Pubblicato il 20/01/2026

N. 00112/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01705/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1705 del 2025, proposto da
LU OZ, in proprio e quale presidente della AG di Misericordia di San Piero in Vincio, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ghelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via XX Settembre 60;

contro

Comune di Pistoia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federica Paci e Claudia Galigani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. 4.4.2025, n. 46378/2025, con cui il Comune di Pistoia ha disposto la cessazione dell'efficacia della Convenzione 12.8.1933, Rep. 986, e della Convenzione 2.4.1965, Rep. 8264, stipulate tra l'Amministrazione Comunale e la AG di Misericordia di San Piero in Vincio;

- per quanto occorrer possa, della nota prot. 7.3.2025, n. 31934/2025, con cui il Comune di Pistoia ha avviato il procedimento relativo alla cessazione dell'efficacia giuridica delle suddette Convenzioni;

- di ogni altro atto presupposto o conseguente, ancorché non conosciuto o conoscibile.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. LO RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto del 12 agosto 1933, il Comune di Pistoia ha acquistato una porzione di terreno da destinare all’ampliamento del cimitero di San Piero in Vincio e, contestualmente, ha autorizzato la AG della Misericordia di San Piero in Vincio – associazione non riconosciuta con finalità di cura del bene morale e spirituale degli iscritti – a realizzarvi cento colombari con loggiato, da vendere dietro versamento di un diritto fisso al Comune per ciascun loculo venduto.

Successivamente, con atto del 2 aprile 1965, il Comune ha acquistato altra porzione di terreno confinante con il cimitero e autorizzato la AG della Misericordia a costruire un nuovo gruppo di loculi da cedere in uso perpetuo a chi ne avesse fatto richiesta, con obbligo della stessa AG di provvedere a ogni spesa di manutenzione, pulizia e custodia del cimitero fino alla completa occupazione dei nuovi loculi.

L’efficacia dei due atti concessori del 1933 e del 1965 è stata dichiarata cessata con il provvedimento del 4 aprile 2025, in epigrafe, nel quale si legge che sin dal 2007 il Comune aveva rappresentato alla AG la necessità di stipulare una nuova convenzione per la gestione del cimitero, sollecitandola, senza successo, a trasmettere la documentazione attestante l’attuale esistenza in vita dell’associazione, onde regolarizzarne la posizione. Al contempo, il Comune aveva contestato alla AG l’inadempimento all’obbligo di curare la manutenzione dei loculi e degli ossari dalla stessa realizzati e gestiti, fino a giungere, nell’agosto del 2019, a diffidarla dal porre in essere per il futuro ogni attività di gestione e conduzione delle strutture cimiteriali.

1.1. Il provvedimento del 4 aprile 2025, con il quale il Comune di Pistoia ha anche assunto su di sé la gestione dei loculi e ossari posti all’interno del cimitero di San Piero in Vincio, è impugnato dal signor LU OZ, in proprio e nella qualità di presidente della AG della Misericordia di San Piero in Vincio, che ne chiede al T.A.R. l’annullamento sulla scorta di cinque motivi in diritto.

1.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Pistoia per resistere al gravame.

1.3. Nella camera di consiglio del 3 luglio 2025, il collegio ha respinto la domanda cautelare formulata con il ricorso.

1.4. Nel merito, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 20 novembre 2025, preceduta dallo scambio fra le parti di memorie difensive e repliche.

2. È impugnato il provvedimento del 4 aprile 2025, con cui il Comune di Pistoia ha dichiarato la cessazione dell’efficacia delle convenzioni stipulate nel 1933 e nel 1965 con la AG della Misericordia di San Piero in Vincio, aventi a oggetto la costruzione di loculi da vendere (convenzione del 1933) ovvero cedere a terzi in uso perpetuo (convenzione del 1965).

La motivazione del provvedimento, che illustra la cronologia della corrispondenza intercorsa fra il Comune e la AG della Misericordia a partire dal marzo del 2007, si articola in due ordini di ragioni facenti capo, da un lato, all’esaurimento dello scopo di quelle risalenti convenzioni e, dall’altro, alla necessaria stipula di una nuova convenzione fra le parti per il regolare svolgimento delle attività cimiteriali, cui però osterebbe la mancanza di prova circa la attuale esistenza in vita della AG.

