Pubblicato il 24/12/2025

N. 23702/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02937/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2937 del 2025, proposto da
Ksm S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 98920856C7, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Enzo Perrettini, con domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Rai - Radiotelevisione Italiana S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe De Vergottini, Marco Petitto, Rocco Latessa, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe De Vergottini in Roma, via Antonio Bertoloni n. 44;

nei confronti

Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, con domicilio eletto presso lo studio Avilio Presutti in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;
Urbe Vigilanza S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Barrasso, Elena Alberti, Francesco Aniballi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Union Facility S.r.l., Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti, non costituiti in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari:

- del provvedimento con il quale la Rai Radiotelevisione Italiana S.p.a. ha aggiudicato al raggruppamento temporaneo, tra le imprese Security Service s.r.l. (mandataria) e Union Facility s.r.l., la procedura aperta espletata per l’affidamento dei servizi di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo per i centri di produzione Rai di Roma, uffici di Roma, insediamenti produttivi delle Radio, sedi regionali, Lotto 3;

- della nota del 20 dicembre 2024 prot. A/FEM/6260/P, con la quale la Rai Radiotelevisione Italiana ha comunicato le graduatorie dei sette lotti posti a gara e l’aggiudicazione del lotto 3 al raggruppamento temporaneo tra la Security Service srl e la Union Facility srl;

- della graduatoria finale;

- di tutti i verbali di gara relativi alle sedute pubbliche ed alle sedute riservate, ivi compreso il verbale del 29 ottobre 2024 afferente alla verifica dei costi della manodopera e di congruità dell’offerta del RTI Security Service srl – Union Facility srl, lotto 3;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi e comunque correlati, ivi compresi, il Disciplinare e gli altri atti di gara;

nonché

- per la declaratoria di inefficacia del contratto ove stipulato e per il subentro;

- per il risarcimento danni in forma specifica, con riserva di agire in separata sede per il risarcimento per equivalente monetario

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere alla documentazione non ancora ostesa dalla stazione appaltante ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 241/90 e smi e 53 del d.lgs. 50/2016, con conseguente ingiunzione a consentire

l’accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Security Service s.r.l. il 27\5\2025:

per resistere all’annullamento

del provvedimento con il quale la Rai Radiotelevisione Italiana S.p.a. ha aggiudicato al raggruppamento temporaneo, tra le imprese Security Service s.r.l. (mandataria) e Union Facility s.r.l., la procedura aperta espletata per l’affidamento dei servizi di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo per i centri di produzione Rai di Roma, uffici di Roma, insediamenti produttivi delle Radio, sedi regionali, Lotto 3, della nota del 20 dicembre 2024 prot. A/FEM/6260/P, con la quale la Rai Radiotelevisione Italiana ha comunicato le graduatorie dei sette lotti posti a gara e l’aggiudicazione del lotto 3 al raggruppamento temporaneo tra la Security Service srl e la Union Facility srl, della graduatoria finale, di tutti i verbali di gara relativi alle sedute pubbliche ed alle sedute riservate, ivi compreso il verbale del 29 ottobre 2024 afferente alla verifica dei costi della manodopera e di congruità dell’offerta del RTI Security Service srl – Union Facility srl, lotto 3; di tutti gli altri atti presupposti, connessi e comunque correlati, ivi compresi il Disciplinare e gli altri atti di gara, previo occorrendo annullamento degli anzidetti atti e degli atti di Rai Radiotelevisione Italiana s.p.a. concernenti la verifica dei requisiti di gara in capo a KSM s.p.a. nella parte in cui non hanno escluso KSM s.p.a. per violazione dell’art. 80, d.lgs. 50/2016.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Security Service S.r.l. e di Urbe Vigilanza S.p.A. e di Security Service S.r.l. e di Rai - Radiotelevisione Italiana S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Marco CU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, notificato in data 21 febbraio 2025 e depositato il 3 marzo 2025, KSM s.p.a. ha impugnato gli atti in epigrafe e, in particolare, il provvedimento della RAI del 20 dicembre 2024 recante l’aggiudicazione del Lotto n. 3 al raggruppamento temporaneo tra le imprese Security Service s.r.l. (mandataria) e Union Facility s.r.l., adottato nell’ambito della procedura aperta – espletata da Rai ai sensi degli articoli 60 e 95 del d.lgs. 50/2016 - per l’affidamento del “ servizio di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo per i Centri di Produzione TV Rai, Uffici di Roma, insediamenti produttivi della Radio e Sedi regionali ”, suddivisa in sette lotti, per una durata di 36 mesi (con opzione di rinnovo per ulteriori 24 mesi) ed un importo complessivo pari ad € 86.211.029,95, da aggiudicare in funzione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (offerta tecnica max 70 punti, offerta economica max 30 punti).

