Pubblicato il 15/01/2026

N. 00016/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00307/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 307 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Vannicelli e Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Piccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per il risarcimento del danno ingiusto, per dolo procedimentale/istruttorio, posto in essere dal Comune di Gaeta ai danni della ricorrente, in relazione alla demolizione di quattro fabbricati siti in Comune di Gaeta, località -OMISSIS-.

Visti il ricorso in riassunzione, le memorie e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio, le memorie e i relativi allegati del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa IA NA US SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, riassunto dinanzi a questo Tribunale in seguito all'ordinanza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili -OMISSIS-, che ha statuito la sussistenza della giurisdizione del Giudice Amministrativo, la ricorrente chiede il risarcimento del danno ingiusto, per dolo procedimentale/istruttorio, asseritamente posto in essere dal Comune di Gaeta, in relazione alla demolizione di quattro fabbricati siti in Comune di Gaeta, località -OMISSIS-.

La ricorrente ha acquistato dal proprio dante casa sig. -OMISSIS-, il terreno sito in Comune di Gaeta (Lt), loc. -OMISSIS-, in NCT alla -OMISSIS-, con sovrastanti n. 4 fabbricati completati al rustico.

Nel 1968 erano state assentite al dante causa della Società quattro licenze edilizie per l'edificazione di altrettanti villini residenziali in zona "-OMISSIS-", già vincolata sotto il profilo ambientale per effetto del D.M. 17 maggio 1956, emanato ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497.

In ragione di difformità nell'esecuzione delle opere, i lavori venivano sospesi e veniva interessata nuovamente la Soprintendenza competente alla tutela del predetto vincolo. Interveniva nulla osta paesaggistico del Ministero dei Beni Culturali del -OMISSIS- a sanatoria delle predette difformità comminando sanzione pecuniaria.

Con nota prot. n. -OMISSIS-, il Ministero dei Beni Culturali attestava l’avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria ex art. 15 l. e revocava l’ordine di sospensione dei lavori, autorizzandone la prosecuzione

Il dante causa della Società presentava plurime istanze di condono ex art. 31 della legge n. 47 del 1985, medio tempore intervenuta.

Nelle more della vicenda, il Comune di Gaeta si dotava di PRG (nel corso dell’anno 1973) mentre con legge Regionale n.47/1985 veniva istituito il Parco regionale Urbano di -OMISSIS-. Per tale ultimo motivo in data -OMISSIS- la Regione Lazio esprimeva parere negativo, ai sensi dell’art. 32 L. 47/1985 in ordine al rilascio della sanatoria edilizia.

Nel 1987 è divenuta proprietaria degli immobili in questione la -OMISSIS-, che in data -OMISSIS- ha presentato domanda di riesame delle istanze di condono avanzate dal suo dante causa ed un nuovo progetto, sul quale la Regione Lazio ha rilasciato nel 1990 nulla osta a fini ambientali, poi annullato con provvedimento ministeriale impugnato dalla Società innanzi al TAR Lazio, che con sentenza n. -OMISSIS-ha accolto il relativo ricorso.

Il Consiglio di Stato con decisione n. -OMISSIS- ha riformato totalmente detta sentenza, respingendo conclusivamente il ricorso di primo grado. La Società, in conseguenza dell'esito finale di detto giudizio, ha proposto quindi, domande di condono ex art. 39 della l. 724/1994 e ha rinnovato la richiesta di nulla-osta alla Soprintendenza per i beni ambientali del Lazio, rilasciato con atto del -OMISSIS-.

Con sentenza n. -OMISSIS- questo Tribunale ha annullato detto nulla-osta su ricorso del Comune di Gaeta, per difetto di motivazione.

Successivamente alla predetta sentenza la Soprintendenza, previa allegazione della richiesta motivazione, reiterava il nulla-osta che è stato impugnato dal citato Comune con ricorso accolto nuovamente da questo Tribunale, con sentenza n. -OMISSIS-, confermata in grado di appello dal Consiglio di Stato con sentenza n. -OMISSIS-.

