Pubblicato il 13/03/2026

N. 00514/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00169/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano, Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- in parte qua , del provvedimento M_INF-SVCA prot.0032283 – 9.12.2021, comunicato in data 9 dicembre 2021, del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili – Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi – Direzione Generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale è stata approvata la perizia di variante tecnica n.1 relativa ai lavori “Autostrada A1 Milano - Napoli - Tratto Barberino – Firenze nord- Lotto 2 Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno;

- in parte qua, della relazione della U.T. Bologna prot. n. 26009 del 30 ottobre 2019 e della Relazione Istruttoria della Divisione 5 della DGVCA prot. n. 31696 del 1° dicembre 2021- non conosciute dal Ricorrente

- ove occorrer possa e per quanto di ragione, dell'art 11, comma 6, della Convenzione Unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 e approvata per legge ex art. 8 duodecies, comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto;

nonché per l'accesso agli atti ai sensi dell'art. 116, comma 2 c.p.a. richiesti con istanza proposta il 5 gennaio 2022, con prot. ASPI/RM/2022/0000076/EU, concernenti la relazione della U.T. Bologna prot. n. 26009 del 30 ottobre 2019, la Relazione Istruttoria della Divisione 5 della DGVCA prot. n. 31696 del 1° dicembre 2021, e in generale a tutta la documentazione afferente l'attività istruttoria svolta dalla Concedente;

anche a seguito dei motivi aggiunti depositati il 19 maggio 2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. GI OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Autostrade per l’Italia s.p.a. svolge l’attività di costruzione, ampliamento e gestione di una vasta rete autostradale in virtù del rapporto concessorio intercorrente con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti regolato, da ultimo, dalla convenzione unica stipulata in data 12 ottobre 2007 ed approvata per legge ex art. 8- duodecies, 2° comma 2 della l. 6 giugno 2008, n. 101 e dai suoi atti aggiuntivi; in tale veste, le sono stati affidati gli interventi di potenziamento della rete autostradale consistenti nell’ampliamento della terza corsia tra lo svincolo di Firenze Sud ed Incisa nel tratto compreso tra i km 300+749 e 318+511 .

Con riferimento ai lavori relativi al lotto 2 dell’intervento (intercorrente tra i km. 261+503 e 276+000), la società ricorrente presentava, in data 18 aprile 2018, una prima proposta di variante.

All’esito di una lunga istruttoria, la proposta di variante era approvata dal provvedimento 9 dicembre 2021 prot. n. M_INF-SVCA prot.0032283 del Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili-Dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi-Direzione Generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, che però non riconosceva alcuni dei costi e delle lavorazioni compresi nelle due proposte di variante.

Pur non avendo acquisito tutta la relativa documentazione (oggetto di istanza di accesso presentata in data 5 gennaio 2022 ed acquisita al protocollo dell’Ente al n. prot. ASPI/RM/2022/0000076/EU), la ricorrente impugnava il detto decreto (ovviamente nella sola parte relativa all’omesso riconoscimento di alcuni dei costi compresi nella proposta di variante), oltre a tutti gli atti istruttori meglio descritti in epigrafe ed all’art. 11, 6° comma della convenzione unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 (ove ritenuto ostativo all’aggiornamento del quadro economico dei lavori), sulla base di censure di: 1) violazione e falsa applicazione di legge: art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 16 del d.l. del 28 settembre 2018, n. 109, art. 13 del d.l. del 30 dicembre 2019, n. 162, delibera A.R.T. 19 giugno 2019, n. 71 e relativo allegato A, violazione e falsa applicazione di legge: art. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e della convenzione unica; art. 106 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50; 2) violazione e falsa applicazione di legge: art. 97 della Costituzione, art. 1, 1 bis , 1 ter 3, 6, 10- bis , 11 e 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà, violazione e falsa applicazione dell’art. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e della convenzione unica, reiterata violazione e falsa applicazione di legge: art. 3, 6, 10 e 12 nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e manifesta contraddittorietà, violazione e falsa applicazione di legge: art. 10 bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e difetto di istruttoria; 3) violazione e falsa applicazione di legge: artt. 3, 132 e 142-149 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 11 della convenzione unica, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e contraddittorietà del provvedimento; con il ricorso, era altresì presentata istanza ex art. 116, 2° comma c.p.a. di accesso alla documentazione già richiesta con l’istanza del 5 gennaio 2022.

Alla camera di consiglio del 21 aprile 2022, la Seconda Sezione di questo T.A.R. prendeva atto della rinuncia di parte ricorrente all’istanza ex art. 116, 2° comma c.p.a. presentata con il ricorso espressa con memoria del 1° aprile 2022 (e motivata sulla base dell’avvenuto deposito in giudizio della documentazione richiesta con l’istanza di accesso).

