Pubblicato il 17/03/2026

N. 00851/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00465/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 465 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriella Regalbuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Pracanica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

Ordinanza dipartimentale -OMISSIS- del 27/11/2025 notificata in data 04/12/2025 di presa d’atto della Sentenza n. -OMISSIS- del TAR di Catania e di annullamento parziale delle ordinanze dipartimentali n. -OMISSIS- del 18/09/2024 e n. -OMISSIS- del 21/10/2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 il dott. AN MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 2 febbraio 2026 e depositato il 27 febbraio 2026, la sig.ra -OMISSIS-, titolare di un’azienda zootecnica per l’allevamento di bovini identificata con codice aziendale -OMISSIS-, agisce per l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia dell’ordinanza dipartimentale dell’ASP di Messina n. -OMISSIS-, notificata il 4 dicembre 2025.

2. Tale provvedimento, adottato in esecuzione della sentenza di questo Tribunale n. 2408/2025, ha parzialmente annullato le precedenti ordinanze n. -OMISSIS-/2024 e n. -OMISSIS-/2024, limitatamente alla statuizione che disponeva l’abbattimento di tutti i capi di bestiame, confermando le restanti misure del blocco ufficiale e della revoca del codice aziendale.

3. L’ordinanza ora gravata, nel dare seguito alla pronuncia giurisdizionale, ha eliminato l’ordine di abbattimento ma ha contestualmente ingiunto lo “ svuotamento ” dello stabilimento dai capi bovini presenti entro 30 giorni, mediante invio al macello o vendita ad altri stabilimenti autorizzati, precisando che solo al completamento di tale operazione si sarebbe proceduto alla revoca del codice aziendale.

4. Avverso tale atto la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto:

1. Violazione e falsa applicazione del giudicato (sent. Tar Sicilia Catania Sez. IV n. 2408/2025) – eccesso di potere per illogicità manifesta e travisamento dei fatti ; giacché l’amministrazione, imponendo lo “svuotamento” dei capi, avrebbe eluso il giudicato volto a salvaguardare il patrimonio zootecnico, perseguendo surrettiziamente il medesimo fine di cessazione dell’attività attraverso un mezzo solo formalmente diverso dall’abbattimento.

2 . Violazione e falsa applicazione DM 2 maggio 2024; eccesso di potere; eccesso di potere per disparità di trattamento e violazione del principio di imparzialità (Art. 97 Cost.) ; con cui si lamenta la disparità di trattamento rispetto a fattispecie analoga, in cui la stessa ASP di Messina, con ordinanza n. 237 del 2 luglio 2025, aveva riconosciuto l’impossibilità tecnica e giuridica di revocare il codice aziendale in presenza di animali vivi.

3. Violazione del principio di effettività, proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione ; in quanto l’ordinanza impugnata imporrebbe la macellazione o la vendita coattiva di animali sani, così aggirando la decisione del giudice e causando un grave danno economico, pur nel difetto di una comprovata emergenza sanitaria.

4. Violazione del principio di proporzionalità (art. 138 reg. Ue 2017/625 e art. 5 d.lgs. 27/2021) – Eccesso di potere per automatismo sanzionatorio ; a mezzo del quale il ricorrente deduce che la revoca del codice aziendale, definita come la “morte civile” dell’impresa, costituirebbe una sanzione eccessiva per la sola movimentazione illecita, in assenza di un pericolo concreto di zoonosi, e che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare misure alternative meno invasive;

5. Violazione e falsa applicazione art. 15 d. lgs 134/2022 ; con cui si contesta la mancata adozione da parte dell’autorità competente delle azioni necessarie a determinare l’origine, l’entità della non conformità e le responsabilità dell’operatore, e si deduce che le misure adottate non rappresenterebbero l’extrema ratio prevista dalla norma.

5. Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) di Messina, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del primo motivo, in quanto l’atto impugnato sarebbe meramente confermativo di statuizioni già coperte dal giudicato; del secondo motivo, per la non sovrapponibilità della fattispecie richiamata a paragone, e dei restanti motivi per violazione del principio del ne bis in idem , in quanto ripropositivi di censure già scrutinate e respinte con la sentenza n. 2408/2025; nel merito, ha concluso per l’infondatezza di tutte le doglianze e per il rigetto del ricorso.

