Pubblicato il 11/07/2025

N. 02247/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00579/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 579 del 2025, proposto da
EN RA, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fichera e Antonino Mirone Russo, con domicilio digitale come da PEC di Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonino Mirone in CA, Via Vecchia Ognina 143/B;

contro

Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità AN (Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità AN, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di CA, con domicilio digitale come da PEC di Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 2291 in data 13 gennaio 2025, con cui è stata dichiarata inammissibile l’istanza presentata dall’interessata in data 30 dicembre 2024 per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica riferita ad un intervento edilizio sull’edificio sito nel nucleo storico di UC, nella Via Libertà 66; b) dell’atto della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 6569 in data 20 settembre 2024, se ritenuto lesivo.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato: a) il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 2291 in data 13 gennaio 2025, con cui è stata dichiarata inammissibile l’istanza presentata dall’interessata in data 30 dicembre 2024 per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica riferita ad un intervento edilizio sull’edificio sito nel nucleo storico di UC, nella Via Libertà 66; b) l’atto della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 6569 in data 20 settembre 2024, se ritenuto lesivo.

Nel ricorso, in sintesi, si rappresenta in fatto e diritto quanto segue: a) l’interessata ha richiesto l’autorizzazione paesaggistica per realizzare un secondo piano nell’edificio sopra indicato; b) l’immobile è stato costruito in forza di concessione edilizia in data 4 agosto 1980 e di successiva variante dell’anno successivo; c) i titoli che sono stati menzionati consentivano la sopraelevazione del piano terra per la realizzazione di un primo piano e di un sottotetto non abitabile; d) la ricorrente ha acquistato l’immobile in data 3 novembre 2023; e) l’immobile è sottoposto a un vincolo contemplato dal vigente Piano Paesaggistico; f) la Soprintendenza ha respinto l’istanza sostenendo che l’immobile difetta ab origine dei prescritti titoli paesaggistici; g) tale decisione si fonda sul falso presupposto che già nell’anno 1980 l’edificio ricadesse in zona vincolata, mentre il vincolo paesaggistico è stato istituito nell’anno 2008; h) il Piano Regolatore Generale del Comune, approvato nell’anno 1971 e integrato nell’anno 1975, qualifica la zona come A2 (nucleo storico di UC); i) in relazione a tale area è intervenuta l’approvazione di un piano particolareggiato nell’anno 1977 giusta decreto assessoriale n. 347/1977 in data 16 dicembre 1977; l) a seguito di un confronto intercorso con il Comune nel periodo 1978-1981, la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali ha espressamente dichiarato che per gli interventi da effettuarsi nell’ambito del nucleo storico di UC non era necessario il parere paesaggistico e il Comune ha, quindi, rilasciato plurime concessioni edilizie, inclusi i titoli che hanno consentito l’edificazione dell’immobile di cui si tratta; m) con determinazione in data 3 luglio 2024 il Comune ha ribadito tale posizione; n) con nota del 20 settembre 2024 la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali ha confermato di avere escluso nell’anno 1978 la necessità di un proprio parere per gli interventi da realizzarsi nell’area, chiarendo che il vincolo paesaggistico era stato istituito soltanto con decreto assessoriale del 30 maggio 2008 e riconoscendo implicitamente la validità dei titoli edilizi precedentemente rilasciati; o) in modo contraddittorio, tuttavia, la Soprintendenza, con il provvedimento in questa sede impugnato, ha respinto l’istanza dell’interessata, senza fornire motivazioni specifiche, né indicando puntuali riferimenti normativi; p) un vincolo istituito successivamente non può operare, invero, in via retroattiva; q) la giurisprudenza (sul punto, cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione AN, n. 477/1991, e Consiglio di Stato, n. 855/2014) ha chiarito che il parere paesaggistico non è prescritto per gli immobili situati nei centri storici qualora il Piano Regolatore Generale rispetti, come nella specie, le prescrizioni del decreto ministeriale n. 1444/1968; r) la giurisprudenza amministrativa ha escluso che i centri storici siano vincolati ope legis , in difetto di uno specifico provvedimento; s) l’atto della Soprintendenza è, quindi, viziato per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione del principio tempus regit actum ; t) in via subordinata, si osserva che l’istanza avrebbe dovuto essere considerata come domanda di sanatoria ex art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004; u) la giurisprudenza (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 70/2025) ha affermato che per gli interventi anteriori al 31 gennaio 2006 l’autorizzazione paesaggistica postuma è ammessa e va valutata secondo la normativa previgente; v) il provvedimento impugnato è anche illegittimo in quanto invita la ricorrente a presentare una nuova istanza, in violazione dei principi di economicità e semplificazione dell’azione amministrativa; a-a) la richiesta che è stata formulata, invero, comprende implicitamente anche la domanda di sanatoria per il primo piano realizzato nell’anno 1980; a-b) deve considerarsi, altresì, che la ricorrente ha agito in perfetta buona fede; a-c) si contesta, altresì, il mancato invio del preavviso di rigetto, non potendo trovare applicazione nella specie l’art. 21-octies della legge n. 241/1990.

