Pubblicato il 02/02/2026

N. 00215/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01611/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1611 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione AN AB, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Crotone, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Vittoria Sitra, con domicilio fisico eletto presso il Palazzo Comunale con sede in Crotone, Piazza della Resistenza n. 1, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Salute e Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;
Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Falduto, con domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura Regionale in Catanzaro, Località Germaneto, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, non costituita in giudizio;

nei confronti

Centro Fisioterapico ST s.r.l.., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello G. Feola e dall’avvocato Valeriano Greco, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Diamante, C.da Vaccuta, Loc. Piantine snc, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso principale:

1) della Determinazione dirigenziale n. 1637 del 26.09.2022 del Comune di Crotone, Settore n. 8 - Attività produttive e valorizzazione del territorio, con la quale è stata rilasciata l'autorizzazione sanitaria alla realizzazione ai sensi e per gli effetti dell'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 per numero 10 prestazioni di Centro Residenziale Autismo in favore della società ST S.r.l.;

2) del parere positivo di compatibilità con la programmazione regionale prot. n. 381890 del 30.08.2022, rilasciato ai sensi dell'art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. dalla Regione Calabria - Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie, avente ad oggetto "Rif. Suap 5724 del 17/02/2021. Parere di compatibilità con la programmazione sanitaria ai sensi del D.C.A. n. 38 del 30.01.2020. Autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e socio sanitarie ex art. 8 ter del D. Lgs. n. 502/1992 - Società Centro Fisioterapico STARBENEB S.r.l. con sede legale ed operativa nel Comune di Crotone, Via Largo Covelli n. 4";

3) della valutazione positiva resa dalla Regione Calabria - Settore 8 Assistenza Territoriale, Salute Mentale, Dipendenze Patologiche e Salute nelle Carceri prot. n. 362480 del 05.08.2022, per come richiamata nel provvedimento di autorizzazione alla realizzazione, anche se non conosciuta e laddove di interesse.

4) della valutazione positiva dell'ASP di Crotone, richiamata nel parere di compatibilità del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Socio-Sanitari prot. n. 381890 del 30.08.2022.

Per l'annullamento, altresì, di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti a quello in questa Sede impugnato, e tra questi gli altri atti dell'istruttoria laddove effettuata e qualora fosse occorrente, anche se non conosciuti.

quanto ai motivi aggiunti:

1) del Decreto n. 14168 del 05.10.2023, numero Registro Dipartimento 946, con cui il Dirigente Generale del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi SocioSanitari - Settore n. 2, Autorizzazioni ed Accreditamenti della Regione Calabria, ha rilasciato l'autorizzazione all'esercizio di attività sanitaria in favore del Centro Fisioterapico STARBENE Srl ai sensi e per gli effetti dell'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 per l'erogazione di n. 10 prestazioni pro/die semiresidenziali per autismo;

2) della Delibera n. 505 del 06.09.2023 dell'ASP di Crotone con la quale il Commissario Straordinario, nel prendere atto della Relazione Conclusiva Aziendale per l'autorizzazione Sanitaria, esprime parere favorevole sul possesso dei requisiti organizzativi, tecnologico e strutturali per l'autorizzazione sanitaria all'esercizio per l'erogazione di n. 10 prestazioni pro/die semiresidenziali per autismo, riferita alla struttura sanitaria privata denominata "Centro Fisioterapico ST Srl", anche se non conosciuta, laddove richiamata nel D.D. 14168/2023 e nella parte di interesse; e, dunque anche, della Relazione Conclusiva Aziendale per l'autorizzazione Sanitaria;

3) di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti a quello in questa Sede impugnato, e tra questi: 1) la Nota prot. n. 9449 del 10.01.2023 con la quale il competente settore del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Socio Sanitari ha chiesto al Commissario Straordinario dell'ASP di Crotone l'attivazione della procedura riguardante la verifica sul possesso dei requisiti di legge, anche se non conosciuta e nella parte di interesse; 2) l'istanza di autorizzazione sanitaria all'esercizio per n. 10 prestazioni pro/die semiresidenziali per autismo, presentata dal Centro Fisioterapico ST ed assunta al protocollo regionale n. 574459 del 28.12.2022, per quanto di interesse; 2) gli atti tutti delle istruttorie laddove effettuate e qualora fosse occorrente, anche se non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Crotone, Regione Calabria, Ministero della Salute, ST S.r.l. e Commissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi Sanitari della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. ER AF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 25 novembre 2022 ed iscritto a ruolo il 9 dicembre 2022 l’associazione AN AB (di seguito, per brevità, solo MI), ha rappresentato: a) di essere una associazione che opera nel settore socio-sanitario gestendo strutture di riabilitazione inserite a pieno regime nella rete territoriale e, in particolare nell’ambito territoriale dell’A.S.P. di Crotone, di occuparsi di autismo; b) che in data 30 aprile 2019, con pratica assunta al n. 3922 del SUAP del Comune di Crotone, ha richiesto l’autorizzazione sanitaria per la realizzazione di un Centro di AB per l’Autismo per n. 12 posti letto a ciclo continuativo e n. 20 posti a ciclo diurno/semiresidenziale; c) che con parere prot. n. 51641 del 10 agosto 2021 è stato espresso parere negativo sull’istanza in ragione della asserita non esistenza di un fabbisogno di prestazioni per autismo, in quanto saturato da un’altra struttura; d) avverso tale provvedimento e avverso le autorizzazioni rilasciate alla struttura concorrente, la AN ha proposto ricorso innanzi a questo T.A.R., iscritto al N.R.G. 964/2021 e conclusosi con la sentenza di accoglimento n. 602/2022, non impugnata; e) che conseguentemente la ricorrente ha sollecitato la conclusione della pratica SUAP n. 3922 del 30 aprile 2019 e il procedimento si è concluso con la Determinazione Dirigenziale n. 1626 del 23 settembre 2022, con cui il Comune di Crotone ha autorizzato AN solo per n. 10 prestazioni di Centro Residenziale per Autismo, a fronte delle n. 20 prestazioni richieste; f) nondimeno qualche giorno dopo, con Determinazione Dirigenziale prot. n. 1637 del 26 settembre 2022, il Comune aveva rilasciato a favore di ST s.r.l. (di seguito, solo ST) un’autorizzazione alla realizzazione di struttura sanitaria per l’erogazione delle stesse prestazioni sanitarie per cui era stata richiesta (e poi autorizzata solo in parte) l’autorizzazione da MI, e ciò sebbene l’istanza di ST fosse successiva a quella di MI.