Il ricorso è infondato, ciò che consente di prescindere dall’eccezione di difetto di legittimazione attiva del ricorrente, sollevata dalla difesa comunale (sul tema, si farà un accenno infra , al paragrafo 4.2.).

3. Il primo motivo di ricorso è inteso a confutare l’affermazione, contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui le convenzioni fra le parti del 1933 e del 1965 andrebbero qualificate come concessioni di costruzione e gestione di beni insistenti su suolo demaniale, con la conseguenza che esse non potrebbero avere durata indeterminata. In ossequio al principio tempus regit actum , infatti, le situazioni soggettive nate dall’atto del 1933 troverebbero disciplina nel regolamento di polizia mortuaria di cui al R.D. n. 448/1892, che all’art. 100 consentiva di concedere in perpetuo il “posto per sepolture private”, mentre alla convenzione del 1965 si applicherebbe l’analoga disciplina dettata dagli artt. 68 e 70 del R.D. n. 1880/1942; né al Comune sarebbe consentito modificare unilateralmente e in peius la durata dei rapporti in questione, introducendone la temporaneità sulla base della normativa sopravvenuta, e, segnatamente del d.P.R. n. 803/1975 e del d.P.R. n. 285/1990, che, nello stabilire il divieto di rilasciare concessioni cimiteriali perpetue, non ammetterebbero altresì la facoltà delle amministrazioni concedenti di trasformare le preesistenti concessioni perpetue in concessioni a tempo determinato.

Con il secondo motivo, connesso, il ricorrente deduce che il provvedimento impugnato non si sottrarrebbe ai vizi dedotti neppure a volerlo qualificare come revoca delle concessioni a suo tempo rilasciate. La revoca richiederebbe il concorso di due condizioni, il decorso di cinquant’anni dall’ultima tumulazione e una situazione di grave insufficienza del cimitero, il primo dei quali sarebbe pacificamente assente nella specie, fermo il fatto che, in motivazione, il Comune nulla avrebbe precisato in ordine alla sussistenza delle predette condizioni.

3.1. I motivi non possono trovare accoglimento.

La convenzione stipulata dal Comune di Pistoia con la AG della Misericordia nel 1933 ha per oggetto la costruzione, la concessione e l’occupazione di colombari all’interno del cimitero di San Piero in Vincio, sul terreno contestualmente acquistato dal Comune stesso per l’ampliamento del cimitero. Per quanto qui rileva, essa prevede a carico della AG gli obblighi “ di costruire, a sua esclusiva cura e spese, … numero cento colombari con loggiato e stanza di deposito secondo il progetto approvato …” e di “ richiedere volta per volta con lettera l’autorizzazione del Comune per la vendita dei loculi costruiti e a versare nella Cassa Comunale il diritto fisso di L. 200… per ogni loculo venduto …”.

La convenzione del 1965, a sua volta, si autoqualifica come “ nulla osta per costruzione di un gruppo di loculi nel cimitero di San Piero in Vincio ”, nuovamente contestuale all’atto di acquisto del terreno all’uopo necessario, e appunto autorizza la AG della Misericordia a “ costruire, a sua cura e spese, un gruppo di loculi nel Cimitero di S. Piero in Vincio e di [sic] cederli in uso perpetuo a che [sic] ne farà richiesta …”, nel rispetto di una serie di condizioni, ivi inclusa quella secondo cui “ fino a quando i loculi, oggetto della presente concessione, non saranno tutti occupati, la AG della Misericordia di S. Piero in Vincio avrà l’obbligo di provvedere ad ogni spesa di manutenzione e pulizia, custodia ecc. del Cimitero, esonerando il Comune dall’obbligo di cui all’art. 91 lett. c) n. 14 della Legge Comunale e Provinciale, eccetto si intende l’opera di seppellimento per le fosse di inumazione ”.

