Pubblicato il 11/05/2026

N. 00881/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00474/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 474 del 2026, proposto da
FA UE, rappresentata e difesa dall’avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant’Angelo a Scala, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Santo Alaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

e la conseguente declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sulla diffida del 30 ottobre 2025 con la quale la ricorrente ha diffidato l’Amministrazione, in via alternativa: a) a restituirle i terreni di sua proprietà distinti in Catasto al foglio 7 p.lle nn. 51, 483 e 484 e a corrisponderle le indennità da occupazione illegittima; oppure b) a provvedere all’acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei suddetti terreni e al versamento delle indennità da interclusione dovute per i fondi di proprietà della ricorrente distinti in Catasto al foglio 7 p.lle nn. 53 e 485, non interessati dall’occupazione;

nonché

per l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione sine titulo dei suddetti terreni posta in essere dal Comune di Sant’Angelo a Scala;

nonché

per la conseguente condanna del Comune di Sant’Angelo a Scala a provvedere alternativamente: a) alla restituzione dei fondi in questione, con annesso versamento dell’indennità dovuta per l’occupazione illegittima posta in essere a decorrere dal 2023; oppure b) all’acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei suddetti fondi, con annesso risarcimento del danno non patrimoniale e versamento dell’indennizzo da occupazione illegittima e dell’indennità ex artt. 33 e 44 per i danni da interclusione cagionati alle p.lle nn. 53 e 485.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’Angelo A Scala;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2026 la dott.ssa RA PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Il presente ricorso è proposto avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione sulla diffida del 30 ottobre 2025, con la quale la ricorrente ha diffidato l’Amministrazione, in via alternativa: a) a restituirle i terreni di sua proprietà distinti in Catasto al foglio 7 p.lle nn. 51, 483 e 484 e a corrisponderle le indennità da occupazione illegittima; oppure b) a provvedere all’acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei suddetti terreni e al versamento delle indennità da interclusione dovute per i fondi di proprietà della ricorrente distinti in Catasto al foglio 7 p.lle nn. 53 e 485, non interessati dall’occupazione;

nonché

per l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione sine titulo dei suddetti terreni posta in essere dal Comune di Sant’Angelo a Scala;

nonché

per la conseguente condanna del Comune di Sant’Angelo a Scala a provvedere alternativamente: a) alla restituzione dei fondi in questione, con annesso versamento dell’indennità dovuta per l’occupazione illegittima posta in essere a decorrere dal 2023; oppure b) all’acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei suddetti fondi, con annesso risarcimento del danno non patrimoniale e versamento dell’indennizzo da occupazione illegittima e dell’indennità ex artt. 33 e 44 per i danni da interclusione cagionati alle p.lle nn. 53 e 485.

Deduce in fatto la ricorrente che:

- con avviso pubblico prot. n. 1981 del 25 giugno 2018, il Comune di Sant’Angelo a Scala, previa predisposizione di apposito piano particellare, individuava le aree che sarebbero state espropriate ai fini della realizzazione dell’indifferibile intervento di “ Messa in sicurezza del costone roccioso incombente sulla strada San Marco ”, tra cui figuravano alcuni terreni di sua proprietà, e in particolare, dei fondi distinti in Catasto al foglio 7 – p.lle nn. 483 (mq. 387), 484 (mq. 653) e 51 (mq. 502), per un totale di mq. 1.542;

- l’avviso pubblico specificava che i proprietari espropriati potessero chiedere di estendere l’espropriazione anche ad ulteriori aree di loro proprietà che avrebbero potuto subire pregiudizi dalla realizzazione dei lavori in questione, sicché, con nota del 3 luglio 2018, acquisita al prot. comunale n. 2139 del 9 luglio 2018, la ricorrente comunicava al Comune di Sant’Angelo a Scala la necessità di espropriare anche i suoi terreni distinti in Catasto al foglio 7 p.lle n. 485 e 53, i quali, altrimenti, sarebbero rimasti interclusi e inutilizzabili;

