Pubblicato il 05/01/2026

N. 00050/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04701/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4701 del 2022, proposto da
SS D’IN e AS D’IN, rappresentati e difesi dall’avvocato Ramona Montanaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via G. Porzio - Centro Direzionale Is. G1;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Annalisa Cuomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, piazza Municipio - Palazzo San Giacomo, presso l’Avvocatura comunale;

per l’annullamento:

- della Disposizione Dirigenziale n. 145/A del 10 maggio 2022 Contenzioso Amministrativo n. 159/2013, emessa dal Comune di Napoli - Area Urbanistica - Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio - Settore Antiabusivismo Edilizio, avente a oggetto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di opere abusive ai sensi dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001;

- di ogni altro atto, anche endoprocedimentale, presupposto, preordinato, connesso, collegato o comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuti, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica dei ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’articolo 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all’udienza straordinaria del giorno 16 ottobre 2025 la dott.ssa VA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con l’impugnato provvedimento, sono state disposte:

- “ l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Napoli dell’immobile [di proprietà dei ricorrenti] corrispondente alle opere abusive e alle aree necessarie per l’esecuzione di opere analoghe ”;

- “ la corresponsione di una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad euro € 20.000,00 (euro ventimila/00), da versare sul c/c postale … intestato a Tesoreria Comune di Napoli, causale "Sanzione edilizia art. 31 DPR 380/2001 - CA 159/2013 - opere abusive …" ”.

La Disposizione Dirigenziale n. 145/A del 10 maggio 2022 si fonda sulla seguente motivazione:

- con la Disposizione Dirigenziale n. 002/A del 17 gennaio 2018, era stata ordinata ai ricorrenti la demolizione delle opere abusivamente realizzate, ai sensi dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001;

- le opere eseguite abusivamente consistono in: “ Corpo di fabbrica in muratura e copertura a doppia falda spiovente in legno e tegole occupante una superficie di mq. 100,00 con H. variabile da mt. 5,00 a mt. 5,90. Opera costituita da piano seminterrato uso garage e piano rialzato uso residenziale; Corpo di fabbrica in muratura e copertura a doppia falda spiovente in legno e tegole occupante una superficie di mq. 85,00 con H. variabile da mt. 5,00 a mt. 5,50. Opera costituita da piano seminterrato uso deposito e piano rialzato uso residenziale ”;

- l’area occupata dalle predette opere rientra: in zona F - sottozona Fa - componenti strutturanti la conformazione naturale del territorio destinate a parco territoriale - Fa1 aree agricole (articoli 45 e 46 delle norme di attuazione della variante al P.R.G.); in ambito "32 - Camaldoli" disciplinato dall’articolo 162 della variante al P.R.G.; nel perimetro delle zone vincolate, ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004, con D.M. 21 gennaio 1997; nell’area del "Parco Metropolitano delle colline di Napoli", approvato con D.P.G.R.C. n. 392 del 14 luglio 2004, in zona C - riserva controllata;

- dal sopralluogo svolto in data 24 marzo 2021 dal personale tecnico del servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio, è stata accertata la mancata demolizione e l’inottemperanza all’ordine di demolizione emesso ai sensi dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001;

- per la realizzazione di opere analoghe a quelle in esame occorre fare riferimento all’indice di utilizzazione fondiaria della zona Fa, “ pari a 0,01 mq/mq, come individuato dalle norme di attuazione della variante al PRG del Comune di Napoli ”; “ pertanto, l’area necessaria, in relazione a quanto stabilito dall’art. 31 co. 3 del D.P.R. 380/01, per la realizzazione di opere analoghe, è pari a mq 370,00÷0,01=mq 37.000 ”, fermo restando che l’area da acquisire “ non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita ”;

- di conseguenza, si procede all’acquisizione dell’intera particella catastale terreni e delle relative particelle fabbricati;

- ai sensi dell’articolo 31, comma 4- bis , del D.P.R. n. 380 del 2001, e in attuazione di quanto stabilito dalla Disposizione Dirigenziale n. 68 del 13 giugno 2016, vista l’inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino, si applica inoltre la sanzione pecuniaria di ventimila euro, “ in quanto la nuova volumetria supera i 500,00 mc e gli abusi sono stati realizzati in zona con vincolo paesaggistico ”.