Con il ricorso viene dunque impugnato l’ultimo provvedimento citato, e gli altri ad esso presupposti, con un unico motivo in diritto, nel quale si censurano la violazione e falsa applicazione dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 2 L.R. n. 24/2008, dell’art. 6 del regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008, del DCA n. 65/2020, nonché l’eccesso di potere sotto varie figure sintomatiche.

Parte ricorrente in particolare deduce che: a) in presenza di diverse richieste autorizzatorie per le medesime prestazioni, l’amministrazione procedente deve compiere una istruttoria comparativa dei progetti avuto riguardo a una serie di criteri specificamente individuati, tra i quali in via residuale quello della data di presentazione della domanda. Nel caso di specie sarebbe mancata una istruttoria di questo tipo ed ancor prima una verifica circa la sussistenza di altre istanze in corso di valutazione (richiama TAR Calabria Catanzaro, Sez. II, 29.03.2022, n. 580; nonchè 28.03.2022, n. 541); b) inoltre, anche se tale istruttoria vi fosse stata, la struttura di MI avrebbe dovuto essere preferita in applicazione dei criteri previsti dalle norme regolamentari; c) i provvedimenti non sono comunque motivati circa il criterio utilizzato per assegnare i 10 posti letto alla controinteressata a fronte della richiesta dei 20 posti letto precedentemente presentata dalla ricorrente.

2. In data 19 dicembre 2022 si è costituita in giudizio ST con memoria di forma.

3. In data 28 dicembre 2022 si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute e il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria, a mezzo della Difesa Erariale, come memoria di forma.

4. In data 28 dicembre 2022 si è costituita in giudizio altresì la Regione Calabria, deducendo: a) in via prioritaria la sussistenza di connessione oggettiva e soggettiva in relazione ai ricorsi iscritti ai nn. 1591/2022, 1611/2022, 1613/2022 e 1646/2022 e 1654/2022 di RG, e la conseguente necessità di riunione o, comunque, di trattazione unitaria; b) che “ l'offerta delle prestazioni sanitarie non è libera, ma ancorata alla compatibilità dell'offerta con la programmazione sanitaria regionale, la quale deve garantire l'equa distribuzione sul territorio delle varie tipologie di centri di cura, evitando che vi possa essere un sovradimensionamento territoriale dell'offerta a scapito del fabbisogno effettivo ”; c) che la materia è connotata da amplissima discrezionalità; d) il criterio temporale di proposizione della domanda è residuale rispetto a tutti gli altri, dei quali è stata data opportuna motivazione nei provvedimenti impugnati.

5. In data 4 dicembre 2023 la ricorrente ha notificato motivi aggiunti (poi depositati in giudizio il successivo 21 dicembre 2023) con i quali sono stati impugnati Decreto n. 14168 del 5 ottobre 2023, numero Registro Dipartimento 946, con cui è stata rilasciata l'autorizzazione all'esercizio di attività sanitaria in favore del Centro Fisioterapico ST Srl ai sensi e per gli effetti dell'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 per l'erogazione di n. 10 prestazioni pro/die semiresidenziali per autismo, nonché il presupposto parere favorevole dell’A.S.P. Crotone. Di essi viene fatta valere sia l’illegittimità derivata, sia l’illegittimità per vizi propri, consistenti nella mancata verifica del possesso dei requisiti minimi da parte della controinteressata e nella mancata motivazione circa il fabbisogno sanitario nonché la localizzazione territoriale della struttura.

6. In data 4 gennaio 2024 ha depositato memoria la Regione, deducendo in ordine alla autonomia del provvedimento di autorizzazione sanitaria rispetto al provvedimento di autorizzazione alla realizzazione, nonché in merito alla asserita genericità dei motivi aggiunti.

7. In data 4 novembre 2025 si è costituito in giudizio il Comune di Crotone il quale ha dedotto che il proprio provvedimento impugnato era atto dovuto, non potendo discostarsi dal parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale.

8. In data 6 novembre 2025 l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria nella quale ha eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Salute e del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria.