Seguivano: provvedimento n. -OMISSIS- di reiezione delle istanze di concessione edilizia in sanatoria proposte, ex art. 39 della legge n. 724 del 1994 e successivo provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune dei relativi manufatti ed area di sedime, atti impugnati con ricorso iscritto al n. -OMISSIS-; ordinanza comunale n. -OMISSIS- di revoca del provvedimento di acquisizione citato e di ingiunzione della demolizione dei manufatti in questione; atto di accertamento dell'inottemperanza (n. -OMISSIS-) all'indicata ingiunzione a demolire e relativa nota di notifica di detto accertamento (n. -OMISSIS-); nota n. -OMISSIS- che ha dichiarato inammissibile la sanatoria prodotta ex art. 13 della legge n. 47 del 1985 e le note n. -OMISSIS- di nuovo accertamento dell'inottemperanza alla ingiunta demolizione, nonché di notificazione di detto accertamento (n. -OMISSIS-). Detti provvedimenti sono stati impugnati dall’odierna ricorrente con ricorso Rg n. -OMISSIS-, integrato da motivi aggiunti.

Con sentenza n. -OMISSIS- questo Tribunale ha rigettato il gravarne avverso l'ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, nonché le impugnazioni concernenti i provvedimenti di acquisizione al patrimonio comunale dei manufatti abusivi e tutti gli altri atti contestati con i motivi aggiunti.

Avverso detta sentenza ha proposto appello l’odierna ricorrente e il Consiglio di Stato, con sentenza n. -OMISSIS- ha respinto il gravame, confermando la sentenza di primo grado.

Medio tempore, acquisita l’area al patrimonio comunale, l’Ente eseguiva la demolizione in danno.

Riferisce la ricorrente che successivamente alla avvenuta demolizione dei fabbricati, sarebbe venuta in possesso di atti interni dell’amministrazione comunale, comprovanti la consapevolezza da parte del Comune dell’insussistenza, ab origine, dei presupposti per procedere alla demolizione. In particolare, dai predetti documenti emergerebbe che successivamente alla sanatoria paesaggistica disposta con il D.M. del 1976, i manufatti sarebbero rimasti inalterati e non sarebbe stato apportato alcun aumento di volumetria.

Sulla scorta di tale documentazione ritenendo la sussistenza di documenti decisivi, ha proposto un nuovo giudizio di revocazione della sentenza del CdS n. -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 395 comma 3, che si è concluso con sentenza n. -OMISSIS- del Consiglio di Stato, che ha dichiarato il ricorso per revocazione irricevibile per tardività.

L’odierna ricorrente, acquisiti detti documenti, chiedeva “ora per allora” un nuovo pronunciamento paesaggistico al Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio.

Detto pronunciamento veniva reso dalla predetta Direzione Regionale, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Latina e Frosinone, con il D.M. prot. n. -OMISSIS- nel quale, ripercorsa la vicenda, veniva ribadita la validità della favorevole valutazione paesaggistica sui fabbricati espressa con il D.M. del -OMISSIS-.

Intervenuto il predetto D.M. -OMISSIS-, la -OMISSIS- ha quindi proposto azioni civili di risarcimento nei confronti del Comune.

Con l’atto di citazione iscritto innanzi al Tribunale di Cassino al R.G. n. -OMISSIS-, ha chiesto il risarcimento del danno ingiusto asseritamente provocato dall’attività comunale; domanda rigettata dal Tribunale con sentenza n. -OMISSIS-.

La Corte d’Appello di Roma, con sentenza n. -OMISSIS-, in parziale riforma della sentenza di primo grado, rigettava l’appello sulla domanda di risarcimento danni per dolo processuale e dichiarava di difetto di giurisdizione del g.o. in relazione alla domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo. Proposto ricorso per Cassazione per motivi di giurisdizione davanti alla Corte di Cassazione, la Suprema Corte, con sentenza -OMISSIS- ha rigettato il ricorso e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo.

Riassunto il giudizio davanti a questo Tribunale, la ricorrente chiede il risarcimento del danno derivante dal comportamento asseritamente scorretto da parte dell’amministrazione che, a dire della ricorrente, avrebbe ordinato la demolizione degli immobili realizzati dal ricorrente nonostante fosse a conoscenza della regolarità degli stessi.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Gaeta, resistendo al gravame e chiedendone il rigetto.

3. In vista della discussione del merito del ricorso le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive tesi difensive.

4. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 novembre 2025.