Il ricorrente, lo si è detto, assume che le due concessioni sarebbero state rilasciate a tempo indeterminato, ai sensi, rispettivamente, dell’art. 100 R.D. n. 448/1892 e dell’art. 70 R.D. n. 1880/1942, che ammettevano le concessioni in perpetuo di aree per la costruzione di sepolture private nei cimiteri, mentre non sarebbe applicabile il regime di necessaria temporaneità introdotto a partire dal d.P.R. n. 803/1975 e non estensibile alle concessioni pregresse.

Tanto premesso, si ricorda che la concessione amministrativa di un’area di terreno cimiteriale, avente natura demaniale, ha natura traslativa e comporta a favore del concessionario la costituzione di un diritto reale assimilabile al diritto di superficie e liberamente trasmissibile per atto tra vivi o jure hereditatis , ancorché sottoposto all’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione, dinanzi ai quali la posizione del concessionario assume la consistenza dell’interesse legittimo (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 2018, n. 6643, e i numerosi precedenti ivi richiamati). Dal diritto “sul” sepolcro costruito su suolo cimiteriale va tenuto distinto il diritto “al” sepolcro (lo jus sepulchri propriamente detto), vale a dire il diritto di essere tumulato all'interno della sepoltura edificata, che pure origina dalla concessione e che, per l’opinione prevalente, ha invece natura personale (a questo diritto “primario” al sepolcro si affianca quello, “secondario”, spettante ai congiunti del defunto e consistente nel diritto di accedere alla cappella per onorarne la memoria e la salma: da ultimo, nella giurisprudenza civile, v. Cass. civ., sez. II, ord. 10 giugno 2025, n. 15432).

Come detto, sia la convenzione del 1933, sia quella del 1965, autorizzano la AG della Misericordia a costruire su suolo cimiteriale una serie di nuovi loculi e a cederli a terzi, atteggiandosi a concessioni finalizzate alla costruzione e non anche alla gestione dei manufatti, se non nelle more della cessione dei loculi. La sola convenzione più recente contiene un riferimento a obblighi ulteriori del concessionario, tenuto a provvedere alla manutenzione, pulizia e custodia del cimitero, con esonero del Comune dalle spese di manutenzione ed esercizio del cimitero (art. 91 co. 1 lett. C) n. 14 R.D. n. 383/1934), ma questo soltanto fino alla completa occupazione dei nuovi loculi.

Se così è, pare evidente che con l’alienazione dei loculi costruiti dalla AG ricorrente (la circostanza è pacifica, se ne dà atto anche alla pag. 3 del ricorso), le convenzioni sono state adempiute e lo jus sepulchri – nella duplice accezione sopra delineata – definitivamente trasferito in capo agli acquirenti/cessionari dei loculi stessi, in ossequio a quanto stabilito dalle convenzioni. Specularmente, debbono intendersi estinti gli obblighi gravanti sulla concessionaria, compresi quelli di manutenzione ed esercizio del cimitero stabiliti “a tempo” dalla convenzione del 1965, il che implica altresì la cessazione del titolo giuridico allo svolgimento di quelle attività da parte della AG: il ricorrente del resto non ha neppure allegato, e tantomeno dimostrato, che i loculi realizzati in virtù delle convenzioni del 1933 e del 1965 abbiano a suo tempo formato oggetto di cessione a tempo determinato e siano quindi ritornati nella disponibilità della AG della Misericordia, giustificando in qualche modo la reviviscenza del titolo alla gestione cimiteriale (i “contratti di concessione” prodotti dal ricorrente e risalenti agli anni compresi tra il 2021 e il 2024 riguardano ossari, ed è pacifico che nuovi loculi e ossari sono stati realizzati dalla AG in vari momenti successivi e al di fuori delle concessioni originarie: basti vedere il verbale di assemblea del 16 ottobre 2025, ove si dà atto della realizzazione “nel corso degli ultimi anni” di centocinquanta nuovi ossari e nove loculi, “tutti attualmente disponibili”; ma nuovi manufatti sono stati realizzati dalla AG almeno a partire dal 1983, si veda la relazione a firma del geom. Nello Mari, prodotta dal ricorrente).