9. In data 13 novembre 2025 MI ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a., perorando le difese già svolte.

10. In data 14 novembre 2025 ST ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. nella quale ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse atteso che “ nelle more (precisamente nel 2024), come risulta dalla documentazione depositata il 31.10.2025 dall'esponente ST Srl, alla AN è stata rilasciata l'autorizzazione alla realizzazione per ulteriori n. 20 n. prestazioni/die in semiresidenzialità per l'assistenza di pazienti autistici.

Per cui, avendo conseguito l'autorizzazione alla realizzazione per un numero di prestazioni finanche superiore a quelle cui aspirava fondante il prospettato interesse al ricorso, in disparte ogni distinta ed autonoma iniziativa giurisdizionale da parte di essa AN in relazione a tali sopraggiunti provvedimenti depositati il 31.10.2025, risulta intanto pienamente soddisfatto l'interesse al presente ricorso, così come da essa stessa ricorrente delineato ”.

11. In data 24 novembre 2025 la MI ha depositato memoria di replica nella quale, in ordine alla eccezione suddetta, in sintesi rappresenta che “ l’istanza di rilascio di autorizzazione fa riferimento alla riconversione di diverse prestazioni sanitarie già accreditate in prestazioni di semi residenzialità sull’autismo ”.

12. In data 25 novembre 2025 ST ha depositato memoria nella quale: a) quanto alla eccezione di improcedibilità replica che “ ai fini in questione è del tutto irrilevante il persorso mediante il quale la controinteressata AN è pervenuta al soddisfacimento del predetto interesse legittimante in origine la proposizione del ricorso. Quel che rileva ai presenti fini è unicamente la circostanza che tale interesse è stato nelle more pienamente soddisfatto mediante il rilascio in suo favore dell’autorizzazione alla realizzazione per ulteriori n. 20 prestazioni/die in semiresidenzialità per l’assistenza di pazienti autistici, con conseguente inammissibilità del ricorso per sopraggiunta carenza di interesse ”; b) afferma inoltre che, come avrebbe dimostrato nel separato giudizio N.R.G. 1613/2022, anche applicando il criterio cronologico sarebbe la domanda di ST ad essere più risalente e non invece quella di MI.

13. All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

14. Il Collegio ritiene opportuno premettere una ricostruzione normativa e giurisprudenziale della materia, in quanto funzionale a risolvere anche gli aspetti di ordine processuale.

14.1. L’art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992, rubricato “ Autorizzazioni alla realizzazione di strutture e all'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie ”, prevede che la realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione, che riguarda “ la costruzione di nuove strutture, all'adattamento di strutture già esistenti e alla loro diversa utilizzazione, all'ampliamento o alla trasformazione nonché al trasferimento in altra sede di strutture già autorizzate ”.

Il comma 3 disciplina nel dettaglio il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione e prevede che: “ Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il Comune acquisisce, nell'esercizio delle proprie competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture ”.

L’art. 3, L.R. n. 24/2008 è rubricato “Autorizzazioni sanitarie” e recepisce quanto stabilito dal suddetto art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992. Al comma 1 viene chiarito che: “ L'autorizzazione sanitaria è il provvedimento con il quale, verificato il possesso dei requisiti necessari, si consente l'esercizio della attività sanitaria o socio-sanitaria da parte di una struttura pubblica a privata o di professionisti”. Il comma 5 prevede inoltre che: “L'autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie pubbliche e private, è rilasciata dal Comune territorialmente competente, ferma restando la libertà di impresa e previa verifica di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale da parte del Dipartimento regionale tutela della salute e politiche sanitarie ai sensi dell'art. 8 ter, comma 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 ”.

Con decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria (da qui in avanti, per brevità, solo D.C.A.) n. 81 del 22 luglio 2016 è stato approvato il nuovo regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008, nel quale all’art. 6 può leggersi che: “ 1. Per quanto attiene ai soggetti interessati al rilascio dell'Autorizzazione alla realizzazione ai sensi dell'art. 8- ter del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., qualora siano presentate diverse richieste per il rilascio dell'Autorizzazione alla realizzazione di strutture che erogano le medesime prestazioni nello stesso ambito territoriale aziendale, il Dipartimento regionale "Tutela della salute e politiche sanitarie" effettua la verifica di compatibilità, procedendo contestualmente alla comparazione dei progetti, sulla base dei seguenti criteri:

a) localizzazione della struttura, tenuto conto delle particolari esigenze assistenziali dell'ambito territoriale di riferimento;

b) livello di mobilità passiva interaziendale;

c) completezza ed ampiezza di assistenza;

d) indici di programmazione regionale;

e) numerosità dei residenti nei vari comuni;

f) liste d'attesa ufficiali;

g) in caso di parità rispetto ai criteri sopra descritti, viene data preferenza ai progetti che sono stati presentati con data anteriore (…).

3. Ai fini della verifica di compatibilità con la programmazione regionale dell'istanza di autorizzazione alla realizzazione, indipendentemente dell'eventuale funzionalità della nuova struttura rispetto agli indirizzi di programmazione regionale ai fini di cui all'art. 8-quater del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., il fabbisogno complessivo per le prestazioni da erogarsi in strutture ospedaliere (acuzie e post-acuzie), nonché per le strutture territoriali (regime residenziale e semi-residenziale), è determinato dagli atti di programmazione delle rispettive reti assistenziali (Ospedaliera e Territoriale) adottati dall'Amministrazione Regionale in relazione alle effettive esigenze del territorio di riferimento e in rapporto al fabbisogno complessivo delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di cove strutture. Per le stesse finalità, e a garanzia dell'effettiva tutela dei livelli essenziali di assistenza e del principio di prossimità nell'erogazione dei servizi sanitari, il fabbisogno per le prestazioni sanitarie di specialistica ambulatoriale, laboratoristica e diagnostica per immagini (con esclusione della PET) è valutato dalle singole Aziende Sanitarie Provinciali e determinato dalla Regione, anche in assenza di uno specifico atto di programmazione di una specifica rete assistenziale ”.