2. Avverso la Disposizione Dirigenziale impugnata, i ricorrenti muovo le seguenti censure:

a) mancata notifica della Disposizione Dirigenziale con la quale è stato impartito l’ordine di demolizione delle opere abusive e di ripristino dello stato dei luoghi nei confronti di SS D’IN;

b) difetto d’istruttoria e di motivazione; erroneo assoggettamento di tutte le opere contestate al regime di cui all’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, “ senza verificare se per talune di esse si sarebbe potuto procedere, ad esempio, ad un accertamento di conformità o ad una applicazione di altra sanzione conservativa ”; mancanza di una specifica indagine di fatto circa l’effettiva possibilità di ripristino dello stato dei luoghi;

c) mancanza di un formale accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, “ che faccia proprio l’esito del verbale e che costituisca, quindi, il titolo ricognitivo idoneo all’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate ”;

d) difetto di motivazione in ordine all’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima;

e) mancata individuazione di quello, tra i due comproprietari, realmente responsabile dell’abuso e dunque destinatario della sanzione pecuniaria;

f) inapplicabilità della sanzione pecuniaria, essendo state le opere realizzate in epoca antecedente all’entrata in vigore dell’articolo 31, comma 4- bis , del D.P.R. n. 380 del 2001.

3. Il ricorso è infondato.

Dalla documentazione prodotta in atti dal Comune resistente, risulta che copia della Disposizione Dirigenziale n. 002/A del 17 gennaio 2018, avente a oggetto l’ordine di rispristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, è stata:

- notificata nelle mani di AS D’IN in data 8 maggio 2018;

- depositata presso la Casa comunale di Napoli, ai sensi dell’articolo 140 del codice di procedura civile, in data 12 luglio 2018, per assenza del destinatario SS D’IN (presso lo stesso indirizzo di notifica della Disposizione Dirigenziale n. 145/A del 10 maggio 2022, qui impugnata); il Comune produce altresì l’avviso di ricevimento della relativa raccomandata, inviata il 16 luglio 2018.

È infondata la censura con la quale i ricorrenti si dolgono dell’erroneo assoggettamento di tutte le opere contestate al medesimo regime di cui all’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Va, a tal riguardo, ribadito il principio per il quale un abuso edilizio “ va valutato prendendo in considerazione una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, per cui non può scomporsene una parte (e, cioè, non possono scomporsene muri di contenimento, aperture, finestre, portici, anche laddove fossero effettivamente ricompresi nell’attività edilizia libera) per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, atteso che il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio non deriva da ciascun intervento a sé stante ma dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (così, tra le più recenti, Cons. Stato Sez. VI 8 novembre 2021 n. 7426) ” (Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 2 luglio 2025 n. 5737).

È infondata la censura con la quale i ricorrenti lamentano la mancata verifica della sanabilità delle opere (o di alcune di esse). Sul punto, la giurisprudenza è concorde nel ritenere che “ in presenza di abusi edilizi, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all’autorità comunale, prima di emanare l’ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell’art. 36, d.p.r. n. 380 del 2001 e tanto si evince chiaramente dagli artt. 27 e 31, del medesimo d.p.r. n. 380 cit., che obbligano il responsabile del competente ufficio comunale a reprimere l’abuso, senza alcuna valutazione di sanabilità, nonché dallo stesso art. 36 che rimette all’esclusiva iniziativa della parte interessata l’attivazione del procedimento di accertamento di conformità urbanistica ivi disciplinato ” (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 11 luglio 2023 n. 6765).

È infondata la censura relativa alla mancanza di una specifica indagine circa l’effettiva possibilità tecnica di ripristino dello stato dei luoghi. Dell’eventuale impossibilità tecnica di procedere alla demolizione avrebbe dovuto fornire idonea (e tempestiva) dimostrazione la parte ricorrente, atteso che “ per impedire l’applicazione della sanzione demolitoria occorre un effettivo pregiudizio alla restante parte [non abusiva] dell’edificio, consistente in una menomazione dell’intera stabilità del manufatto ” (T.A.R. Sicilia - sezione staccata di Catania, sezione prima, sentenza 15 aprile 2016 n. 1038). Nel caso di specie, nessuna dimostrazione è stata fornita dai ricorrenti, che si sono limitati a censurare la mancanza di un’indagine in tal senso da parte del Comune.

