Pubblicato il 04/04/2026

N. 00375/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00662/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 662 del 2017, proposto da
SI CC, rappresentato e difeso dall'avvocato Aldo Ceci, con domicilio eletto presso lo studio ZI PO in Latina, viale dello Statuto 24;

contro

Comune di Frosinone, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’ordinanza di demolizione n. 295/2017 del 12 giugno 2017;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio, la memoria e i relativi allegati del Comune di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2026 la dott.ssa RI AL TA MB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con l’atto introduttivo del presente giudizio il ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza n. 295/2017 del 12 giugno 2017, con cui del Comune di Frosinone ha ingiunto allo stesso la demolizione di lavori realizzati in assenza di titoli autorizzativi.

2. Il Sig. SI IA è proprietario di un terreno sito in Via Mastruccia, catastalmente individuato al fg.3 mappale n. 1889.

Dal sopralluogo effettuato da Personale dell’Ufficio Vigilanza e Controllo del Territorio del Comune di Frosinone in data 18 luglio 2014 e dalla relativa relazione tecnica del 28 luglio 2024, risulta che sul predetto terreno Sig.CC ha eseguito le seguenti opere, in assenza di titoli autorizzativi: “realizzazione di un manufatto con struttura portante in ferro, copertura e tamponatura perimetrali realizzata con pannelli tipo isopan della superficie di circa mq 68,64 ed una cubatura di mc. 217,90 e la realizzazione di un piazzale in cemento delle dimensioni di mq. 136,08 circa e che al momento del sopralluogo le opere erano ultimate ed usate come deposito e ricovero di attrezzi e materiali vari”.

In relazione alle opere superiormente descritte il Comune di Frosinone ha emesso in data 27 luglio 2024 ordinanza di demolizione n. 399/2014 cui hanno fatto seguito la presentazione di istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 38 DPR 380/2001 da parte del ricorrente e il successivo provvedimento di diniego comunale prot. 12042 dell’8 marzo 2016.

Con l’ordinanza di demolizione 12 giugno 2017 n. 2017 da valere anche quale comunicazione di avvio del procedimento di determinazione delle sanzioni ai sensi dell’art. 7 l. 1990 n. 241, il Comune di Frosinone ha quindi ingiunto al ricorrente la demolizione delle opere sopraindicate, abusivamente realizzate, entro il termine di novanta giorni avvertendo che in difetto l’area di sedime nonché quelle necessaria secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche alla realizzazione di opere analoghe a quella abusiva saranno acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune.

3. Avverso i superiori atti il ricorrente ha proposto il presente ricorso, affidato ai seguenti motivi: I Violazione di legge (artt. 3 e 7 legge n. 241/90 - L.R. Lazio n. 15/2008). Il ricorrente lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento di demolizione.

II Violazione di legge (art. 31 D.p.r. n. 380/2001 ed art. 3 della legge n. 241/1990). Eccesso di potere per difetto di motivazione . Secondo il ricorrente tenuto conto della particolarità della fattispecie concreta, in relazione al notevole lasso di tempo trascorso dalla realizzazione delle opere contestate con l’ordinanza di demolizione l’amministrazione comunale avrebbe dovuto adeguatamente motivare la decisione di procedere mediante un’ordinanza demolitoria ponderando l’interesse pubblico e l’affidamento ormai consolidato dei privati.

III. Violazione di legge (artt. 3, 10, 22, 31, 38 D.p.r. n. 380/2001 e s.m.i. - Circolare Regionale 45/Rec del 3.12.1999 - art. 9 legge n. 122/1989). Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, errore nei presupposti di fatto e violazione del principio di proporzionalità. Il manufatto in questione costituirebbe opera pertinenziale, non soggetto a permesso di costruire, essendo contenuto nei limiti del 20% della volumetria preesistente.

4. Il Comune di Frosinone si è costituito in giudizio avversando il ricorso e chiedendone il rigetto.

5. In vista dell’udienza fissata per la discussione del merito, entrambe le parti hanno depositato rispettive memorie, con le quali hanno meglio precisato le proprie tesi difensive.

6. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 27 marzo 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato nella sua complessità.

7.1. Non coglie nel segno la censura relativa alla mancanza dell’avviso, nell’atto di comunicazione dell’avvio del procedimento di demolizione, della possibilità per il ricorrente di presentare osservazioni scritte e documenti.