Con D.C.A. n. 38 del 20 gennaio 2020 sono state approvate le “ procedure inerenti il rilascio delle autorizzazioni sanitarie alla realizzazione da parte dei Comuni e valutazione della compatibilità con la programmazione regionale ai sensi sell’art. 8-ter del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. ”: ivi in sintesi si prevede che il parere di compatibilità con la programmazione regionale è rilasciato dal Dirigente generale del dipartimento Tutela della Salute con proprio provvedimento e trasmesso al Comune richiedente, il quale deve adottare uno dei seguenti provvedimenti: nel caso di parere contrario deve negare il permesso a costruire e/o rigettare l’istanza di autorizzazione alla realizzazione; in caso di parere favorevole, deve rilasciare l’autorizzazione.

Con D.C.A. n. 65 del 10 marzo 2020, come modificato con D.C.A 67/2020, è stata approvata la riorganizzazione della rete di assistenza territoriale ordinando contestualmente alle A.S.P. di adottare nuovi Piani aziendali inerenti il fabbisogno di prestazioni territoriali.

Nella circolare della Regione Calabria – Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio-Sanitari n. 89947 del 25 febbraio 2021, a conferma di quanto già desumibile dall’art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992 nonché dal D.C.A. n. 38/2020, può leggersi che: “ Il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale è obbligatorio e vincolante per il Comune richiedente, conseguentemente il Comune non può discostarsi dal suddetto parere nel momento in cui rilascia l’autorizzazione alla realizzazione e detto provvedimento deve essere notificato anche alla Regione Calabria - Dipartimento “Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio Sanitari”, oltre che al soggetto richiedente ” (pag. 6).

Rispetto al procedimento previsto dalla suddetta circolare della Regione Calabria – Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio-Sanitari n. 89947 del 25 febbraio 2021, che richiedeva il coinvolgimento dell’A.S.P. territorialmente competente (pag. 7), la successiva circolare, nota prot. n. 60308 dell’08/02/2022, ha escluso dal procedimento amministrativo le Aziende Ospedaliere, attribuendo alla Regione la competenza esclusiva in ordine alla valutazione della compatibilità delle prestazioni con il fabbisogno regionale.

Con decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria n. 160 del 14 novembre 2022, il suddetto art. 6, comma 1 del regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008 è stato sostituito col seguente: “ Per quanto attiene ai soggetti interessati al rilascio dell'Autorizzazione alla realizzazione ai sensi dell'art. 8 ter del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., qualora siano presentate diverse richieste per il rilascio dell'Autorizzazione alla realizzazione di strutture che erogano le medesime prestazioni nello stesso ambito territoriale aziendale, il Dipartimento regionale "Tutela della salute e politiche sanitarie" effettua la verifica di compatibilità sulla base dei seguenti criteri:

a) fabbisogno complessivo;

b) localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale;

c) il criterio cronologico, in caso di presentazione di più domande per le stesse prestazioni;”.

Nel medesimo D.C.A. in esame viene inoltre specificato, quanto ai profili intertemporali, che: “eventuali nuove istanze di autorizzazione alla realizzazione presentate dalle medesime strutture ai Comuni competenti territorialmente per prestazioni già oggetto di procedimenti in corso di definizione, non verranno prese in considerazione ”.

14.2. Ciò premesso per quanto riguarda l’esame della normativa e degli atti amministrativi generali, si ritiene opportuno indicare alcuni precedenti che sono espressione di una giurisprudenza ormai consolidata, dalla quale il Collegio non intende discostarsi:

- “ L'art. 8-ter, d.lg. n. 502 del 1992 subordina il rilascio del titolo autorizzatorio ad una struttura sanitaria privata ad una verifica in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti con una valutazione in concreto ed attuale del fabbisogno di assistenza in ambito regionale, dell'idoneità della nuova struttura a soddisfare detto fabbisogno, prendendo in considerazione le strutture presenti in ambito regionale, secondo i parametri dell'accessibilità ai servizi ed avuto riguardo alle aree di insediamento prioritario di nuovi presidi; l'Amministrazione regionale sanitaria è tenuta, dunque, a compiere una valutazione puntuale, attinente al caso specifico, non solo con riferimento all'attività programmatoria o pianificatoria, non potendosi condizionare negativamente l'attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi ” (ex multis, da ultimo, cfr. Consiglio di Stato sez. III, 06/03/2025, n.1885);

- “ L'art. 8-ter d.l. 502/1992 disciplina l'autorizzazione alla realizzazione di strutture e all'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie, imponendo al Comune di acquisire la verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture. Tale valutazione del fabbisogno complessivo introduce nel procedimento autorizzativo un endoprocedimento vincolante per il Comune, che si deve conformare alla compatibilità del progetto rispetto alle linee programmatiche regionali. La valutazione di compatibilità, e quindi la valutazione del fabbisogno complessivo da parte della Regione, rientra nell'alveo di discrezionalità amministrativa indirizzata all'organizzazione del servizio o del bacino di utenza, che non può tracimare in scelte meramente ablatorie delle prerogative private, poiché siffatta valutazione deve avere la finalità di garantire la corretta distribuzione dei servizi sul territorio ” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 08/04/2025, n.2976);