- il Comune, tuttavia, previa adozione del decreto di occupazione d’urgenza n. 49/2018, in data 19 luglio 2018 si immetteva nel possesso soltanto delle suindicate p.lle nn. 483, 484 e 51, per le quali le parti pattuivano una indennità definitiva di esproprio pari ad euro 4.375,74, a cui veniva sommata l’indennità relativa al rifacimento della rete perimetrale (pari ad euro 1.272,00), per un totale complessivo di euro 5.647,74; somma corrisposta alla ricorrente soltanto nel 2020;

- sulle aree occupate il Comune realizzava una strada e operava la messa in sicurezza del costone roccioso, tuttavia, la realizzazione di tali lavori provocava effettivamente l’interclusione e l’inutilizzabilità delle p.lle n. 53 e 485, non interessate dall’occupazione; inoltre, in violazione di quanto previsto ex art. 22 bis, comma 6, T.U. espropri, il Comune ometteva di adottare il decreto di esproprio entro il termine quinquennale di cui all’art. 13 e, di conseguenza, di concludere la procedura espropriativa de qua , pur continuando ad occupare i terreni;

- con nota del 30 ottobre 2025 la ricorrente invitava e diffidava il Comune, alternativamente, a: restituirle i fondi occupati – previa rimozione delle opere ivi realizzate – e corrisponderle le indennità dovute per l’occupazione illegittima posta in essere a partire dal 2023, ovverosia dalla scadenza del termine quinquennale ex art. 13 T.U. espropri; provvedere all’acquisizione sanante ex art. 42 bis T.U. Espropri dei fondi occupati, corrispondendo altresì le indennità dovute a causa dell’interclusione e dell’inutilizzabilità delle p.lle 53 e 485;

- a tale atto di diffida il Comune non ha dato riscontro.

La ricorrente eccepisce l’illegittimità del silenzio, nonché la violazione degli artt. 13, 22 bis, comma 6, e 44 D.P.R. n. 327/2001, precisando che la circostanza che il Comune abbia realizzato delle opere sulle particelle occupate, non osta alla loro restituzione.

Evidenzia infine che l’aver accettato e ricevuto l’indennità di esproprio non determina il proprio difetto di interesse alla decisione del presente ricorso, atteso che l’eventuale accertamento dell’illegittimità della procedura espropriativa attribuisce all’interessato una diversa utilità, rispetto all’indennizzo eventualmente già percepito, ravvisabile nel risarcimento dei danni oppure nella conservazione del bene illegittimamente aggredito.

Si è costituito il Comune deducendo di aver condotto una procedura di espropriazione per pubblica utilità del tutto legittima e trasparente, fondata su presupposti di eccezionale urgenza.

Ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto il rito sul silenzio non sarebbe esperibile nella fattispecie, avendo le domande di parte ricorrente natura di pretese prettamente patrimoniali, costitutive di diritti di credito (ha affermato, cioè, che le richieste di liquidazione di indennità o di restituzione di aree attengono a diritti soggettivi patrimoniali devoluti alla giurisdizione del Giudice ordinario, non potendo l’istituto del silenzio inadempimento essere usato per aggirare il difetto di giurisdizione sul rapporto sostanziale).

Ha sostenuto che l’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 configura un potere meramente discrezionale dell’Amministrazione, non imponendo alcun obbligo di provvedere, ma attribuendo una facoltà subordinata a una complessa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in gioco.

Ha aggiunto che le controversie relative alla determinazione e corresponsione dell’indennità dovuta per il periodo in cui l’occupazione si è svolta in forza di un valido provvedimento (c.d. occupazione legittima) sono devolute alla giurisdizione del Giudice ordinario, così come le controversie sulla quantificazione delle somme dovute ai sensi dell’art. 42 bis, anche per la parte relativa all’occupazione illegittima (avendo il Giudice amministrativo giurisdizione solo sulla domanda volta ad ottenere un provvedimento che ponga fine all’illecito mediante restituzione o acquisizione sanante).

Nel merito, ha contestato la qualificazione dell’occupazione come sine titulo , essendo avvenuta in forza di un legittimo decreto di occupazione d’urgenza, ritualmente notificato alla ricorrente, la quale ha accettato “in via definitiva e irrevocabile” l’indennità di esproprio (comprensiva di occupazione temporanea e ogni danno cagionato al fondo dall’esecuzione dei lavori), rinunciando a “ulteriori pretese a qualsivoglia titolo”.