6. Alla camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione con annuncio di possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

DIRITTO

- Capo I

Preliminarmente deve rilevarsi la sussistenza dei presupposti processuali per la definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata secondo il menzionato art. 60 cod. proc. amm., essendo integro il contraddittorio e risultando completa l’istruttoria. Sono, inoltre, decorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso e sono state sentite sul punto le parti, che non hanno dichiarato l’intenzione di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di giurisdizione o di competenza.

- Capo II

Ancora in via pregiudiziale occorre osservare come nel presente giudizio concorrano censure riguardanti l’illegittimità del provvedimento (motivi secondo, terzo, quarto e quinto) e censure con le quali si stigmatizza un vizio di nullità per elusione del giudicato (primo motivo).

Si rammenta che, ai sensi dell’art. 21-septies della l. n. 241 del 1990, è nullo il provvedimento che è “… è stato adottato in violazione o elusione del giudicato (…)”; ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. il giudice dell’ottemperanza ha competenza funzionale nei giudizi in cui si controverta in materia di nullità per violazione o elusione del giudicato, in quanto tale giudice “ dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato ”.

In proposito l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 2/2013 ha affermato che:

- “ In via generale può ammettersi che, al fine di consentire l'unitarietà di trattazione di tutte le censure svolte dall'interessato a fronte della riedizione del potere, conseguente ad un giudicato, le doglianze relative vengano dedotte davanti al giudice dell'ottemperanza, sia in quanto questi è il giudice naturale dell'esecuzione della sentenza, sia in quanto egli è il giudice competente per l'esame della forma di più grave patologia dell'atto, quale è la nullità ”;

- “ in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione ” in base all'art. 32, co. 2, primo periodo, cod. proc. amm;

- “ la conversione dell'azione può essere disposta dal giudice dell'ottemperanza e non viceversa, perché solo questo giudice, per effetto degli articoli 21 septies l. 7 agosto 1990, n. 241 e 114, co. 4, lett. b), cpa, è competente, in relazione ai provvedimenti emanati dall'amministrazione per l'adeguamento dell'attività amministrativa a seguito di sentenza passata in giudicato, per l'accertamento della nullità di detti atti per violazione o elusione del giudicato, e dunque - come si è già evidenziato - della più grave delle patologie delle quali gli atti suddetti possono essere affetti ”.

Nondimeno è stato pure precisato (Cons. Stato, Sez. IV, 3 gennaio 20218 n. 32) che:

- la conversione del rito, che può essere disposta dal (solo) giudice dell’ottemperanza per consentire la riassunzione del giudizio innanzi al giudice della cognizione, “ logicamente presuppone ... che i giudici competenti (ai fini dell'ottemperanza, ovvero della cognizione) siano diversi ...”;

- laddove, infatti, le due domande siano proposte innanzi allo stesso giudice competente su entrambe, non occorrerebbe disporre la conversione del rito poiché il rito ordinario “« lungi dal vulnerare i diritti di difese delle controparti, consente a queste ultime di esplicare le facoltà difensive in maggior grado rispetto al rito camerale cui è assoggettato il ricorso per l'ottemperanza, tanto è vero che il codice del processo amministrativo sanziona con la nullità la violazione delle norme sulla pubblicità dell'udienza e non già l'inverso» ...”.

In base alle coordinate ermeneutiche delineate, ad avviso del collegio, può essere mantenuto il rito ordinario, ponendosi nel caso concreto non già profili di conversione dell’azione, bensì di cumulo di una domanda di nullità per elusione del giudicato a una domanda di annullamento per illegittimità; tale da integrare una fattispecie di connessione: espressamente disciplinata dall’art. 32 comma 1 cod. proc. amm. a tenore del quale “ È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 32/2018 cit.; nonché Id. 26 agosto 2014 n. 4302 e, più di recente, sulle stesse tematiche: T.A.R. Lombardia – Milano, sez. I, 5 febbraio 2026 n. 563 e T.A.R. -OMISSIS- – -OMISSIS-, sez. I, 28 gennaio 2025 n. 56).