- “ L’espressione del parere obbligatorio e vincolante della Regione per quanto attiene la compatibilità con la programmazione sanitaria regionale costituisce attività connotata da una amplissima discrezionalità, sia amministrativa che tecnica, il cui esercizio richiede all'amministrazione di effettuare una congrua esposizione in sede motivatoria delle ragioni che ne hanno orientato la scelta, esposizione che può essere anche sintetica ma che deve risultare effettiva (cfr. TAR Calabria - Catanzaro, sez. II, 8 febbraio 2022, n. 193) ” (T.A.R. Catanzaro, (Calabria) sez. II, 14/07/2025, n.1235; nello stesso senso anche T.A.R. Catanzaro, sez. II, 20/12/2023, n.1640; T.A.R. Catanzaro, sez. II, sent. 8 febbraio 2022, n. 193/2022; T.A.R. Catanzaro, sez. II, sent. 14 marzo 2025, n. 504);

- “ La discrezionalità che la norma attributiva del potere esercitato assegna alla pubblica amministrazione, per essere legittimamente svolta, postula, infatti, che venga fornita una congrua esternazione delle ragioni che hanno indotto l'organo procedente ad emettere la decisione assunta, nonché una congrua indicazione degli elementi istruttori raccolti ed esaminati nel corso dell'iter procedimentale (TAR Campania - Salerno, sez. I, 27 novembre 2023, n. 2762) ” (sempre T.A.R. Catanzaro, (Calabria) sez. II, 14/07/2025, n.1235).

15. Tutto ciò premesso, possono più agevolmente essere risolti i profili di rito.

16. In accoglimento della eccezione svolta sul punto dall’Avvocatura dello Stato, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

In via generale va ribadito che: " Nel processo amministrativo l'individuazione del soggetto titolare della legittimazione passiva risente del suo carattere impugnatorio ricavabile dall'art. 41, comma 2, c.p.a. - ricognitivo sul punto del precedente art. 21 comma 1, l. 6 dicembre 1971 n. 1034 - quale strumento per impugnare un atto e chiederne l'annullamento ed elidere i risultati prodotti dall'illegittima attività dell'Amministrazione; di conseguenza, e in aderenza a tali caratteri impugnatori del processo amministrativo, la legittimazione passiva deve essere riferita all'Amministrazione che ha effettivamente emesso l'atto amministrativo " (Consiglio di Stato, sez. IV, 11/06/2015, n. 2857).

Ebbene già da questa considerazione discende il difetto di legittimazione passiva del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria, considerato che non figurano tra gli atti impugnati provvedimenti emanati da tale organo.

A ulteriore conferma si rappresenta che il Collegio ha già avuto modo di pronunciarsi su questione e fattispecie del tutto analoga, affermando che: “… l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria è fondata.

Ciò perché, con il decreto commissariale n. 38 del 2020, la competenza ad esprimere la valutazione di compatibilità delle strutture sanitarie con il fabbisogno regionale è stata attribuita alla Regione Calabria, con la conseguenza che, attualmente, il suddetto Commissario risulta del tutto estraneo all'"iter" procedimentale per la valutazione di compatibilità ex art. 8 ter cit., come già riconosciuto dalla giurisprudenza di questo Tribunale (TAR Calabria, Sez. II, 27.5.21, n. 1096).

Il ricorso deve quindi dichiararsi inammissibile nei confronti del Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria ” (T.A.R. Catanzaro, sez. II, 22/12/2023, n.1664; conformi anche T.A.R. Catanzaro, sez. II, 20/12/2023, n.1640; T.A.R. Catanzaro, sez. II, 26/01/2023, n.109; T.A.R. Catanzaro, sez. II, sent. 14 marzo 2025, n. 504).

Non vi è ragione di discostarsi da tale orientamento, sicché va dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria.

17. Per le medesime ragioni, e in accoglimento della relativa eccezione, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Salute, che non ha alcuna competenza rispetto al procedimento in esame o ai provvedimenti adottati.

18. Sempre in punto di rito, deve essere esaminata l’istanza di riunione proposta dalla Regione. L’istanza è motivata per la identità di elementi soggettivi e oggettivi tra il seguente ricorso (N.R.G. 1611/2022) e gli altri in trattazione alla medesima udienza pubblica aventi numeri di ruolo: 1591/2022; 1613/2022; 1646/2022; 1654/2022.

Va premesso che l’art. 70 c.p.a. dispone che il Collegio può, non già deve, disporre la riunione di ricorsi connessi, su istanza di parte.

Tale connessione tuttavia non riguarda tutti i giudizi citati dalla Regione. Infatti, sebbene le questioni esaminate siano analoghe, tra i giudizi indicati solo alcuni e non altri presentano identità soggettiva (cioè le medesime parti processuali) e solo alcuni e non altri presentano identità oggettiva (cioè i medesimi provvedimenti impugnati).

Già sotto questo primo profilo difetta il presupposto per l’accoglimento dell’istanza.