5. Il ricorso è infondato.

In tema di azione di risarcimento del danno per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, con sentenza n. 32 del 2 gennaio 2024, la settima sezione del Consiglio di Stato ha affermato, in conformità all’univoco orientamento dalla giurisprudenza in materia, che la responsabilità per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa è ascrivibile all’archetipo dell'illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c. e, pertanto, presuppone l’accertamento in giudizio dell’illegittimità della condotta attiva od omissiva all’origine del danno, dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, del nesso di causalità tra condotta colposa e danno, nonché della c.d. spettanza del bene della vita (Cons. giust. amm. Sicilia, 25 maggio 2023, n. 360).

Con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 7 del 2021 è stato ulteriormente chiarito che la responsabilità della pubblica amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo, in quanto nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della pubblica amministrazione e l'interesse legittimo del privato. Né la responsabilità della pubblica amministrazione può essere ricondotta, secondo l’A.P., alla dibattuta nozione di “contatto sociale” in quanto, oltre a quanto osservato sulla natura del “rapporto amministrativo”, la relazione tra privato e amministrazione è comunque configurata in termini di “supremazia”, cioè di un’asimmetria che mal si concilia con le teorie sul “contatto sociale” che si fondano sulla relazione paritaria. Centrale è quindi l’ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull’ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale.

Declinata nell’ambito relativo al "risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi", di cui all'art. 7, comma 4, c.p.a., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi.

Infatti, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, ad ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione (Cons. Stato, sez. VII, 6 marzo 2023, n. 2316).

L’ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica, quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento del danno. Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono – come sopra evidenziato – quelli di cui all'art. 2043 c.c., e, dunque, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa.

Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.). È onere del danneggiato, ai sensi dell’art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2021, n. 3414; Cons. Stato, sez. II, 24 luglio 2019, n. 5219; Cons. Stato, sez. VI, 5 maggio 2016, n. 1768; Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182 e Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2014, n. 2638). Invero, anche l’esistenza del danno ingiusto, lamentato in giudizio, deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento, non costituendo quest’ultimo una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale o dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo. In proposito non soccorre, infatti, il metodo acquisitivo; né l’esistenza del danno stesso può essere presunta quale conseguenza dell’illegittimità provvedimentale in cui l’amministrazione sia incorsa.

Il principio generale dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 c.c. si applica, quindi, anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo. Spetta, pertanto, al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso, e l’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta (Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2021, n. 6169). Con precipuo riferimento al requisito soggettivo, l’elemento psicologico della colpa va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato, sez. VII, 6 marzo 2023, n. 2316; Cons. Stato, sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Cons Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020).

Calando la superiore ricostruzione nella fattispecie in esame, il danno lamentato dalla società ricorrente è stato provocato dalla demolizione delle opere, posta in essere dal Comune di Gaeta in esecuzione di provvedimenti amministrativi, la cui legittimità è stata accertata con sentenze del giudice amministrativo, passate in giudicato.

In particolare, il Consiglio di Stato, con sentenza n. -OMISSIS- ha accertato che: “Il Progettato intervento, cui si riferiscono i procedimenti controversi, è di consistenza del tutto diversa rispetto alle opere cui si riferisce la sanatoria di cui alla nota soprintendentizia -OMISSIS- e ancor di più rispetto a quelle poi abusivamente realizzate e sospese dal Sindaco…… La sezione osserva inoltre che l’intervento de quo pur non ricadendo nella perimetrazione del Parco Urbano di -OMISSIS-, rientra tuttavia nell’ambito della relativa fascia di rispetto ed è classificato a verde nel PRG del Comune”. Ha quindi ritenuto il CdS nella precitata sentenza che il D.M.BB.CC.AA del -OMISSIS- ed il conseguente provvedimento sindacale demolitorio-OMISSIS- sono immuni dai vizi denunciati dall’odierna ricorrente.

La predetta statuizione del CdS è stata confermata dalla sentenza -OMISSIS- del CdS, emessa a seguito di giudizio di revocazione, che ha statuito: “Si deve quindi escludere che la decisione revocanda sia frutto dell’errore denunziato dalla ricorrente, in quanto gli argomenti contenuti nella decisone traggono il proprio fondamento dalla relazione illustrativa e dall’interpretazione che ai dati in essa contenuti è inteso dare: il relativo motivo è in quanto tale palesemente inammissibile, in quanto la ricorrente pretende un vero e proprio riesame delle questioni che hanno formato oggetto di pronuncia da parte del giudice e di controversia tra le parti”.