D’altro canto, nel caso di specie non è violata la competenza funzionale di cui all’articolo 114 cod. proc. amm. del giudice dell’ottemperanza, atteso che la sentenza n. 2407/2025 non risulta essere stata impugnata e dunque è passata in giudicato, con la conseguenza che il giudice dell’ottemperanza sarebbe stato sempre il Tribunale adito. Sotto altro profilo, il trattare l’azione di nullità come azione impugnatoria ex articolo 31 cod. proc. amm., e non di ottemperanza ex articolo 114 cit., determinerebbe al più, sul piano dell’azione, un pregiudizio in capo al ricorrente con riguardo ai ridotti termini di impugnazione, ma si tratta di questione che non assume rilievo nel presente giudizio.

Anche la circostanza che il ricorrente abbia chiesto la pronuncia di annullamento per il vizio di violazione o elusione di giudicato e non quella dichiarativa di nullità non rende inammissibile la domanda, atteso che essa è comunque tesa a far valere l’invalidità del provvedimento, dunque nel riqualificare l’azione come di nullità, sulla base della causa petendi proposta dagli stessi ricorrenti, il giudice non compie alcuna modifica ultra petita ma si limita a dare la corretta qualificazione giuridica alle conseguenze del vizio dedotto e alla domanda di invalidità prospettata, dunque al petitum, al di là dell’errato nomen iuris (Cassazione sentenza -OMISSIS- del 2019; Consiglio di Stato sentenza 4093 del 2024); in altre parole la riqualificazione della domanda di annullamento in domanda di nullità, nel caso di specie, non comporta alcuna modifica della causa petendi ed appare in linea con il principio iura novit curia (cfr. Cassazione -OMISSIS- del 2024: “ il giudice ha il potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all'azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti", purché "i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame" ”; T.A.R. Abbruzzo – Pescara n. -OMISSIS- cit.).

- Capo III

Sempre in via pregiudiziale, e come da eccezione della parte resistente, deve poi dichiararsi l’inammissibilità, per violazione dei principi del giudicato e del ne bis in idem , del quarto e quinto motivo di ricorso, nonché del nucleo del terzo motivo attinente alla pretesa sproporzione della revoca del codice aziendale e al difetto di istruttoria sulla responsabilità della ricorrente.

Giova premettere che per costante e condiviso indirizzo, già patrocinato da questo Tribunale: “ Il principio del "ne bis in idem", ricavabile dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., in applicazione del quale è vietato al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia, è applicabile anche al processo amministrativo, in virtù del rinvio esterno contenuto nell'art. 39, comma 1, c.p.a., perché espressivo di esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, consistenti nel prevenire l'inutile ripetizione di attività processuali e possibili contrasti di giudicati (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 20/03/2024, n. 2721, richiamata da T.A.R. Sicilia (-OMISSIS-), Sez. V, 23/04/2025, n. 1321).

Tale preclusione, opera, non solo in caso di identità, nei due giudizi, delle parti in causa, e degli elementi identificativi dell'azione proposta - e, quindi, quando sia chiesto l'annullamento degli stessi provvedimenti - ma anche quando sia chiesto, sulla base di identici motivi di impugnazione, l’annullamento di provvedimenti diversi, legati da uno stretto vincolo di consequenzialità, in quanto inerenti ad un medesimo rapporto (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 08/11/2022, n. 9790) ” (TAR Sicilia - Catania, sez. V, 29 ottobre 2025, n. 3073).

