato nella “perizia tecnica” depositata in giudizio da parte ricorrente «la demolizione dei piani superiori (6‐7‐8) richiederebbe ‘onerosi’ lavori anche sulla parte regolare dell’immobile, richiedendo il rifacimento di tutte le reti di acqua e gas, degli scarichi delle acque nere e bianche, dell’impianto di riscaldamento centralizzato e dell’intero impianto ascensore»; mentre «i lavori di demolizione, seppur controllata, indurrebbero comunque vibrazioni con aggravio di sollecitazioni sull’intera struttura»;

- ed invero, è agevole inferire, in base ai canoni di comune esperienza, che l’abbattimento di 3 dei complessivi 8 livelli fuori terra di una struttura in cemento armato (cfr. certificato di collaudo depositato in giudizio da parte ricorrente) non possa non compromettere irrimediabilmente il complessivo equilibrio statico di quest’ultima;

- la censura attorea di irragionevolezza e sproporzione dell’adottata misura repressivo-ripristinatoria in rapporto alla complessiva edificazione (anche e in prevalenza legittimamente) realizzata si corrobora e si rende, vieppiù, favorevolmente apprezzabile, ove ricollegata al rilievo del ragguardevole arco temporale trascorso dalla commissione degli illeciti edilizi, consolidatosi, in termini di affidamento incolpevole, in capo ai privati titolari dei cespiti immobiliari in contestazione (sul punto, cfr. TAR Piemonte, Torino, sez. II, n. 1355/2012);

- non può, in particolare, obliterarsi che il Comune di Avellino, pur essendo ab origine a perfetta conoscenza della consistenza dell’edificio e delle correlative problematiche (cfr. ordinanze di sospensione dei lavori prot. n. 15584 del 25 giugno 1960 e prot. n. 16005 del 30 giugno 1960; note comunali del 6 aprile 1960, prot. n. 9060/1707, 13 giugno 1960, prot. n. 14549/1929, del 25 giugno 1960, del 30 giugno 1960, prot. n. 2082, del 30 luglio 1960, prot. n. 2433, e del 17 marzo 1962, prot. n. 6302; nota del Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Campania e Molise prot. n. 14277/14749 del 5 aprile 1960, prot. n. 20579/23405 del 7 giugno 1960, prot. n. 17148/27623 del 5 luglio 1962; nota del Ministero dei Lavori Pubblici – Direzione Generale Urbanistica e Opere Igieniche prot. n. 1449/1424 del 15 luglio 1960), non abbia tempestivamente intrapreso alcuna azione repressiva, né, tanto meno, abbia verificato l’esito dell’impugnazione proposta dinanzi al Consiglio di Stato dalla ditta costruttrice (con ricorso notificato il 1° agosto 1967) avverso il diniego ministeriale di nulla osta ex art. 3 della l. n. 1357/1955 al rilascio della licenza edilizia in deroga al vigente Piano di Ricostruzione (cfr. nota del Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Campania e Molise prot. n. 17148/27623 del 5 luglio 1962 e nota dell’Ufficio Tecnico Comunale di Avellino prot. n. 19776 del 28 agosto 1967), salvo poi emettere, dopo oltre 60 anni di totale inerzia, e senza la sopravvenienza di ulteriori attività di trasformazione edilizia, un’ordinanza per l’abbattimento di una considerevole porzione immobiliare, contestando la difformità del fabbricato rispetto remota licenza n. 342 del 29 luglio 1959;

- né può obliterarsi che i proprietari delle unità immobiliari sine titulo sono soggetti pacificamente diversi dall’autore dell’abuso (identificabile, nella specie, nella ditta costruttrice), non risultano acquistato dette unità immobiliari con finalità elusive della sanzione comminata dall’ordinamento ed hanno mostrato, nei confronti dell’amministrazione, un contegno trasparente e collaborativo circa lo stato di legittimazione del fabbricato, allorquando hanno presentato istanze di sanatoria afferenti proprio alle porzioni edificatorie contestate, così da denotare un affidamento incolpevole (essendo, altrimenti, singolare che gli stessi, pur potendo fruire dei benefici condonistici di cui agli artt. 31 ss. della l. n. 47/1985, 39 della l. n. 724/1994 e 32 del d.l. n. 269/2003, conv. in l. n. 326/2003 per sanare la macroscopica abusività dei cespiti de quibus, vi abbiano fatto, invece, ricorso per sanare illeciti edilizi marginali);