1.1. La ricorrente ha rappresentato di avere partecipato alla gara per il lotto 3 in qualità di mandataria del RTI composto con le mandanti Istituto di vigilanza ARGO S.r.l., National Services Group S.r.l., Evolve Consorzio Stabile e Your Event Service S.r.l., classificatosi terzo in graduatoria. Secondo in graduatoria si è posizionato il RTI Urbe Vigilanza S.p.A. - Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti.

A seguito della comunicazione di aggiudicazione, KSM s.p.a. ha inoltrato istanza di accesso agli atti di gara; la richiesta sarebbe stata evasa da RAI solo parzialmente, non essendo stati ostesi tutti gli atti richiesti. Dalla documentazione rilasciata sarebbero comunque emersi vizi che inficerebbero i provvedimenti adottati dalla stazione appaltante.

1.2. La ricorrente ha quindi chiesto, previa concessione di idonee misure cautelari, l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione del lotto n. 3 al RTI composto da Security Service s.r.l. e Union Facility s.r.l. nonché l’accertamento del proprio diritto ad accedere alla documentazione non ostesa da RAI.

Avverso detta aggiudicazione KSM s.p.a. ha proposto un’unica articolata doglianza così rubricata: “ I. Violazione ed erronea applicazione della lex specialis. Violazione ed erronea applicazione degli articoli 95 e 97 del d.lgs. 50/2016. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, erroneità dei presupposti, carenza di motivazione. Violazione dei principi generali di proporzionalità, trasparenza e buon andamento ”.

2. RAI – Radiotelevisione Italiana S.p.A. e le controinteressate Security Service s.r.l. e Urbe Vigilanza s.p.a. si sono costituite in giudizio.

La RAI, in particolare, con la memoria depositata il 31 marzo 2025 ha eccepito l’irricevibilità della domanda di annullamento per tardività della notifica, chiedendone in ogni caso la reiezione nel merito; per quanto concerne, poi, la domanda di accesso, ha rappresentato di aver provveduto a inviare a KSM la documentazione mancante, comunque prodotta in giudizio unitamente alla memoria.

3. Alla camera di consiglio del 2 aprile 2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare; è stata quindi disposta la trattazione del merito del ricorso all’udienza pubblica del 18 giugno 2025.

4. In data 27 maggio 2025 Security Service s.r.l. ha depositato ricorso incidentale, chiedendo l’annullamento “ degli atti di Rai Radiotelevisione Italiana s.p.a. concernenti la verifica dei requisiti di gara in capo a KSM s.p.a. nella parte in cui non hanno escluso KSM s.p.a. per violazione dell’art. 80, d.lgs. 50/2016 ”.

5. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025 la trattazione della causa è stata rinviata all’udienza pubblica del 22 ottobre 2025 per garantire il rispetto dei termini a difesa in relazione al ricorso incidentale.

6. A seguito del deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica del 22 ottobre 2025 la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. In via preliminare, va esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso principale proposta da RAI e dalla controinteressata Security Service nelle proprie memorie difensive.

7.1. Secondo quanto prospettato, il ricorso sarebbe irricevibile in quanto notificato ampiamente oltre il termine ordinario di trenta giorni dalla conoscenza del provvedimento di aggiudicazione; invero, il provvedimento di aggiudicazione impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio è stato comunicato a tutti i partecipanti in data 20 dicembre 2024 mentre l’odierna ricorrente ha provveduto a notificare il ricorso soltanto in data 21 febbraio 2025.

D’altro canto, in quanto notificato ad oltre due mesi dalla conoscenza dell’atto, il ricorso sarebbe altresì intempestivo anche laddove, in applicazione dei principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2020, al termine ordinario di 30 giorni per proporre ricorso contro i provvedimenti relativi alle procedure di affidamento di lavori pubblici, servizi e forniture decorrente dalla comunicazione o dalla pubblicazione dell’aggiudicazione, si aggiungessero i 15 giorni previsti dall’art. 76 comma 2 d.lgs. n. 50/2016 per il caso di istanza di accesso agli atti da parte di chi intende proporre il ricorso.

7.2. Con memoria depositata in data 30 maggio 2025, parte ricorrente ha replicato all’eccezione di irricevibilità sollevata sostenendo la tempestività del ricorso, in quanto la stazione appaltante, nel consentire l’accesso agli atti, avrebbe avuto un comportamento dilatorio e pertanto il termine per l’impugnazione comincerebbe a decorrere solo dal momento in cui l’interessato ha avuto conoscenza degli atti; inoltre, ha aggiunto che “ in ogni caso la dilazione temporale fino al momento in cui è consentito l’accesso è necessaria se i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza di documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ”.