È infondata la censura relativa alla mancanza di un formale accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. Secondo l’Adunanza plenaria, “ una seconda fase [dell’intervento repressivo del Comune] si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati … con un sopralluogo sull’immobile, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo dell’esecuzione dell’ordinanza di ripristino … Nel caso di accertamento negativo, l’Amministrazione rileva che vi è stata l’acquisizione ex lege al patrimonio comunale (salvi i casi previsti dal comma 6) del bene come descritto nell’ordinanza di demolizione (ovvero come descritto nello stesso atto di acquisizione con l’indicazione dell’ulteriore superficie nel limite del decuplo di quella abusivamente costruita). Alla scadenza del termine di 90 giorni, l’Amministrazione è dunque ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità ” (sentenza 11 ottobre 2023 n. 16).

Per queste stesse ragioni, il provvedimento di acquisizione del bene non necessita di alcuna ulteriore motivazione. La notifica all’interessato dell’accertamento dell’inottemperanza, contenuta in tale provvedimento, “ concerne l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari. Quest’ultimo adempimento, che deve essere compiuto con sollecitudine, rappresenta un atto indispensabile al fine di rendere pubblico nei rapporti con i terzi l’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e consolidarne gli effetti ” (Adunanza plenaria, sentenza 11 ottobre 2023 n. 16, cit.).

È infondata la censura di difetto di motivazione in ordine all’applicazione della sanzione nella misura massima. Sul punto, è lo stesso Legislatore ad aver stabilito, all’articolo 31, comma 4- bis , del D.P.R. n. 380 del 2001, che “ la sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima ”.

È infondata la censura con la quale i ricorrenti rilevano che l’Amministrazione non avrebbe individuato quello, tra i due comproprietari, realmente responsabile dell’abuso e dunque destinatario della sanzione pecuniaria.

Anche su questo punto, soccorre la richiamata Adunanza plenaria: “ A seguito dell’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31, l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione per una qualsiasi ragione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza).

La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

Invece, l’acquisizione gratuita, quale conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria). In considerazione di tale natura afflittiva, ritiene l’Adunanza Plenaria che vada affermato in materia anche il principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l’atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità – per una malattia completamente invalidante – della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale) ”.

Ne deriva che i soggetti tenuti alla demolizione sono individuati nel provvedimento che tale demolizione ingiunge (in questo caso, secondo la Disposizione Dirigenziale n. 002/A del 17 gennaio 2018, SS D’IN e AS D’IN), e che in mancanza di prova della non imputabilità di uno o di entrambi, è nei loro stessi confronti che dev’essere irrogata la sanzione pecuniaria.

Infine, è infondata la censura d’inapplicabilità della sanzione pecuniaria, per essere state le opere realizzate in epoca antecedente all’entrata in vigore del richiamato comma 4- bis dell’articolo 31, del D.P.R. n. 380 del 2001. A tal riguardo, ciò che rileva non è la data di realizzazione dell’abuso, bensì quella in cui si è consumato il termine per procedere alla demolizione; secondo quanto affermato dalla stessa sentenza dell’Adunanza Plenaria sopra richiamata , “ la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore ” . Ciò, tuttavia, non corrisponde alla fattispecie qui esaminata, in cui sia l’ordine di demolizione sia il decorso del termine per provvedere sono successivi all’entrata in vigore dell’articolo 17, comma 6, del decreto-legge 12 settembre 2014 n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014 n. 164, che ha introdotto il ridetto comma 4- bis .

In conclusione, il ricorso dev’essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune di Napoli, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OL NI, Presidente

VA EL, Consigliere, Estensore

Daria Valletta, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA EL	OL NI

IL SEGRETARIO