1.1. Dopo aver preso conoscenza della detta documentazione, la ricorrente depositava, in data 19 maggio 2022, motivi aggiunti regolarmente notificati, articolando ulteriori censure di: 4) violazione e falsa applicazione di legge: art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 16 del d.l. del 28 settembre 2018, n. 109, art. 13 del d.l. del 30 dicembre 2019, n. 162, delibera ART 19 giugno 2019, n. 71 e relativo allegato A, della convenzione unica così come modificata all’esito del III atto aggiuntivo, violazione e falsa applicazione di legge: art. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e della convenzione unica; art. 106 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50; 5) illegittimità in funzione dei motivi di ricorso fatti valere con il ii motivo del ricorso introduttivo; 6) violazione e falsa applicazione di legge: artt. 3 e 6 della l. 7 agosto 1990, n. 241; art. 132 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, convenzione unica, eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta.

1.2. Si costituiva in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando eccezione preliminare di difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026, il ricorso ed i motivi aggiunti erano quindi trattenuti in decisione.

2. In accoglimento dell’eccezione articolata dall’Avvocatura dello Stato, sulla fattispecie dedotta in giudizio deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O., secondo una prospettazione che, tra l’altro, risulta essere pienamente aderente anche alla prospettazione di parte ricorrente che ha depositato in giudizio, in data 30 gennaio 2026, una proposta di definizione concordata ex art. 380- bis di analogo giudizio pendente avanti alla Corte di Cassazione fondata sul medesimo orientamento giurisprudenziale più oltre citato.

La problematica risulta essere stata affrontata dalla Sezione con la recente sentenza 2 dicembre 2025, n. 1934 che può essere richiamata anche in funzione motivazionale della presente decisione.

In piena linea con la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ. sez. un., 22 luglio 2024, n. 20088 e l’ampia giurisprudenza citata dalla proposta di definizione concordata ex art. 380- bis depositata in giudizio da parte ricorrente), la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato e del Giudice amministrativo (T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 10145; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna 28 novembre 2020, n. 787, relativa ad Autostrade per l’Italia) ha, infatti, concluso, in fattispecie del tutto analoghe a quella che ci occupa, per la giurisdizione dell’A.G.O. e non del Giudice amministrativo, ritenendo di dover riportare “la controversia … a pretese di carattere patrimoniale aventi natura di diritti soggettivi nell’ambito del rapporto contrattuale tra il concedente e la società concessionaria.

Tanto in ragione dei principi di seguito enunciati.

Il Giudice regolatore della giurisdizione ha già chiarito che il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque nella fase esecutiva, mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267); tutte evenienze non ravvisabili nella fattispecie in esame.

Va, inoltre, rammentato che la giurisprudenza di legittimità (Corte Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ha chiarito che le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto pubblica amministrazione – operatore economico spettano al giudice ordinario.

In particolare, con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Corte di Cassazione ha affermato che anche nel caso di concessioni (e non solo di lavori), a valle della selezione del contraente, dopo la firma della convenzione, il rapporto tra concedente e operatore diventa paritetico (in difetto di atti autoritativi della P.A.), “ essendo i poteri di vigilanza del primo inerenti alla sua posizione di committente al pari di quanto avviene nell’appalto di lavori, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica in quanto è sempre inerente ad un rapporto paritetico tra concedente e concessionario ”.

A seguito della sottoscrizione della convenzione, “ la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, con la conseguenza che le controversie relative alla fase di esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché attengono a profili applicativi del contratto intercorso tra le parti ”.

Nel caso di specie, appare evidente che la questione attiene alla fase esecutiva del rapporto, sulla quale la relativa controversia spetta al giudice ordinario, involgendo profili di natura patrimoniale.

Diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione.

La verifica spettante al Concedente dell’inerenza della variante nei limiti delle previsioni individuate dal rapporto negoziale intercorso tra le parti, non implica, come pretende l’appellante, l’esercizio di un potere autoritativo, risultando vincolata alle previsioni convenzionali, oltre che all’obbligo di esecuzione delle opere a regola d’arte ed alla disciplina sui Contratti pubblici.

In definitiva, nella fase contrattuale, conseguente a quella pubblicistica di affidamento della concessione, concernente l’esecuzione del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quale giudice dei diritti e resta disciplinata dal codice civile (C.G.A.R.S. sez. giur., 20 marzo 2020, n. 203), oltre che dalle norme contenute nel Codice dei contratti pubblici ‘ ratione temporis ’ applicabile” (Cons. Stato, sez. V, 17 aprile 2025, n. 3347 e 3334; 24 luglio 2025, n. 6583, specificamente riferita ad Autostrade per l’Italia).

3. In definitiva, deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. con riferimento all’intera materia contenziosa; in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a. restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti depositati in data 19 maggio 2022, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O., come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI IA, Presidente

GI OL, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI OL	RI IA

IL SEGRETARIO