7.3. L’eccezione di irricevibilità risulta fondata.

Nel caso in esame, l’aggiudicazione è stata comunicata a tutti i partecipanti alla gara in data 20 dicembre 2024; la ricorrente ha proposto istanza di accesso agli atti il 30 dicembre; la stazione appaltante ha riscontrato la predetta istanza il 22 gennaio 2025; il ricorso è stato notificato il 21 febbraio 2025.

Pertanto, considerando il termine di 45 giorni (30 giorni + 15 giorni) ex art. 76 comma 2 d.lgs. n. 50 del 2016 il ricorso è stato presentato tardivamente in quanto la ricorrente aveva l’onere di impugnare l’esito della gara entro il 3 febbraio 2025 (ossia entro il 45° giorno dal 20 dicembre 2024).

Inoltre, il ricorso risulterebbe comunque intempestivo anche laddove venisse considerato il tempo effettivo impiegato dall’amministrazione per evadere l’istanza (23 giorni in luogo dei 15 previsti). Invero, la stazione appaltante ha superato di 8 giorni il termine di 15 giorni previsto dall’art. 76 comma 2 d.lgs. n. 50 del 2016 per dare riscontro alla istanza di accesso agli atti.

Ebbene, pur volendo ammettere una proroga del termine per impugnare di tanti giorni quanti sono quelli impiegati, oltre i termini di legge, dall’amministrazione per rispondere, il ricorso comunque avrebbe dovuto essere notificato entro e non oltre l’11 febbraio 2025.

Infine, il Collegio rileva che il ricorso risulta intempestivo anche applicando il criterio ricavabile dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 28.10.2021, in base al quale deve essere garantito l’intero termine di 30 giorni previsto dall’art. 120 cod. proc. amm., decorrente dalla conoscenza delle illegittimità o da quando avrebbe potuto prenderne conoscenza usando l’ordinaria diligenza.

Invero, sommando il periodo di 10 giorni dalla pubblicazione del provvedimento di aggiudicazione all’istanza di accesso agli atti di gara ed il periodo di 30 giorni dall’ostensione dei documenti alla notifica del presente ricorso alla stazione appaltante e agli odierni controinteressati, si ottiene il termine complessivo di 40 giorni, superiore al termine decadenziale di impugnazione ex art. 120 cod. proc. amm. di 30 giorni.

Infatti, se per un verso la proposizione di istanza di accesso agli atti di gara può comportare il differimento di tale termine, nella misura in cui i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti per i quali è stato chiesto ed ottenuto accesso (Cons. Stato, A.P. n. 12/2020), per altro verso il tempo impiegato dalla parte interessata per presentare la domanda medesima non è irrilevante, ma va computato nei trenta giorni di rito, anche in forza del principio di “autoresponsabilità”, che impone ai concorrenti di adempiere ai propri oneri secondo gli obblighi di correttezza nel rapporto con l’ente aggiudicatore. Una soluzione diversa comporterebbe un ampliamento del termine decadenziale a discrezione del ricorrente stesso, mediante il differimento della presentazione di un’istanza di accesso documentale, producendo un vulnus per le esigenze di stabilità, certezza e celerità dell’azione amministrativa, di speciale rilevanza nel settore dei contratti pubblici (cfr. T.A.R. Basilicata, 15 maggio 2024, n. 260, confermata da Consiglio di Stato, sez. IV, 20 gennaio 2025, n. 391).

In particolare, ove l’operatore economico non procede all’immediata presentazione dell’istanza di accesso, il relativo ritardo determina una progressiva erosione dei giorni a disposizione per proporre ricorso, atteso che l’inerzia dell’impresa istante non può costituire un mezzo a disposizione dell’impresa per dilatare ad libitum i termini di legge. Ritenere diversamente comporterebbe, tra l’altro, una ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che si siano immediatamente attivati con l’accesso agli atti e coloro che, invece, abbiano ritardato nel presentare tale istanza, in tal modo determinando quegli effetti dilatori che la pronuncia dell’Adunanza Plenaria mira ad evitare (TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, 24 novembre 2020, n. 12480).

In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento dell’aggiudicazione risulta irricevibile.

8. Oltre che irricevibile, la domanda è anche infondata nel merito.

Con un unico motivo di ricorso viene lamentata sostanzialmente la non congruità delle offerte presentate dai due operatori economici che hanno ottenuto i punteggi più alti in relazione al criterio di valutazione sub-criterio 2.6 riportato nella tabella di valutazione di cui all’art. 17.1.2 della lex specialis (per il quale l’aggiudicataria e la seconda graduata hanno ottenuto segnatamente 7,7600 punti e 3, 6000 punti).