L’ulteriore giudizio di revocazione della sentenza n. -OMISSIS- del CdS, proposto dalla ricorrente in seguito alla scoperta di documenti ritenuti decisivi ai fini della dimostrazione dell’asserita illegittimità dell’operato dell’Ente si è concluso con sentenza di irricevibilità per tardività del ricorso. Anche i successivi provvedimenti amministrativi che hanno portato alla demolizione in danno sono stati ritenuti legittimi con sentenza n. -OMISSIS- del Consiglio di Stato, passata in giudicato.

In base alle sentenze suindicate, tutte pronunciate in relazione alla medesima vicenda sostanziale, si ricava che la demolizione è stata disposta sulla base di atti legittimi e che tali atti non sono contestabili sulla base di ulteriore documentazione, peraltro già disponibile e conosciuta, come evidenziato nei giudizi di revocazione; in questa prospettiva il preteso “dolo procedimentale istruttorio dell’Amministrazione”, che avrebbe generato una responsabilità da contatto sociale qualificato, non appare altro - ad avviso del Collegio - che il tentativo, inammissibile, di sottoporre di nuovo al giudice amministrativo la questione della legittimità del potere di ingiunzione della demolizione (circostanza già riconosciuta dalla Corte di Cassazione in sede di riparto di giurisdizione “il rapporto dedotto in giudizio è relativo ad un danno cagionato dal provvedimento amministrativo (ordine di demolizione), in relazione al quale risulta denunciato un contrasto fra provvedimento e procedimento, sulla base del rapporto di contraddittorietà fra l’istruttoria procedimentale, segnatamente la relazione complessiva redatta dall’U.T.C. del Comune, ed il provvedimento amministrativo); il Collegio oggi quindi, in merito all’illiceità del comportamento dell’Amministrazione, esplicatosi nell’esercizio del relativo potere autoritativo, non può altro che rilevare che i giudicati formatisi sulle sentenze richiamate, che coprono quanto già dedotto e quanto era deducibile, hanno escluso ogni vizio dell’azione amministrativa.

La ricorrente, quindi, non è in grado di provare gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano: in primo luogo non può essere dimostrata l’ingiustizia del danno, derivante dall’illegittimo operato dell’amministrazione, atteso che il paventato danno è stato determinato da azione amministrativa, la cui legittimità è stata accertata con sentenza passata in giudicato. Né l’azione amministrativa, peraltro legittima, ha leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere: infatti è stato accertato con sentenze passate in giudicato, che le opere realizzate dalla ricorrente sono abusive.

La ricorrente, poi, asserisce che l’amministrazione avrebbe agito scorrettamente, essendo a conoscenza di fatti dai quali emergerebbe la regolarità delle opere realizzate. Per dimostrare detta ritenuta scorrettezza dell’operato della P.A. la ricorrente ha proposto giudizio per revocazione della sentenza n. -OMISSIS-, allegando la situazione dalla quale sarebbe emersa la scorrettezza dell’operato della P.A., ossia i documenti asseritamente comprovanti la regolarità delle opere eseguite dalla ricorrente; detto giudizio si è concluso con sentenza di irricevibilità per tardività.

Ne deriva che la ricorrente non ha dimostrato la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità, rappresentati dal danno ingiusto, posto in essere “iniure” , ossia in esecuzione di un comportamento illegittimo e “contra ius” , ossia in violazione di una situazione giuridica soggettiva meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico: è stata infatti accertata in giudizio la non meritevolezza della invocata tutela dell’interesse oppositivo della ricorrente al mantenimento delle opere realizzate.

Ne consegue l’infondatezza della domanda risarcitoria per assenza del presupposto essenziale del carattere ingiusto del danno subito. Con assorbimento delle ulteriori questioni dedotte.

Alla luce delle superiori argomentazioni, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune di Gaeta delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UC De NN, Presidente FF

Massimiliano Scalise, Primo Referendario

IA NA US SI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA NA US SI	UC De NN

IL SEGRETARIO