In primis, poiché gli atti di repressione degli abusi edilizi non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, non essendo prevista per la pubblica amministrazione la possibilità di procedere con valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene (Consiglio di Stato sez. VII, 12/12/2023, n. 10722; Ta Lazio, Roma, Sezione seconda bis, 12 maggio 2025 n. 9118).

L’ordinanza di demolizione, in quanto provvedimento vincolato, non soggiace all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, una volta accertata la sussistenza delle condizioni per addivenire all’irrogazione della sanzione.

Ciò in quanto, essendo l’ordine di demolizione una conseguenza dell’accertamento dell’illegalità delle opere edilizie, rappresenta un atto obbligatorio e, pertanto, non richiede il preventivo avviso di cui all’art. 7 della Legge n. 241/1990. Questo provvedimento di carattere sanzionatorio per la violazione delle norme urbanistiche è una misura dovuta che segue un procedimento vincolato, precisamente stabilito dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge, non necessitando quindi di alcuna comunicazione conforme all’art. 7 cit. (Consiglio di Stato, Sezione VI, 5 luglio 2024, n. 5968; Consiglio di Stato, Sezione III, 21 marzo 2025, n. 2335).

A ciò si aggiunge che il provvedimento prot. n. 12042 del 08.03.2016 (doc. 3 produzione comunale), notificato al ricorrente in data 4.06.2016 e non impugnato, con il quale il Comune di Frosinone ha negato il rilascio di permesso di costruire in sanatoria avanzato dal ricorrente conteneva l’espresso avvertimento che “decorsi i termini di impugnativa del presente atto, l’ufficio [avrebbe dato] corso alla procedura sanzionatoria e repressiva prevista dalla normativa vigente per le opere abusivamente realizzate”.

Inoltre, l’ordinanza di demolizione impugnata costituisce essa stessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio edilizio, come reso evidente dall’avvertimento apposta nella stessa (cfr. pag. 2 dell’ordinanza nella quale, per un evidente refuso, viene fatto riferimento all’art. 10 bis anziché all’art. 7 della L. n. 241/1990).

7.2. Parimenti infondata è la censura relativa al difetto di motivazione dell’ordinanza di demolizione impugnata, che non avrebbe tenuto conto della risalenza delle opere eseguite e dell’affidamento al mantenimento delle stesse ingeneratosi nel privato a causa dell’inerzia prolungata dell’amministrazione.

Per costante giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione III, 21/03/2025, n. 2335) l’ordinanza di demolizione costituisce un atto del tutto vincolato, rispetto al quale l'ente locale non è titolare di alcun margine di discrezionalità neppure quanto al suo contenuto. Esso inoltre non richiede alcuna autonoma comparazione dell'interesse pubblico con quello privato, dal momento che la repressione degli abusi edilizi costituisce attività doverosa e vincolata per l'Amministrazione appellata; quanto alla sua motivazione poi la stessa è adeguatamente costituita dalla descrizione delle opere abusive e della loro contrarietà al titolo, come è nella specie. Né il tempo trascorso dall'epoca di realizzazione del manufatto può comportare deviazioni dalla citata doverosità dell'intervento repressivo o fondare alcun legittimo affidamento in capo ai proprietari (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 08/02/2024, n. 1297).

Alla luce del pacifico orientamento giurisprudenziale, la P.A. per l’adozione di un’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo, non è tenuta a compiere ulteriori indagini in merito alla sussistenza dell’interesse pubblico, concreto e attuale, alla repressione dell’abuso né ad effettuare una comparazione con l’interesse privato alla conservazione del manufatto abusivo, essendo in re ipsa l’interesse pubblico alla rimozione dell’illecito e al ripristino della legalità per il corretto e razionale governo del territorio e, con esso, dell’assetto urbanistico.

Nel caso di specie risulta soddisfatto l’obbligo di motivazione che, in subjecta materia, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa “è sufficientemente assolto, essendo l’ordine di demolizione un atto dovuto e rigidamente vincolato, con l'indicazione dei presupposti di fatto attraverso i quali sia comunque possibile ricostruire l'iter logico seguito dall'amministrazione”. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 9/2017 e n. 16/2023).

