Pubblicato il 13/04/2026

N. 00215/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00419/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 419 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Ambiente & Sicurezza Città di Teramo associazione di promozione socio-culturale, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Di Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province dell’Aquila e di Teramo - Soprintendenza Speciale per il PNRR, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, sono domiciliati per legge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Teramo, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto AN, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, via Giuseppe Verdi n. 18;
Provincia di Teramo, in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio;

nei confronti

Teramo Ambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Romolo Di Filippo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ARPA - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale Abruzzo, in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione dirigenziale n. DPC026/161 dell’11 giugno 2025, pubblicata in data 12 giugno 2025 sul sito web della Regione Abruzzo, con la quale il Servizio Gestione Rifiuti e Bonifiche della Regione Abruzzo ha rilasciato alla Teramo Ambiente s.p.a., ai sensi degli articoli 29-ter e 29-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, l’autorizzazione integrata ambientale per la realizzazione, l’esercizio e l’installazione dell’impianto di digestione anaerobica per il trattamento della frazione organica dei rifiuti urbani nel Comune di Teramo, finanziato nell’ambito del PNRR;

- del parere istruttorio favorevole con prescrizioni espresso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province dell’Aquila e di Teramo con nota prot. n. 5479 del 7 aprile 2025;

- del parere favorevole con prescrizioni espresso dal Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il PNRR con nota prot. n. 10284 dell’8 aprile 2025;

- dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Teramo con nota prot. n. 7025 del 23 maggio 2025;

- del parere di compatibilità forestale e demaniale espresso dal Servizio Foreste e Parchi della Regione Abruzzo;

- del parere espresso dalla Provincia di Teramo - Settore Valorizzazione Ambientale in data 3 aprile 2025;

- del parere espresso dal Servizio Genio Civile di Teramo con nota prot. n. RA/0270035/24 dell’1 luglio 2024;

- del verbale dell’8 aprile 2025 conclusivo della conferenza di servizi indetta dal Servizio Gestione Rifiuti e Bonifiche della Regione Abruzzo;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali alla determinazione dirigenziale del Servizio Gestione Rifiuti e Bonifiche della Regione Abruzzo n. DPC026/161 dell’11 giugno 2025;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dall’associazione Ambiente & Sicurezza Città di Teramo in data 5 gennaio 2026:

- della deliberazione della Giunta del Comune di Teramo n. 380 del 3 ottobre 2025, pubblicata sull’albo pretorio on line del Comune di Teramo a far data dal 7 ottobre 2025, avente ad oggetto “PNRR M2C.1.I.1.1.B Realizzazione di biodigestore lavori di demolizione e rimozione della struttura dell’ex inceneritore di Carapollo e bonifica dell’area giusta d.d. n. 419 del 03.03.2025 approvazione SFTE CUP D42F22000880001” nonché degli atti e documenti ivi richiamati ed approvati, quali:

a) la determinazione dirigenziale del Comune di Teramo n. 126 del 29 settembre 2025, recante ad oggetto “PNRR M2C.1.I.1.1. Biodigestore lavori di demolizione e rimozione della struttura dell’ex inceneritore di Carapollo e bonifica dell’area giusta d.d. n. 419 del 03.03.2025- Approvazione atti di verifica e validazione CUP D42F22000880001”;

b) lo studio di fattibilità tecnica ed economica a firma dell’ingegner Luca Taglieri;

- della deliberazione della Giunta del Comune di Teramo n. 432 dell’11 novembre 2025, successivamente pubblicata sull’albo pretorio on line del Comune di Teramo;

- della determinazione dirigenziale dell’Area Urbanistica e Sostenibilità del Comune di Teramo n. 272 del 9 dicembre 2025, recante ad oggetto “PNRR M2C1I1.1.B Biodigestore demolizione ex inceneritore di Carapollo e bonifica Determina a contrarre per l’affidamento congiunto SIA e esecuzione lavori mediante procedura aperta (art 71 dlgs 36/2023) CUP D42F22000880001 € 3.195.025,74 CIG da assegn”(are);

- del verbale di validazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, approvato con la predetta determinazione dirigenziale;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province dell’Aquila e di Teramo - Soprintendenza Speciale per il PNRR, della Regione Abruzzo, del Comune di Teramo e della Teramo Ambiente s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa NA LL;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Con ricorso notificato il 10 settembre 2025 e depositato il 24 settembre 2025, l’associazione di promozione socio-culturale denominata Ambiente & Sicurezza Città di Teramo ha domandato l’annullamento, previa riunione al ricorso contraddistinto dal numero di ruolo generale 422 del 2024, della determinazione dirigenziale n. DPC026/161 dell’11 giugno 2025, pubblicata in data 12 giugno 2025 sul sito web della Regione Abruzzo, con la quale il Servizio Gestione Rifiuti e Bonifiche della Regione Abruzzo ha rilasciato alla Teramo Ambiente s.p.a., ai sensi degli articoli 29-ter e 29-sexies del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, l’autorizzazione integrata ambientale (AIA) per la realizzazione, l’esercizio e l’installazione dell’impianto di digestione anaerobica per il trattamento della frazione organica dei rifiuti urbani nel Comune di Teramo (d’ora in avanti solo l’impianto) e di tutti gli atti ad essa presupposti.