- tali circostanze, se, da un lato, – come dianzi acclarato – non valevano ad imporre all’amministrazione comunale una motivata valutazione circa la preminenza dell’interesse pubblico alla rimozione dell’edificazione sine titulo rispetto all’interesse antagonistico al suo mantenimento in loco, giustificavano, d’altro lato, e, anzi, rendevano indeclinabile una motivata valutazione circa la congruità dell’irrogata sanzione demolitoria;

- ciò, tanto più che quest’ultima figura ingiunta a valle dell’annullamento della licenza edilizia n. 342 del 19 gennaio 1960 (legittimante, in via compensativa, la realizzazione di «fabbricato costituito dal piano terra e 6 piani superiori, di cui il 6° in attico sul viale Italia, con arretramento delle sole tompagnature»), disposto con d.p.r. del 18 settembre 1963; e che, quindi, avrebbe ben potuto essere preceduta, anche ai sensi dell’art. 38 del d.p.r. n. 380/2001, da una opportuna valutazione circa la fattibilità o meno della regressione dell’edificio al progetto assentito giusta licenza edilizia n. 342 del 29 luglio 1959;

- a tale ultimo riguardo, ferme restando le statuizioni enunciate in subiecta materia da Cons. Stato, ad. plen., n. 17/2020, va ricordato che, secondo un condivisibile indirizzo giurisprudenziale, sulla sanzione demolitoria deve considerarsi far premio la c.d. fiscalizzazione ex art. 38 del d.p.r. n. 380/2001, qualora – come, appunto, nella specie – solo una porzione del fabbricato risulti privata del relativo titolo abilitativo, stante la preclusione a rimuoverla per il serio rischio statico cui sarebbe esposta la residua porzione legittima, così da rendersi, comunque, inevitabile, in questo caso, il mantenimento della porzione abusiva mediante riparazione in via pecuniaria (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3366/2015; n. 7508/2019);

Ritenuto, quindi, che:

- stante la sua ravvisata fondatezza nel profilo da ultimo scrutinato, il ricorso in epigrafe va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti con esso impugnati ed assorbimento della subordinata domanda risarcitoria ”.

Come è evidente, la motivazione della richiamata sentenza è particolarmente esaustiva, specificando sia il carattere abusivo degli interventi, sia le ragioni alla base dell’opzione della fiscalizzazione, ossia l’impossibilità di procedere alla demolizione dei piani sopraelevati senza pregiudizio per la restante parte legittima dell’edificio.

Ne consegue che il Comune, in attuazione del giudicato, ha correttamente provveduto alla fiscalizzazione e che pertanto i motivi di gravame articolati avverso l’atto impugnato sono destituiti di fondamento.

Quanto all’allegata violazione del legittimo affidamento, è sufficiente riprendere quanto affermato da questo Tribunale nel punto in cui ha statuito “ Considerato, ancora, che la condotta omissiva e/o reticente del Comune di Avellino in sede di rilascio di svariate sanatorie inerenti alle unità immobiliari in contestazione non valeva, di per sé sola, ad elidere l’abusività, a monte, della realizzazione di queste ultime, sulla quale esso restava, comunque, chiamato ad esercitare, senza limiti temporali, il proprio potere-dovere repressivo, la relativa inerzia non essendo idonea a far divenire legittimo ciò che sin ab origine non lo era ”.

Nemmeno sotto il profilo dell’ammontare o dell’opportunità della sanzione (contestata nel quantum ) è possibile richiamare il legittimo affidamento poiché si tratta di sanzione stimata dall’Agenzia delle Entrate rispetto al cui calcolo la contestazione è del tutto generica e priva di qualsiasi sostegno sotto il profilo degli elementi contabili.

L’accertata legittimità del gravato provvedimento esclude la fondatezza della domanda risarcitoria, comunque formulata in modo del tutto generico e senza alcuna dimostrazione degli elementi costitutivi della responsabilità della P.A.

Ciò anche sotto il profilo del legittimo affidamento, non essendo comunque sufficiente l’eventuale sua sussistenza ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria.

In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

Nulla per le spese nei confronti del Comune, che non si è costituito, e dell’Agenzia delle Entrate, che non ha svolto difese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

RA ZO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA ZO	Nicola Durante

IL SEGRETARIO