Tanto osservato in termini generali, con la sentenza n. 2408/2025 (doc. 7 del ricorrente) -che ha parzialmente annullato l’originaria ordinanza dipartimentale, poi sostituita da quella oggi impugnata (docc. 4 e 5 di parte resistente)- questa Sezione ha chiaramente affermato quanto segue:

“ In assenza […] dell’allegazione di fenomeni infettivi in atto l’ordinanza impugnata è carente di quel rigore motivazionale necessario a giustificare il disposto abbattimento degli animali. Peraltro, sono difficili da comprendere le ragioni per cui sia disposto, sul presupposto di una illegittima movimentazione, l’abbattimento di bestiame non movimentato. Si conformano, per converso, al principio di proporzionalità le ulteriori misure stabilite il provvedimento impugnato, che risultano giustificate dall’incontestata illecita movimentazione degli animali e risultano adeguate alla finalità di tutela preventiva della salute umana e animale. Stante il carattere incontestato della movimentazione non autorizzata degli animali, al riguardo non depongono in contrario le allegazioni di parte ricorrente (di cui al primo motivo di ricorso) sull’asserito carattere incolpevole dello sconfinamento del bestiame. La relativa censura non è infatti fondata atteso che, in linea generale, ciò essendo di per sé ragione sufficiente all’addossare alla ricorrente la prova del fatto contrario «…la corretta manutenzione e la vigilanza dei recinti è un comportamento N. 01725/2024 REG.RIC. certamente esigibile secondo l’ordinaria diligenza richiesta all’imprenditore agricolo…» (sul punto, la citata sentenza 1277/2025). Pertanto, limitatamente alla parte in cui ingiunge l’abbattimento della totalità degli animali di proprietà della ricorrente, l’ordinanza dell’ASP di Messina si palesa illegittima per difetto di motivazione e violazione del principio eurounitario di proporzionalità; risultando, per converso, proporzionate alla finalità di contrasto del rischio epidemiologico le restanti misure ivi stabilite ” e cioè: il blocco ufficiale in entrata e in uscita degli animali e la revoca del codice aziendale (cfr. doc. 5 di parte resistente, pag. 6 del .pdf lett. A e C).

La pronuncia richiamata ha quindi già compiuto un’espressa valutazione circa:

- la congruità dell’istruttoria condotta dall’Amministrazione nell’accertamento della responsabilità del ricorrente riguardo alla vigilanza e movimentazione del bestiame;

- la coerenza logica nell’apprezzamento dei fatti;

- la conformità al paradigma normativo di riferimento della qualificazione dell’illecito;

- la proporzionalità delle residue misure di blocco ufficiale e revoca della registrazione dell’allevamento dalla Banca Dati Nazionale (BDN).

Di conseguenza lo scrutinio nella presente sede delle allegate censure d’illegittimità, colliderebbe certamente con il principio del ne bis in idem stante il vaglio degli stessi profili, che il ricorrente chiede oggi di accertare, già svolto -con esito reiettivo per quanto di stretto interesse- dalla citata sentenza di questo Tribunale n. 2408/2025.

- Capo IV

Le restanti censure delibabili nel merito sono infondate.

1) Ragioni di ordine logico suggeriscono di trattare in via prioritaria (e congiunta) il primo motivo di ricorso, nel quale si lamenta la portata elusiva del giudicato scaturente dall’ordine di svuotamento dello stabilimento (tramite macellazione ordinaria o alienazione degli animali a stabilimenti autorizzati), e il nucleo censorio del terzo con cui si deduce l’illegittimità della prospettazione di tale ordine come conseguenza della stessa revoca del codice aziendale.

I postulati attorei non meritano accoglimento.

È opportuno ricordare che l’originaria ordinanza dipartimentale n. 197/2024 imponeva, insieme alla revoca della registrazione dell’azienda, l’abbattimento dei capi a spese del ricorrente e sotto controllo ufficiale dell’amministrazione sanitaria (doc. 2 di parte resistente). Nell’ordinanza n. 259/2025, oggi impugnata, quella misura è sostituita, come visto, dallo svuotamento dello stabilimento da attuarsi o tramite alienazione a terzi degli armenti o mediante loro macellazione ordinaria.

Di conseguenza, mentre, per un verso, l’atto oggi avversato non si radica nella quota del provvedimento originario annullato dalla sentenza di questo Tribunale n. 2408/2025 -ponendosi piuttosto come conseguenza della revoca del codice di registrazione- per altro verso, ad avviso del Collegio, esso neppure ne reitera sotto altra veste il medesimo effetto sostanziale.