Ha evidenziato che il procedimento di esproprio si conclude anche con la cessione volontaria del fondo ex art. 45 D.P.R. n. 327/2001, la quale costituisce una modalità alternativa al decreto di esproprio per il trasferimento del diritto di proprietà dal privato alla P.A.

Infine, quanto alla doglianza relativa alla presunta interclusione di particelle non espropriate, ha rilevato che:

- i fondi erano già stati interdetti con Ordinanza sindacale n. 19/2007 per conclamato rischio idrogeologico, prima ancora che la ricorrente li acquistasse, sicché il presunto danno da interclusione non è causalmente riconducibile all’operato del Comune, ma a una situazione di fatto e di diritto preesistente;

- l’intervento pubblico, lungi dal causare un danno, ha messo in sicurezza l’area, tanto da consentire una parziale revoca dell’interdizione e restituire all’uso i terreni sottostanti le opere;

- in ogni caso, la pretesa per la diminuzione di valore della porzione residua di un bene a seguito di esproprio parziale (art. 33 D.P.R. 327/2001) è una componente dell’indennità di esproprio (la cui determinazione spetta alla Corte di Appello), alla quale la ricorrente ha implicitamente ed esplicitamente rinunciato, avendo accetto l’indennità “senza ulteriori pretese” e ceduto volontariamente i terreni.

Con memoria in data 24 aprile 2026 la ricorrente ha replicato all’eccezione di difetto di giurisdizione rimarcando che l’oggetto principale del presente giudizio è l’accertamento dell’illegittimità del silenzio formatosi sulla diffida trasmessa in data 30 ottobre 2025 e che, in ogni caso, l’art. 133, lett. g), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, in generale, tutte le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità.

Ha osservato, poi, che il decreto che dispone l’occupazione d’urgenza perde efficacia qualora non venga emanato il decreto di esproprio entro il termine di 5 anni, sicché il decreto di occupazione d’urgenza n. 49/2018 non è più efficace e, di conseguenza, l’occupazione è divenuta illegittima.

Ha ribadito che l’accettazione dell’indennità di esproprio non determina ex se la non debenza dell’indennità da occupazione illegittima e da interclusione dei fondi vicini, attesa la diversa natura e ratio delle indennità in questione; e ciò a fortiori perché trattasi di diritti sorti successivamente all’accettazione dell’indennità suddetta.

Ha affermato, infine, che l’interclusione delle p.lle nn. 53 e 485 (già prevista nella nota del 3 luglio 2018) è stata esclusivamente determinata dalle opere realizzate dal Comune sui suoli occupati.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 6 maggio 2026 ed è stata trattenuta in decisione.

DI

Il ricorso è fondato.

Il Collegio osserva innanzitutto, in via generale, che il giudizio sul silenzio, a fronte di interessi pretensivi connessi ad attività discrezionale (come nella fattispecie), è strumentale all’accertamento della mera inerzia serbata dall’amministrazione sull’istanza del privato ( id est , restituzione delle aree o acquisizione delle medesime al patrimonio indisponibile previa corresponsione dell’indennizzo), senza che possa essere scrutinata la legittimità o meno della sottesa procedura ablativa.

Il presente giudizio involge, infatti, l’accertamento dell’illegittima inerzia serbata dall’amministrazione sull’istanza volta a conseguire la condanna dell’ente ad adottare un provvedimento espresso in relazione ai presupposti in base ai quali tale domanda è stata presentata all’amministrazione, senza possibilità per il giudice amministrativo di spingere il giudizio fino a effettuare un accertamento sulla legittimità o meno della procedura espropriativa.

Con riguardo al profilo della giurisdizione, il Collegio osserva che la controversia rientra pacificamente nella giurisdizione (esclusiva sul silenzio) del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a., essendo il presente giudizio perimetrato, come già detto, esclusivamente dalla legittimità del contestato “silenzio” a fronte di una pretesa avente consistenza di interesse legittimo a ottenere una risposta provvedimentale dal Comune, quale che essa sia nel quid tra le alternative soluzioni consentite e possibili.

Tanto premesso, va rilevato che il Comune contesta la dedotta illegittima inerzia in considerazione del fatto che la procedura ablativa si sarebbe già conclusa con l’atto di accettazione dell’indennità da parte dell’interessata.