L’atto impugnato non fa altro che constatare la situazione determinatasi a seguito della realizzazione e cessione dei loculi oggetto delle concessioni originarie, e, allo stesso tempo, la mancanza di altri e diversi titoli che possano legittimare la AG ad occuparsi ancora della gestione del cimitero, o anche soltanto delle porzioni di cimitero ove sono allocati i loculi da essa a suo tempo realizzati; con il risultato che finiscono per risultare fuori fuoco le censure di cui al primo motivo, fondate sull’asserita perpetuità delle convenzioni del 1933 e del 1965, trattandosi di un tema che non riguarda la AG della Misericordia, ma, se del caso, gli odierni titolari dello jus sepulchri .

Si aggiunga che, peraltro, all’accertamento operato dal Comune di Pistoia è del tutto estraneo l’esercizio di poteri di autotutela, ipotizzato prudenzialmente dal ricorrente, ciò che comporta l’inammissibilità per difetto di interesse delle censure dedotte con il secondo motivo.

4. È noto che, in presenza di un atto plurimotivato, la legittimità di una sola delle giustificazioni addotte dall’amministrazione procedente è sufficiente a fondare il rigetto dell’impugnativa giurisdizionale, rendendo superfluo l’esame delle censure relative alle altre parti del provvedimento (fra le moltissime, cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8174; id., sez. IV, 3 ottobre 2025, n. 7742; id., sez. III, 3 settembre 2025, n. 7188; id., sez. V, 20 agosto 2025, n. 7093).

Nondimeno, anche per meglio orientare le future scelte delle parti, il collegio ritiene preferibile fare luogo alla trattazione integrale dei motivi di ricorso.

4.1. Con il terzo motivo, si sostiene che la cessazione dell’efficacia giuridica delle convenzioni del 1933 e del 1965, più volte menzionate, sembrerebbe discendere anche dall’impossibilità di accertare l’effettiva esistenza in vita dell’associazione concessionaria e la composizione del suo organo rappresentativo. In realtà, il Comune di Pistoia disporrebbe di tutta la documentazione sufficiente a dimostrare l’esistenza della AG e l’attività (manutenzioni e tumulazioni) da essa svolta presso il cimitero di San Piero in Vincio; e, comunque, una conseguenza così grave come la cessazione dell’efficacia giuridica delle convenzioni potrebbe farsi discendere da meri vizi formali della documentazione medesima.

Il motivo non coglie nel segno, nella misura in cui l’avvenuto adempimento e la conseguente estinzione degli effetti delle convenzioni del 1933 e del 1965, accertati dal Comune di Pistoia, prescindono dalla verifica circa la persistente esistenza in vita della AG della Misericordia, verifica che l’atto impugnato intende semmai come funzionale alla stipula di una nuova convenzione onde, sostanzialmente, regolarizzare la situazione cristallizzatasi nel corso del tempo, che vede la AG operare nel cimitero di San Piero in Vincio pur in assenza di un titolo legittimante ancora efficace (il ricorrente, è appena il caso di precisarlo, non allega l’esistenza di altri titoli legittimanti la gestione del cimitero, che egli stesso identifica nelle convenzioni del 1933 e del 1965, mentre una tale valenza non hanno, evidentemente, i titoli edilizi che la AG risulta aver conseguito in epoche successive).

In altri termini, l’esistenza in vita della AG può essere derubricata a questione di fatto che non riveste un ruolo determinante ai fini dell’adozione dell’impugnata declaratoria di inefficacia, e solo per inciso si osserva come – anche a voler supplire al difetto di forma dello statuto e alla mancata produzione dell’atto costitutivo con la presunzione che, al momento della stipula delle convenzioni del 1933 e del 1965, la legittimazione della AG sia stata verificata dal Comune di Pistoia – la mancanza quantomeno di un elenco aggiornato dei soci e di verbali di assemblea successivi al 2018 giustifichi i dubbi manifestati dal Comune e ne renda non irragionevole il rifiuto di addivenire alla stipula di una nuova convenzione (il verbale di assemblea del 16 ottobre 2025, già citato, non riporta l’elenco attuale dei soci, che non si ricava neppure dalla nota di convocazione dell’assemblea, e comunque il Comune non ha potuto tenerne conto perché successivo all’adozione dell’atto impugnato).