In ogni caso il Collegio, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, ritiene che nel caso di specie la migliore trattazione delle questioni sia garantita dalla separata trattazione dei ricorsi.

19. Ancora in punto di rito, deve essere scrutinata l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse proposta dalla controinteressata.

19.1. L’eccezione è infondata.

19.2. In primo luogo l’interesse di parte ricorrente non consiste meramente nell’ottenimento della autorizzazione relativa ai 20 posti pro/die semiresidenziali per autismo, ma all’ottenimento dei posti in questione quali individuati nel Piano Aziendale dell’A.S.P. Crotone n. 23/2021, approvato dal Commissario Ad Acta per il piano di rientro con D.C.A. n. 47/2021.

Il procedimento in ciò si distingue con quello che ha dato luogo ai provvedimenti richiamati dalla controinteressata, relativi a una istanza di riconversione avanzata ai sensi dell’art. 11, commi 9 e seguenti, L.R. n. 24/2008.

Diversamente opinando, del resto, non si spiegherebbe per quale motivo con la nota prot. n. 63685 del 31 gennaio 2024 della Regione Calabria – Dipartimento Salute e Welfare sia stato espresso parere favorevole per n. 20 prestazioni pro/die semiresidenziali autismo pur senza che siano venute meno le autorizzazioni già rilasciate nell’ambito del procedimento relativo ai posti individuati nel Piano Aziendale dell’A.S.P. Crotone n. 23/2021.

19.3. In secondo luogo, quand’anche il provvedimento del Comune di Crotone del 2 febbraio 2024, configurasse una sopravvenuta carenza di interesse, essa sarebbe evidentemente limitata al periodo temporale successivo al 2 febbraio 2024.

Permane dunque in ogni caso l’interesse della ricorrente all’accertamento della illegittimità dei provvedimenti impugnati con ricorso principale e con motivi aggiunti, entrambi antecedenti all’autorizzazione del Comune del 2 febbraio 2024, in quanto l’annullamento è funzionale ad una rivalutazione ora per allora.

20. Venendo all’esame del merito, con l’unico motivo di ricorso principale, affidato a più censure, si deduce che a) in presenza di diverse richieste autorizzatorie per le medesime prestazioni, l’amministrazione procedente deve compiere una istruttoria comparativa dei progetti avuto riguardo a una serie di criteri specificamente individuati, tra i quali in via residuale quello della data di presentazione della domanda. Nel caso di specie sarebbe mancata una istruttoria di questo tipo ed ancor prima una verifica circa la sussistenza di altre istanze in corso di valutazione; b) inoltre, anche se tale istruttoria vi fosse stata, la struttura di MI avrebbe dovuto essere preferita in applicazione dei criteri previsti dalle norme regolamentari; c) i provvedimenti non sono comunque motivati circa il criterio utilizzato per assegnare i 10 posti letto alla controinteressata a fronte della richiesta dei 20 posti letto precedentemente presentata dalla ricorrente.

20.1. Il motivo è fondato.

20.2. La Società ST S.r.l., in data 18 febbraio 2021, con pratica assunta al n. 11014 del SUAP del Comune di Crotone, ha richiesto l’autorizzazione sanitaria per la realizzazione di un Centro di AB per l’Autismo per n. 20 posti a ciclo diurno/semiresidenziale, presso la struttura sanitaria accreditata “Centro di terapia fisica e riabilitazione estensiva ST” ubicata nel Comune di Crotone, via Largo Covelli, n. 4.

Il relativo parere di compatibilità della Regione, avente prot. n. 381890 del 30 agosto 2022 ha riconosciuto solo parzialmente la compatibilità con la programmazione regionale, motivando come segue: “ Vista la valutazione di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale, e dell'ASP di competenza, rilasciata dal competente Settore 8 con nota prot. 362485 del 05/08/2022, trasmessa al Settore Autorizzazioni ed Accreditamenti con pec di pari data da cui risultano le ragioni della decisione sulla fattispecie in esame, alla cui motivazione si rinvia per relationem ai sensi del combinato disposto dell'art. 3, comma 3, della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss.mm.ii.e dell'art. 20, comma 4, della legge regionale n. 19 e ss.mm. ii., con il quale "si ritiene di poter confermare VALUTAZIONE POSITIVA circa la compatibilità ai sensi dell'art. 8 ter D. Lgs n. 502 e ss.mm.ii., limitatamente alle prestazioni di "n. 10 Pr./die su 20 richieste in Centro Semiresidenziale Autismo”” (…) “SI ESPRIME PARERE POSITIVO (…) in quanto il fabbisogno totale di 40 prestazioni è stato ridistribuito in modo equo tra le strutture richiedenti al fine di consentire la maggiore raggiungibilità dell'utenza, tenendo conto della diversa collocazione delle strutture all'interno e fuori della Città ”.