Per quanto d’interesse, nell’ambito della Tabella di cui all’art. 17.1.2 del disciplinare, recante i “Criteri di valutazione dell’offerta tecnica Lotto 3 e Lotto 7”, veniva previsto, al punto 2.6, il seguente sub-criterio quantitativo: “Numero di addetti da destinare ai servizi a richiesta”, al quale la lex specialis collegava l’assegnazione di un massimo di 4 punti.

Con specifico riferimento a detto sub-criterio, il RTI Security Service, nell’ambito dell’offerta tecnica presentata, dichiarava che il numero totale delle risorse offerte per i c.d. servizi a richiesta era pari a 2038; il RTI Urbe Vigilanza indicava per i servizi a richiesta 772 risorse.

Nel ricorso si deduce che sia il RTI Security Service che il RTI Urbe non hanno considerato i costi del personale per i servizi a richiesta nel costo della manodopera complessivo indicato nell’offerta. Il RTI Security Service non ha neanche giustificato il costo di queste unità aggiuntive nell’ambito del subprocedimento di verifica di congruità del costo della manodopera.

Il costo non dichiarato e non giustificato comporterebbe sia la violazione degli artt. 95, comma 10 e 97, comma 5 del D.lgs. 50/2016, sia l’incongruità dell’offerta complessivamente considerata.

La censura per come sopra riportata non appare condivisibile.

Come correttamente opposto dalla RAI, trattandosi di risorse “aggiuntive” rispetto a quelle da impiegare nei servizi a canone, la cui entità concreta è incerta nell’ an e nel quantum poiché strettamente ed inevitabilmente connessa ad esigenze che potrebbero verificarsi (o meno) nel corso del contratto, tali risorse da impiegare nei servizi a richiesta non dovevano essere indicate nell’offerta economica e non dovevano essere giustificate nell’ambito del subprocedimento di verifica di congruità del costo della manodopera e dell’offerta.

L’art. 95, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 prescrive che: “ Nell’offerta economica l’operatore economico deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lett. a) ”.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che il costo della manodopera di cui al citato art. 95, comma 10, va riferito ai soli costi diretti della commessa, esclusi, dunque, i costi per le figure professionali coinvolti nella commessa in ausilio e solo in maniera occasionale secondo esigenze non prevenibili (Consiglio di Stato, sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786).

L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – risponde all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione (art. 36 Cost., cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 ottobre 2020, n. 6306; V, 22 giugno 2020, n. 3972; V, 10 febbraio 2020, n. 1008); serve ad evitare, infatti, manovre speculative sulla retribuzione dei dipendenti finalizzate a rendere l’offerta in gara maggiormente competitiva rispetto alle altre.

Tale essendo la ratio della citata prescrizione, è gioco forza riconoscere che l’esigenza di tutela è avvertita solo e proprio per quei dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali che operano solo occasionalmente.

Sul punto, occorre rilevare che nel caso in esame l’indicazione presente nella “guida alla redazione dell’offerta tecnica” per la quale “le ulteriori risorse offerte dal concorrente da destinare ai servizi a richiesta” devono essere “solo risorse dedicate al cliente RAI e non risorse su altri clienti o in subappalto occasionalmente utilizzate”, non àncora la premialità del sub criterio di cui al punto 2.6 del Disciplinare alla messa a disposizione di risorse in favore di RAI “in modo permanente”, in quanto tale richiesta risulterebbe del tutto incongruente con le prestazioni “a richiesta” cui tale personale dovrebbe essere adibito.

In conclusione, dalle indicazioni ermeneutiche su esposte, discende l’infondatezza della censura in quanto nella fattispecie, mentre i servizi a canone consistono in attività fisse e predeterminate dalla Stazione appaltante, i servizi a richiesta - che rilevano agli effetti del punteggio previsto dal criterio 2.6 - prevedono lo svolgimento di attività meramente eventuali e non prevenibili, da rendersi solamente nell’ipotesi in cui la stazione appaltante abbia bisogno di prestazioni ulteriori rispetto a quelle a canone già garantite dall’operatore.

9. In ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento dell’aggiudicazione va respinta, mentre con riferimento alla domanda di accesso va dichiarata la cessata materia del contendere in considerazione dell’avvenuta ostensione dei documenti richiesti.

Dal rigetto della domanda di annullamento discende, mediatamente, la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale, richiamato il condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui “ il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale. In altri termini, l’ordo questionum impone oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità (rectius: sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti) della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l’aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all’accoglimento del ricorso incidentale ” (Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 2020, n. 4431).

10. L’articolazione della vicenda sostanziale e processuale consente di ritenere la sussistenza di giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge la domanda di annullamento dell’aggiudicazione, come in motivazione;

- dichiara la cessata materia del contendere con riferimento alla domanda ex art. 116 c.p.a. proposta con il ricorso introduttivo;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto da Security Service s.p.a.;

- compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN OR, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco CU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco CU	IN OR

IL SEGRETARIO