4.2. Con il quarto motivo, il ricorrente lamenta che il Comune di Pistoia avrebbe illegittimamente contestato alla AG della Misericordia di non aver trasmesso la documentazione comprovante l’iscrizione al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore, ai sensi dell’art. 11 d.lgs. n. 117/2017, benché l’attività di gestione di un complesso cimiteriale non sia inclusa fra quelle per le quali l’iscrizione è richiesta e/o consentita. In ogni caso, l’iscrizione non avrebbe carattere obbligatorio e neppure costituirebbe l’unico strumento per il riconoscimento della personalità giuridica delle associazioni.

Ancora una volta, la censura è frutto di un equivoco.

Dai documenti di causa risulta che, con nota protocollata il 19 dicembre 2019, il Comune di Pistoia ha sospeso la diffida intimata alla AG della Misericordia in ragione dell’impegno assunto dall’odierno ricorrente a trasmettere la documentazione occorrente per la stipula di una nuova convenzione, una volta chiarite, a seguito dell’emanazione dei decreti attuativi del Codice del Terzo Settore, le incertezze legate alla natura giuridica della AG, il tutto presumibilmente entro il mese di febbraio 2020.

Il provvedimento impugnato si limita a prendere atto della mancata trasmissione della documentazione che il ricorrente si era impegnato a fornire, senza che questo sottintenda la pretesa del Comune di subordinare la stipula di una nuova convenzione all’iscrizione nel R.U.N.T.S., cui l’amministrazione procedente attribuisce nulla più che il ruolo di mezzo di prova dell’esistenza in vita della AG, salva la possibilità di pervenire alla medesima dimostrazione mediante altra documentazione idonea. Alla base della decisione comunale di non addivenire alla stipula di una nuova convenzione sta quindi (non la mancata iscrizione nel Registro del Terzo Settore, ma) la ritenuta inidoneità allo scopo dei documenti trasmessi dall’interessato, al riguardo dovendosi ribadire l’autonomia dell’accertamento inerente la cessazione di efficacia delle convenzioni del 1933 e del 1965, che non dipende dalla mancanza di prova dell’attuale esistenza in vita della AG.

4.3. Con il quinto motivo, il ricorrente afferma che l’atto impugnato risulterebbe illegittimo anche a volerne ravvisare il fondamento nella supposta inattività della AG della Misericordia nella gestione del complesso cimiteriale. La AG avrebbe sempre provveduto a realizzare i necessari interventi di ampliamento e di manutenzione del cimitero, e, semmai, sarebbe il Comune a essere rimasto inerte anche a fronte delle sue proprie deliberazioni, come nel caso dell’approvazione di un progetto preliminare di ampliamento della struttura, che non avrebbe avuto alcun seguito nonostante l’interesse manifestato dalla AG.

In contrario, si consideri che l’atto impugnato contiene un’esplicita riserva di “ quantificare le ragioni di credito e gli importi che la AG e il dott. OZ dovranno rimborsare al Comune di Pistoia per l'impropria gestione dei loculi e degli ossari e per la mancata manutenzione delle strutture cimiteriali connesse, nonché di valutare la gravità delle condotte agli stessi riconducibili ”. Tale riserva sottintende, a ben vedere, il rinvio di ogni decisione circa le conseguenze degli inadempimenti contestati dal Comune alla AG, i quali, nella complessiva economia dell’atto, possono assumere al più la veste di “motivi” che, mutuando le note nozioni civilistiche, sono estranei alla “causa” del potere concretamente esercitato, giacché anche in questo caso la dichiarazione di inefficacia delle convenzioni del 1933 e del 1965 non costituisce un effetto giuridico degli inadempimenti stessi.

5. In forza di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.

5.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna il ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI La IA, Presidente

LO RA, Consigliere, Estensore

VI De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO RA	VI La IA

IL SEGRETARIO