Sebbene dunque l’ultima proposizione costituisca già la motivazione del provvedimento, viene anche richiamata per relationem la motivazione della nota prot. n. 362480 del 5 agosto 2022, ove si legge che: “ VISTA la nota prot. n. 110391 del 09.03.2021 del Settore n. 2 "Autorizzazioni e Accreditamenti" con la quale sono state trasmesse al Settore n. 7 "Assistenza Territoriale -Sistemi Alternativi al Ricovero e Gestione Territoriale delle Epidemie", tutte le istanze presentate ai sensi dell'art. 8Ter- D.lgs n. 502/1992 inerenti la programmazione dell'ASP di Crotone (…);

PRECISATO che:

- le richieste presentate ai sensi dell'ex art. 8-ter, comma 1, D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., indirizzate al Comune di competenza, sono tutte rese sullo stesso Modello 7/- Istanza di autorizzazione alla realizzazione di struttura sanitaria o socio-sanitaria, pertanto l'attività regionale valuta la coerenza con le esigenze poste dalla programmazione sanitaria e non presuppone alcuna comparazione di Progetto o assegnazione di punteggio;

- La comparazione delle carenze/eccedenze sul fabbisogno viene effettuata dalle ASP nella redazione dei propri Piani attuativi aziendali, nell'ambito dei quali stabiliscono una più corretta distribuzione dei posti letto e delle prestazioni, pertanto, il parere viene rilasciato sulla base della determinazione aziendale;

- per quanto concerne la residenzialità autismo e dei disturbi del comportamento alimentare, il DCA n. 65/2020, di riorganizzazione del fabbisogno regionale, prevede, espressamente che "occorre garantire la collocazione nei centri a maggiore densità abitativa e facilmente raggiungibili";

TENUTO CONTO:

- della localizzazione della struttura, delle particolari esigenze assistenziali dell'ambito territoriale di riferimento;

- che, in caso di parità rispetto ai criteri sopra descritti, viene data preferenza ai progetti che sono stati presentati con data anteriore;

- che i 12 P.L. Residenzialità Autismo, e Disturbi del Comportamento alimentare, previsti dalla programmazione sanitaria regionale, coprono l'intera area centrale, comprendente l'ASP di Catanzaro, Crotone e Vibo Valentia. Pertanto, saranno assegnati alla prima struttura utile in possesso dei requisiti richiesti dal DCA n. 65/2020, con particolare riferimento alla collocazione in posizione geografica "centrale" del servizio, onde consentire la maggiore accessibilità da parte dell'utenza proveniente dalle tre province di competenza ;”.

20.3. Dall’esame congiunto dei suddetti pareri si trae che l’assegnazione a ST s.r.l. di 10 posti a ciclo diurno è in sintesi motivata: a) dalla localizzazione della struttura b) dalle particolari esigenze assistenziali dell'ambito territoriale di riferimento; c) dal fatto che “ il fabbisogno totale di 40 prestazioni è stato ridistribuito in modo equo tra le strutture richiedenti al fine di consentire la maggiore raggiungibilità dell'utenza, tenendo conto della diversa collocazione delle strutture all'interno e fuori della Città ”.

Va anzitutto premesso che il criterio cronologico è considerato dalla normativa, seppure in via residuale, specificamente sia nell’art. 6, comma 1, lett. g) del regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008 come introdotto dal D.C.A. n. 81 del 22 luglio 2016, sia nell’art. 6, comma 1, lett. c) del nuovo regolamento introdotto dal D.C.A. n. 160 del 14 novembre 2022 (dunque successivamente all’atto impugnato col ricorso principale ma antecedentemente a quello impugnato coi motivi aggiunti).

Dunque da una parte è vero che entrambi i regolamenti escludono l’applicabilità del criterio cronologico in presenza di un esame degli altri elementi di valutazione citati, e fra questi in particolare la localizzazione della struttura e le esigenze dell’ambito territoriale di riferimento.

Dall’altra parte, però, al fine di escludere in concreto l’applicabilità del criterio cronologico, l’esame in ordine alla localizzazione della struttura e alle esigenze territoriali deve essere effettivo.

20.4. Ritiene il Collegio che nel caso di specie la motivazione sul punto non sia effettiva.

In primo luogo perché entrambe le valutazioni regionali citate fanno un riferimento solo formale alle esigenze territoriali, ma non spiegano quali esigenze territoriali siano state considerate nello specifico. La motivazione sotto questo profilo è monca, perché priva di riferimenti a circostanze concrete.

Non sussistono perciò una “ valutazione puntuale, attinente al caso specifico ” e una “ congrua esternazione delle ragioni che hanno indotto l'organo procedente ad emettere la decisione assunta ”, invocate dalla giurisprudenza esposta al paragrafo 14.2., che il Collegio ritiene di condividere.

Ciò è confermato in secondo luogo dal fatto che le motivazioni dei pareri di compatibilità e dei presupposti pareri del Settore Assistenza Territoriale, Salute Mentale, Dipendenze Patologiche e Salute nelle Carceri, in ordine all’assegnazione dei posti letto pro/die, sono identiche per tutte le quattro società assegnatarie, il che rende la motivazione standardizzata e quindi vuota, in mancanza di altri riferimenti a circostanze concrete.

In terzo luogo il riferimento alla raggiungibilità territoriale non è conferente, poiché a fronte di una localizzazione che potenzialmente potrebbe riguardare l’intera provincia, tre dei quattro centri assegnatari dei dieci posti letto giornalieri, e precisamente i centri di ST, quello di MI e quello di Turano S.r.l., si trovano proprio a Crotone.

Per le stesse ragioni non sono condivisibili le difese della Regione, laddove invocano l’esigenza di tutelare la capillarità del servizio e di garantire all’utenza la migliore raggiungibilità delle strutture collocate nella Provincia di Crotone.

20.5. Al contempo non è conferente in senso contrario l’eccezione della controinteressata secondo la quale la propria istanza sarebbe in realtà antecedente perché risalente al 2017.