Il progetto per la realizzazione dell’impianto rientra tra i progetti finanziati nell’ambito del PNRR, in particolare tra gli investimenti sull’Economia Circolare finanziati dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica con decreto n. 198 del 2 gennaio 2023.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

1) violazione della specifica disciplina di settore e del principio euro-unitario di precauzione, carenza di istruttoria e di motivazione, in relazione all’omessa conclusione del procedimento di bonifica ( decommissioning ) dell’area interessata dall’intervento (primo e secondo motivo);

2) violazione dell’articolo 11 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, con riferimento all’indisponibilità dell’area interessata da parte della Teramo Ambiente s.p.a., individuata quale soggetto attuatore dell’intervento (terzo motivo);

3) violazione dell’articolo 11 del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, approvato con deliberazione della Giunta Regionale n. 350 del 2024, in relazione al mancato rispetto della distanza minima di cinquecento metri dell’impianto dal centro abitato di LA PA (quarto motivo);

4) violazione dell’articolo 34 del Regolamento edilizio del Comune di Teramo, in relazione al mancato rispetto della distanza minima di cinque metri dell’impianto dal confine (quinto motivo);

5) contraddittorietà con precedenti determinazioni, erroneità dei presupposti e carenza di istruttoria del parere di compatibilità paesaggistica espresso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province dell’Aquila e di Teramo, in relazione alla localizzazione dell’impianto (sesto motivo);

6) violazione del vincolo di immodificabilità decennale delle aree boschive percorse dal fuoco, di cui all’articolo 10, comma 1, della legge 21 novembre 2000 n. 353 (settimo motivo);

7) omesso coordinamento del procedimento per il rilascio dell’AIA con il procedimento disciplinato dall’articolo 8 del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190, per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione di impianti di produzione ed immissione in rete del biometano, secondo i criteri di cui agli articoli 7 e 8 della deliberazione ARERA n. 27/2019/R/Gas (ottavo motivo di ricorso).

Hanno resistito al ricorso il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province dell’Aquila e di Teramo - Soprintendenza Speciale per il PNRR, la Regione Abruzzo, il Comune di Teramo e la controinteressata Teramo Ambiente s.p.a.

Con memoria difensiva depositata in data 17 novembre 2025, la Teramo Ambiente s.p.a. ha preliminarmente eccepito:

a) l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse ad agire in capo all’associazione ricorrente;

b) l’inammissibilità del quarto e del sesto motivo di ricorso per violazione del divieto di bis in idem ;

c) l’irricevibilità del quarto, del quinto, del sesto e del settimo motivo di ricorso, per non essere stati tempestivamente proposti avverso il provvedimento di esclusione dalla VIA, impugnato dinanzi a questo Tribunale nel procedimento contraddistinto dal numero di ruolo generale 119 del 2025 (definito con sentenza n. 308 del 19 giugno 2025, appellata dinanzi al Consiglio di Stato).

Con memoria difensiva depositata in data 17 novembre 2025, anche il Comune di Teramo ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza delle condizioni dell’azione di annullamento.

Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2025 il Collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, parte necessaria dei giudizi aventi ad oggetto interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, ai sensi dell’articolo 12-bis, comma 4, del decreto legge 16 giugno 2022 n. 68, introdotto dalla legge di conversione 5 agosto 2022 n. 108.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 5 gennaio 2025, l’associazione Ambiente & Sicurezza Città di Teramo ha domandato l’annullamento delle deliberazioni con le quali la Giunta del Comune di Teramo ha rispettivamente approvato gli atti di verifica e di validazione nonché lo studio di fattibilità tecnica ed economica del progetto per la realizzazione dell’impianto (deliberazione n. 380 del 3 ottobre 2025) e ha individuato la centrale unica di committenza per lo svolgimento della gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dell’impianto (deliberazione n. 432 dell’11 novembre 2025) nonché della determinazione dirigenziale del Comune di Teramo n. 272 del 9 dicembre 2025, con cui è stata adottata la determina a contrarre ed è stato approvato il verbale di validazione del progetto di fattibilità tecnico-economica dell’impianto, per i seguenti motivi:

1) violazione dell’articolo 237-octies, comma 10, del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, erroneità dei presupposti e violazione delle prescrizioni contenute nell’AIA impugnata con il ricorso introduttivo (primo motivo dei motivi aggiunti);

2) violazione della specifica disciplina di settore e del principio di coerenza tra i livelli di progettazione dello studio di fattibilità tecnico-economica e del progetto esecutivo, carenza di istruttoria e di motivazione degli elaborati progettuali approvati con deliberazione della Giunta Comunale n. 380 del 3 ottobre 2025, per come integrati dalla determinazione dirigenziale n. 272 del 9 dicembre 2025 (secondo motivo dei motivi aggiunti);

3) incompetenza della Giunta Comunale e della Dirigenza ad approvare gli atti di progettazione di opere pubbliche (terzo motivo dei motivi aggiunti);

4) illegittimità della deliberazione della Giunta Comunale n. 432 dell’11 novembre 2025, derivata dall’illegittimità della deliberazione della Giunta Comunale n. 380 del 3 ottobre 2025 e della determinazione dirigenziale n. 272 del 9 dicembre 2025 (quarto motivo dei motivi aggiunti).

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2025 il Collegio ha disposto il rinvio della causa per carenza dei termini a difesa conseguenti all’integrazione del contraddittorio nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, effettuata dalla parte ricorrente in data 18 febbraio 2026.

Con memoria difensiva depositata in data 9 febbraio 2026, la Teramo Ambiente s.p.a. ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per carenza delle condizioni dell’azione di annullamento e per difetto di connessione degli atti con esso impugnati con quelli impugnati con il ricorso introduttivo.

Con memoria difensiva depositata in data 9 febbraio 2026, anche il Comune di Teramo ha riproposto, con riferimento al ricorso per motivi aggiunti, l’eccezione preliminare di inammissibilità per difetto di legittimazione e di interesse ad agire dell’associazione ricorrente.

La parte ricorrente, con memoria depositata in data 13 febbraio 2026, ha replicato alle eccezioni e alle difese avversarie.

Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Il Collegio deve, innanzitutto, respingere l’istanza, avanzata dalla parte ricorrente, di riunione del presente ricorso con il ricorso pendente dinanzi a questo Tribunale e contraddistinto dal numero di ruolo generale 422 del 2024, con il quale l’associazione Ambiente & Sicurezza Città di Teramo ha domandato l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale n. 350 del 10 settembre 2024, relativa alla riperimetrazione del centro storico della Città di Teramo.

La parte ricorrente non ha, infatti, allegato elementi idonei a comprovare la sussistenza di una connessione sostanziale tra i ricorsi né la necessità di adottare una decisione uniforme, per cui la riunione di ricorsi soggetti a riti diversi finirebbe per frustrare le esigenze di celerità sottese al rito di cui all’articolo 12-bis, comma 4, del decreto legge 16 giugno 2022 n. 68, introdotto dalla legge di conversione 5 agosto 2022 n. 108, al quale il presente ricorso è soggetto.

L’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti per carenza di legittimazione ad agire, formulata dalla Teramo Ambiente s.p.a. e dal Comune di Teramo, è meritevole di accoglimento.

La legittimazione ad agire delle associazioni portatrici di interessi ambientali, che non siano iscritte nell’apposito elenco previsto dall’articolo 18, comma 5, della legge 8 luglio 1986, n. 349, per l’annullamento di un provvedimento amministrativo che si ritiene lesivo di un interesse correlato alla tutela dell’ambiente richiede la necessaria dimostrazione dei requisiti sostanziali elaborati dalla giurisprudenza ( ex multis , Consiglio di Stato, sezione II, 30 giugno 2021 n. 4952; sezione IV, 2 aprile 2020 n. 2236; Adunanza Plenaria 20 febbraio 2020 n. 6).

Tali requisiti, dei quali deve essere dimostrato il possesso cumulativo, sono:

a) il perseguimento non occasionale di un fine statutario di tutela ambientale;

b) un grado adeguato di rappresentatività e di stabilità organizzativa;

c) un effettivo collegamento con il territorio in cui si trova il bene a fruizione collettiva che si presume leso dal provvedimento (c.d. stabilità territoriale).

Il Collegio è edotto del più recente orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, sezione V, 25 agosto 2023, n. 7956; sezione III, 10 dicembre 2020, n. 7850), in base al quale non rileva, per il riconoscimento della legittimazione ad agire delle associazioni non riconosciute, la c.d. stabilità temporale, dal momento che tale requisito si pone in contrasto con le fonti di rango costituzionale (articolo 118, comma quarto, della Costituzione), internazionale (articoli 2, 3 e 9 della Convenzione di Aahrus del 1998) e primario (articolo 3-ter del decreto legislativo n. 152 del 2006).