L’assunto è infondato.

Il nostro ordinamento costituzionale – nel riconoscere e garantire il diritto di proprietà – demanda alla legge i suoi modi di acquisto (art. 42, comma 2, Cost.).

La disciplina positiva dei modi di acquisto del diritto di proprietà della P.A. è contenuta nel D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico Espropri), il quale indica tre diverse modalità:

a) il procedimento di espropriazione pubblica ordinario (art. 42, comma 3, Cost.; art. 8 D.P.R. n. 327/2001);

b) la stipula del c.d. accordo di cessione del bene (c.d. espropriazione consensuale, art. 45 D.P.R. n. 327/2001), il quale – pur configurando un contratto ad oggetto pubblico, riconducibile all’art. 11 l. 241/1990 – sostituisce il decreto di esproprio producendone i medesimi effetti traslativi;

c) l’emanazione del c.d. provvedimento di acquisizione (c.d. espropriazione semplificata, art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001), alla cui base deve sussistere il comportamento illegittimo della pubblica amministrazione: l’ente ha proceduto all’occupazione di un bene di proprietà privata in assenza di un qualsivoglia titolo di acquisto della proprietà.

Ciò posto, l’atto di accettazione dell’indennità differisce dalla la cessione volontaria, che si sostanzia in un contratto avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del suolo e determinante le medesime conseguenze del decreto di esproprio.

La cessione volontaria è un atto notarile che trasferisce la proprietà del bene.

L’atto di accettazione dell’indennità, invece, è un atto preliminare in cui le parti (autorità espropriante ed espropriato) si accordano esclusivamente sull’importo dell’indennità di espropriazione.

La determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 327/2001, come anche il “verbale di amichevole accordo”, costituiscono, infatti, soltanto il prodromo di una possibile cessione volontaria del bene espropriato, la quale deve pur sempre perfezionarsi successivamente con l’accordo sulla misura definitiva dell’indennità di espropriazione (Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

Nella fattispecie, quindi, l’accettazione dell’indennità da parte della ricorrente ha assunto il valore giuridico di una mera proposta irrevocabile a cui avrebbe dovuto far seguito il negozio di cessione volontaria, ovvero (qualora il proprietario si fosse sottratto al proprio obbligo di contrarre, o comunque per qualsiasi ragione non fosse intervenuto l’accordo inter partes ) l’adozione di un formale decreto di esproprio da parte dell’amministrazione procedente.

Sennonché, non risulta che la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà di data 20 gennaio 2020 sia stata seguita dalla formalizzazione degli atti nei sensi sopra chiariti, benché non sia mai cessata l’occupazione del terreno e l’opera pubblica sia stata realizzata.

Conseguentemente, risulta sussistente il silenzio dell’amministrazione e pacifica è la sua giustiziabilità ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.

Invero, nella specie non si è concluso il procedimento espropriativo e pertanto deve essere dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Sant’Angelo a Scala sull’istanza della ricorrente del 30 ottobre 2025 e l’amministrazione deve pertanto essere condannata ad adottare un provvedimento espresso, fermo restando che il Comune, nella sua discrezionalità, resta libero di optare per l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante o per la restituzione, e sempre con detrazione, dalle somme dovute alla ricorrente, sia nel caso di restituzione previa riduzione in pristino, sia nel caso di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R n. 327/2001, di quanto già corrisposto a titolo di indennità di esproprio/occupazione.

Sulla base delle sovraesposte considerazioni, il ricorso va accolto nel senso in precedenza indicato, con conseguente nomina del commissario ad acta per il caso di ulteriore inadempienza.

La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna il Comune di Sant’Angelo a Scala a provvedere sulla nota datata 30 ottobre 2025 nel termine di novanta giorni decorrenti dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Nomina sin da ora, quale commissario ad acta, il segretario comunale di Sant’Angelo a Scala, perché si sostituisca all’amministrazione soccombente in caso di ulteriore inadempienza ed a semplice richiesta di parte, ponendo il relativo compenso, fissato in complessivi euro 1.00,00, oltre spese documentate, a carico del Comune medesimo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CO UR, Presidente

RA PO, Primo Referendario, Estensore

Roberto Ferrari, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
RA PO	CO UR

IL SEGRETARIO