L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio e con memoria in data 8 maggio 2025 ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) un precedente diniego della Soprintendenza in data 31 maggio 2024 non è stato impugnato dalla ricorrente e tale atto risulta ormai definitivamente efficace; b) la ricorrente sostiene che il vincolo paesaggistico non sussisteva all’epoca del rilascio dei titoli edilizi risalenti agli anni 1980 e 1981 e ciò in forza di precedenti “intese” con la Soprintendenza Archeologica; c) l’assunto della ricorrente non può essere condiviso, in quanto sull’area insistevano vincoli sin dal decreto assessoriale n. 344/1977 in data 16 dicembre 1977 e ciò imponeva l’obbligo di acquisizione del parere preventivo delle competenti Soprintendenze Archeologica e Monumentale; d) la nota dell’anno 1978 della Soprintendenza archeologica, invocata dalla ricorrente quale generale "nulla-osta" per gli interventi nell’area, riguardava, in realtà, il solo aspetto archeologico, non il profilo monumentale e paesaggistico, e peraltro conteneva riserve per l’ipotesi di rinvenimenti successivi; e) la ricorrente non considera, poi, che, già prima della riforma intervenuta nell’anno 1987, erano ben distinte le competenze in materia archeologica e quelle in materia di beni monumentali e paesaggistici; f) l’art. 142, primo comma, lettera m , del decreto legislativo n. 42/2004, stabilisce che le “zone di interesse archeologico” sono soggette a vincolo paesaggistico e il vigente Piano Paesaggistico qualifica espressamente l’area come tale; g) il vincolo paesaggistico e monumentale, tuttavia, era già stato imposto con il citato decreto assessoriale n. 344/1977, il quale imponeva la preventiva acquisizione del parere della Soprintendenza Monumentale; h) la ricorrente interpreta in modo parziale e fuorviante la menzionata nota dell’anno 1978, trascurando, come è stato indicato, la distinzione tra i profili archeologici e gli aspetti monumentali; i) il provvedimento impugnato non è un diniego, ma un atto vincolato con cui l’Amministrazione ha dichiarato inammissibile l’istanza per irregolarità di natura formale e procedimentale; l) non sussisteva, quindi, alcun obbligo di inviare il preavviso di rigetto; m) la ricorrente, inoltre, non ha impugnato la precedente nota in data 31 maggio 2024, come già è stato rappresentato; o) la tesi della ricorrente secondo cui la Soprintendenza avrebbe dovuto provvedere contestualmente sull’istanza di sanatoria e su quella di nuova autorizzazione è infondata, non solo per ragioni formali (cioè per la distinzione tra procedimenti e relativi moduli sul portale regionale), ma anche per motivi sostanziali: i due procedimenti hanno, infatti, finalità e presupposti diversi.