Alla luce di tale orientamento, che il Collegio condivide, non rileva, ai fini del riconoscimento della legittimazione ad agire, la circostanza che l’associazione sia stata costituita in occasione di un determinato evento lesivo, a condizione che la stessa possegga tutti gli altri requisiti richiesti, quali la previsione, nel proprio statuto, di un chiaro fine di tutela ambientale, la stabilità organizzativa e la stabilità territoriale.

L’associazione Ambiente & Sicurezza Città di Teramo non rientra tra le associazioni di tutela ambientale alle quali è riconosciuta ex lege , ai sensi del combinato disposto degli articoli 13 e 18, comma 5, della legge n. 349 del 1986, la legittimazione ad agire, in deroga alla regola generale espressa dall’articolo 81 del codice di procedura civile - applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno contenuto nell’articolo 39, comma 1, del codice del processo amministrativo - per cui “Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessun può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”.

Il Collegio deve, pertanto, accertare in concreto la sussistenza di tutti i requisiti necessari per la sussistenza della legittimazione dell’associazione ad impugnare provvedimenti ritenuti lesivi di interessi comuni.

L’associazione Ambiente & Sicurezza Città di Teramo - ETS, con sede legale nel Comune di Teramo, è stata costituita in data 10 ottobre 2024 da undici soci fondatori, cinque dei quali designati come componenti dell’organo di amministrazione (vedasi atto costitutivo, documento n. 1 dell’indice della parte ricorrente).

Dalla disamina dello statuto dell’associazione (documento n. 2 dell’indice della parte ricorrente), emergono una serie variegata di fini statutari, prevalentemente afferenti alle attività di valorizzazione di attività professionali, artigianali, commerciali, sociali, umanitarie, sportive, culturali, artistiche e turistico-ricreative, tra i quali lambisce appena la materia della tutela ambientale quello enunciato all’articolo 2, comma primo, lettera b), relativo agli “interventi e servizi finalizzati alla sicurezza, alla salvaguardia e al miglioramento delle condizioni dell’ambiente e all’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, con esclusione dell’attività, di raccolta e riciclaggio dei rifiuti urbani, speciali e pericolosi, nonché alla tutela degli animali e prevenzione del randagismo, ai sensi della legge 14 agosto 1991, n. 281”.

L’articolo 3 dello statuto non ricomprende, inoltre, tra i numerosi scopi dell’associazione, lo svolgimento di specifiche attività correlate alla tutela ambientale.

Il Collegio ritiene che da tali elementi non possa evincersi il perseguimento “non occasionale” di un fine statutario di tutela ambientale da parte dell’associazione ricorrente e, dunque, la titolarità di un interesse sostanziale collettivo in materia ambientale.

La parte ricorrente non ha, poi, allegato elementi dai quali ritrarre il possesso di un adeguato livello di stabilità dell’assetto organizzativo dell’associazione, omettendo di indicare altre attività afferenti alla tutela ambientale, diverse dalla partecipazione procedimentale e dalle plurime iniziative giudiziarie intraprese per contrastare la realizzazione dell’impianto di compostaggio da parte della Teramo Ambiente s.p.a.

A tal proposito, occorre evidenziare che la partecipazione procedimentale - espressamente riconosciuta dall’articolo 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, in ragione della sua funzione collaborativa e difensiva di tutti gli interessi coinvolti dall’azione amministrativa - non costituisce, di per sé, un presupposto per il riconoscimento della legittimazione ad agire in giudizio, la quale postula, a differenza della prima, la titolarità di una situazione giuridica qualificata.

Anche l’esiguo numero degli associati - di cui la parte ricorrente pretende di dimostrare l’incremento mediante il deposito delle domande di ammissione (documenti n. 1, n. 2 e n. 3 depositati in data 30 gennaio 2025) senza, tuttavia, allegare l’avvenuta ammissione - depone per una consistenza organizzativa e rappresentativa dell’associazione incompatibile con la titolarità di un interesse differenziato e qualificato riferibile alla collettività che abita in prossimità dell’area sulla quale insiste l’impianto.

Alla luce delle predette considerazioni, deve escludersi in capo all’associazione ricorrente la legittimazione ad agire per la contestazione, in sede giudiziale, della realizzazione dell’impianto di compostaggio nel Comune di Teramo.

In conclusione, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione ad agire in capo all’associazione ricorrente.

La definizione in rito del giudizio e la rilevanza degli interessi coinvolti nella presente fattispecie giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite in giudizio, in deroga al criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

MA AN, Presidente FF

NA LL, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA LL	MA AN

IL SEGRETARIO