L’originario abbattimento, infatti, si configurava come misura schiettamente ablatoria, in quanto diretto a privare il destinatario di ogni utilità dalla propria azienda zootecnica e alla rimozione degli animali dalla filiera produttiva e alimentare. Il contestato “svuotamento” non presenta la stessa natura. Esso, permettendo sia l’alienazione a terzi dell’azienda sia la macellazione ordinaria dei capi, consente di mantenere i cespiti all’interno del circuito produttivo zootecnico per il tramite della loro conduzione da altro operatore o attraverso l’immissione nella filiera alimentare dei prodotti derivati dalla macellazione. Non vi è quindi distruzione del compendio zootecnico e neppure il suo annichilimento patrimoniale, ma piuttosto la relativa conversione nell’equivalente pecuniario corrispondente al prezzo di mercato dell’azienda o della carne derivata dalla macellazione.

Non si ravvisa, dunque, la lamentata elusione del giudicato.

2) Neppure le censure che fanno leva sull’asserita irragionevolezza o violazione del canone di proporzionalità sono meritevoli di accoglimento.

Giova anzitutto osservare che l’art. 138 del Regolamento UE 625/2017 conferisce all’Amministrazione, a fronte dell’accertamento di non conformità di adottare “ le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi ” (comma 1 lett. b), tra le quali anche misure concernenti la detenzione dei capi (comma 2 lett. b).

Il potere in concreto esercitato dall’Amministrazione non ha, dunque, carattere atipico.

Inoltre, la registrazione è necessaria per consentire all’autorità competente di effettuare una sorveglianza adeguata e prevenire, combattere ed eradicare le malattie animali trasmissibili (considerando n. 98 del Regolamento UE 429/2016).

Il mantenimento degli animali all’interno dello stabilimento nonostante la revoca della registrazione, consentirebbe, nella sostanza, al ricorrente di condurre il suo bestiame in assenza di un indispensabile strumento di sorveglianza sanitaria; con il risultato paradossale d’incrementare il rischio per la salute umana ed animale e per la sicurezza alimentare.

L’anelato mantenimento del compendio aziendale in capo al ricorrente, infine, snaturerebbe la funzione dissuasiva della sanzione, in chiave preventiva rispetto a possibili future violazioni; dovendo l’Amministrazione poter confidare nella professionalità dei titolari degli allevamenti (cfr. T.A.R. Sicilia - Catania sez. IV, 17 novembre 2025, n. 3251).

Avuto riguardo, quindi, al bene giuridico protetto, il provvedimento si palesa ragionevole e proporzionato.

3) Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso.

Il ricorrente deduce un profilo di contraddittorietà esterna tra l’ordinanza oggi impugnata e l’ordinanza dipartimentale n. 237 del 2 luglio 2025 (doc. 5 del foliario del ricorrente), valorizzando a tal fine il passaggio motivazionale di quest’ultima in cui l’ASP di Messina afferma che “ con la persistenza dei bovini sul luogo dello stabilimento è tecnicamente impossibile revocare il codice aziendale per detta specie ” (doc. 5 cit., pag. 1).

Sennonché, in disparte il rilievo della parte resistente per cui quel provvedimento si fonda su fattispecie diversa -in quanto scaturente da un’interdittiva antimafia e non da violazione delle norme in materia di Sanità Pubblica Veterinaria-, l’argomento lungi dall’avallare l’assioma demolitorio, semmai conferma l’incompatibilità della revoca della registrazione dello stabilimento con il mantenimento degli animali nella detenzione del destinatario della sanzione.

- Capo V

1) In definitiva il ricorso deve in parte dichiararsi inammissibile e, per il resto, è respinto.

2) La oggettiva peculiarità e la relativa novità delle questioni affrontate giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo respinge.

Spese di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

US GI, Presidente

Manuela Bucca, Primo Referendario

AN MA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN MA	US GI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.