7.3 Non è condivisibile neanche la censura formulata con il terzo motivo di ricorso, con il quale il ricorrente ritiene che il manufatto in questione costituirebbe opera pertinenziale, per la quale non sarebbe il permesso di costruire. Il Collegio sul punto condivide il consolidato orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato che riconduce la natura pertinenziale di un manufatto ad opere di minimo impatto sotto il profilo urbanistico, chiarendo come la qualifica di pertinenza urbanistica non sia riconducibile a quella civilistica (come definita dall'articolo 817 del codice civile), sicché, ai fini della pertinenza urbanistica, non si deve considerare solo il rapporto funzionale di accessorietà con la cosa principale, ma si devono valutare le caratteristiche dell’opera in se’ sotto il profilo dell’autonomo impatto urbanistico sul territorio.

La nozione di pertinenza urbanistica è, dunque, riferibile solo ad opere di modesta entità ed accessorie rispetto ad un’opera principale, con la conseguenza che “il manufatto può essere considerato una pertinenza quando è non solo preordinato ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale ed è funzionalmente inserito al suo servizio, ma anche quando trattandosi di opere di modestissima entità e accessorie rispetto a un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici e simili, sia privo di un autonomo valore di mercato e non comporti carico urbanistico, proprio in quanto esaurisce la sua finalità nel rapporto funzionale con l'edificio principale” (Tar Roma, sezione 4T, n. 16105 del 9 settembre 2025; in termini, Consiglio di Stato, Sezione VI, 13 gennaio 2020, n. 309; Sezione II, 22 luglio 2019, n. 5130).

Anche il Consiglio di Stato ritiene che: “Ai fini della configurabilità di una pertinenza urbanistico-edilizia è necessaria, quindi, non solo la sussistenza di un rapporto funzionale costituto dal nesso strumentale dell'opera accessoria a quella principale, ma anche un elemento strutturale ovvero una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa cui la stessa inerisce. Infatti, il concetto di pertinenza urbanistica è più ristretto rispetto a quello di pertinenza civilistica, ed è applicabile solo ad opere di modesta entità, accessorie ad un'opera principale, e non anche a quelle che, per dimensioni e finalità, siano connotate da una propria autonomia funzionale e da un autonomo valore di mercato. La pertinenza urbanistica è stata, quindi, intesa in un'accezione restrittiva, in quanto riferita solo ad opere di modeste dimensioni, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia” (cfr. Cons. St., sez VI del 19 maggio 2023 n. 5004; sez. VII, -OMISSIS- maggio 2025, n.4175; sez. Sesta, 11 novembre 2025 n. 8788).

Nella fattispecie, non ricorre certamente il requisito dimensionale, con riferimento al manufatto in questione avente “struttura portante in ferro, copertura e tamponatura perimetrali realizzata con pannelli tipo isopan della superficie di circa mq 68,64 ed una cubatura di mc. 217,90 e la realizzazione di un piazzale in cemento delle dimensioni di mq. 136,08 circa” (cfr. ordinanza di demolizione).

Né sussiste l’ulteriore requisito dell’assenza di autonomia funzionale dell’opera (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2660), nel caso di specie esclusa dalla destinazione del manufatto a “deposito e ricovero di attrezzi e materiali vari”, accertata nella relazione tecnica redatta dal Comune.

La qualifica di pertinenza urbanistica non è infatti applicabile ad opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si caratterizzino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, di tal che ne risulti possibile una diversa e autonoma utilizzazione economica.

Non assume rilievo, in questa prospettiva, la questione - peraltro non dimostrata dal ricorrente - relativa al rapporto tra la volumetria sviluppata dal manufatto e quella dell’edificio principale atteso che il limite «del 20% del volume dell’edificio principale», ai fini della qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, è applicabile – ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), del d.P.R. n. 380 del 2001 – esclusivamente agli interventi pertinenziali, categoria nella quale il manufatto in questione, per le ragioni esposte, non è riconducibile.

8. Alla luce delle superiori argomentazioni, il ricorso va respinto.

9. Le spese possono essere eccezionalmente compensate tra le parti, anche in considerazione della risalenza della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Valerio Torano, Consigliere

RI AL TA MB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AL TA MB	Nicola Durante

IL SEGRETARIO