Va premesso che, anzitutto, la controinteressata richiama a supporto irritualmente documentazione non versata in questo giudizio, bensì in altro giudizio parallelo.

In ogni caso da una parte va rilevato che l’autorizzazione del Comune impugnata in via principale fa espresso riferimento alla pratica SUAP 11014 del 2021; dall’altra parte la risoluzione di eventuali problemi di identità con domande presentate anteriormente riguarda la fase di applicazione effettiva del criterio temporale in sede di istruttoria procedimentale, e non può essere quindi anticipata dal Collegio, al fine di vagliare la fondatezza del motivo di ricorso, poiché comporterebbe una inversione logica delle questioni e la violazione del divieto di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati.

20.6. In definitiva la motivazione fondata sul criterio della redistribuzione “in modo equo” non è legittima, perché non fondata su esigenze territoriali effettive, o quanto meno chiaramente esplicate nella motivazione del provvedimento.

Infatti il criterio della equa redistribuzione dei posti richiesti non è previsto da nessuno dei due regolamenti di attuazione sopra esaminati (né quello del 2016, né quello del 2022).

21. Il motivo è in conclusione fondato e il ricorso principale va dunque accolto, con conseguente annullamento della Determinazione dirigenziale n. 1637 del 26 settembre 2022 del Comune di Crotone e dei pareri regionali ad essa presupposti.

22. Quanto ai motivi aggiunti, viene impugnata l’autorizzazione sanitaria all’esercizio adottata con D.D. n. 14168 del 5 ottobre 2023, con cui la struttura di ST viene autorizzata “per n. 10 prestazioni pro die semiresidenziali per autismo”.

22.1. Nella sequenza procedimentale delineata dalle norme che disciplinano il procedimento in discorso, cioè l’art. 8-ter, comma 4, d.lgs. n. 502/1992 ed art. 11, comma 6, L.R. n. 24/2008, il procedimento di autorizzazione sanitaria all’esercizio si pone a valle del procedimento di autorizzazione alla realizzazione della struttura.

Laddove nell’istanza di autorizzazione all’esercizio non sia richiesto l’esercizio di prestazioni diverse da quelle già autorizzate dal Comune con la prima autorizzazione, il secondo provvedimento si pone in continuità con il primo.

In altre parole, il procedimento di autorizzazione all’esercizio prevede sì una verifica sul possesso dei requisiti minimi organizzativi, tecnologici e strutturali, di competenza dell’A.S.P., ma allo stesso tempo presuppone comunque che sia stata rilasciata l’autorizzazione sanitaria alla realizzazione della struttura per l’effettuazione di quelle prestazioni.

Venendo meno quest’ultima, viene meno il principale presupposto dell’autorizzazione sanitaria all’esercizio.

Il vincolo di presupposizione è peraltro dimostrato nel caso concreto proprio dalla motivazione del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, in quanto essa non contiene una valutazione di effettiva compatibilità con il sistema sanitario regionale, ma si limita a richiamare proprio il parere di compatibilità reso con nota prot. n. 381390 del 30 agosto 2022, di cui sopra si è detto, e la successiva autorizzazione comunale.

In altre parole la valutazione di compatibilità, che è demandata dalla legge alla Regione, è stata svolta già precedentemente nel parere sulla base del quale è stato adottato il provvedimento di autorizzazione impugnato con il ricorso principale.

Di ciò peraltro si dà conto proprio nella memoria prodotta dalla Regione a controdeduzione dei motivi aggiunti, ove si legge che il provvedimento di autorizzazione all’esercizio “ si pone ad un livello successivo ed eventuale, rispetto al primo, che prescinde dalla valutazione di compatibilità (già esaurita, positivamente, dalla Regione) ”.

22.2. In conclusione, ritiene il Collegio che il vincolo di presupposizione esistente tra autorizzazione alla realizzazione della struttura e autorizzazione all’esercizio, laddove aventi ad oggetto le medesime prestazioni, determina che la caducazione del primo comporta l’automatica caducazione del secondo.

22.3. I motivi aggiunti sono conseguentemente improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

23. L’effetto conformativo della presente pronuncia consiste nell’obbligo delle amministrazioni interessate di svolgere una nuova valutazione circa la compatibilità con il fabbisogno regionale delle prestazioni richieste nell’istanza di autorizzazione alla realizzazione, che dia conto in modo effettivo e motivato dell’esame sui criteri indicati dal regolamento attuativo della L.R. n. 24/2008

24. Le spese seguono la soccombenza e sono poste a carico della Regione, in quanto la controinteressata e il Comune non hanno dato causa al vizio di motivazione rilevato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

a) dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Salute e del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria;

b) accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla la Determinazione dirigenziale n. 1637 del 26 settembre 2022 del Comune di Crotone ed i pareri regionali ad essa presupposti e in epigrafe riportati, con cui la struttura di ST viene autorizzata alla realizzazione di struttura “per n. 10 prestazioni pro die semiresidenziali per autismo”, con conseguente obbligo di riedizione del potere secondo quanto indicato in motivazione;

c) dichiara l’improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse;

d) condanna la Regione Calabria al pagamento delle spese del giudizio in favore della ricorrente, da corrispondersi al procuratore distrattario, che liquida in € 4.000,00, oltre oneri e spese come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VO EA, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

ER AF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER AF	VO EA

IL SEGRETARIO