Con memoria in data 19 maggio 2025 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato in particolare quanto segue: a) non è ammissibile l’integrazione postuma del provvedimento nella sede giurisdizionale; b) nelle proprie difese l’Amministrazione ha fatto riferimento al decreto assessoriale n. 344/1977 del 16 dicembre 1977, che non è menzionato nel provvedimento impugnato; c) va aggiunto che tale decreto fa riferimento ad un parere che riguardava la fase di approvazione del piano particolareggiato, non i singoli interventi edilizi, e che non poteva costituire fondamento dell’obbligo di richiedere l’autorizzazione paesaggistica; d) il Piano Regolatore Generale e il piano particolareggiato, così come l’art. 55 della legge regionale n. 71/1978, non imponevano tale obbligo; e) il preavviso di rigetto deve essere trasmesso anche nel caso di richieste che siano considerate inammissibili; f) la dichiarata incompatibilità con la configurazione del portale non giustifica la duplicazione procedimentale, né il frazionamento della valutazione paesaggistica in relazione al medesimo unico immobile; g) il decreto assessoriale in data 30 maggio 2008 non menziona vincoli preesistenti; h) come già indicato, l’Amministrazione pretende di fondare l’obbligo dell’autorizzazione paesaggistica sulla base di un passaggio delle premesse del decreto assessoriale n. 344/1977, il quale fa riferimento ad un parere endoprocedimentale privo di portata prescrittiva per gli interventi edilizi successivi; i) la controparte non ha contestato in modo puntuale le allegazioni contenute nel ricorso circa la valenza del citato decreto assessoriale dell’anno 2008, sicché in parte qua devono considerarsi incontestati i relativi fatti.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Deve escludersi in primo luogo che l’atto impugnato sia meramente confermativo del precedente provvedimento in data 29 maggio 2024, in quanto l’Amministrazione ha reso una specifica motivazione, in tal modo dimostrando di aver riconsiderato la questione, sebbene ribadendo nella sostanza la statuizione già adottata.

Ciò precisato e anche a prescindere dalla circostanza che nella specie si discute del nucleo storico di UC (non del centro storico del Comune di Augusta, di cui UC è una frazione), occorre osservare che i centri storici non sono automaticamente tutelati ai sensi dell’art. 136, lettera c), del decreto legislativo n. 42/2004, come si desume dai successivi articoli di legge, nonché dalle affermazioni giurisprudenziali in materia.

Come, infatti, affermato dal Consiglio di Stato, VI, 24 febbraio 2014, n. 855: a) non è necessario il parere della Soprintendenza ai fini del rilascio di un provvedimento di accertamento di conformità, ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 in zona classificata come centro storico; b) i centri storici, come individuati dall'art. 2 del decreto ministeriale n. 1444/1968 (zone omogenee di cui alla lettera "A"), sono le parti di territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico artistico o di particolare pregio ambientale e affinché possano essere attratti dal particolare regime di tutela previsto dal decreto legislativo n. 42/2004 necessitano di una specifica dichiarazione di notevole interesse pubblico.

La Cassazione Penale, III, 15 luglio 2011, n. 30551, ha poi affermato che: a) la realizzazione, in assenza di autorizzazione paesaggistica, di lavori di qualsiasi genere in un'area inclusa nella zona di centro storico non integra la contravvenzione di cui all'art. 181, comma primo, del decreto legislativo n. 42/2004, in quanto il centro storico non è di per sé, soggetto al vincolo paesaggistico; b) la soggezione al vincolo richiede, invero, la dichiarazione di notevole interesse pubblico.

La Sezione rileva, poi, che con decreto n. 344/1977 in data 16 dicembre 1977 l’Assessore Regionale allo Sviluppo Economico ha approvato il piano particolareggiato per il centro storico di UC, menzionando il parere del Servizio Tecnico dell’Urbanistica n. 150 del 19 ottobre 1976, in cui si afferma che il piano particolareggiato - non i singoli interventi - avrebbe dovuto essere approvato dalla Soprintendenza Archeologica e da quella Monumentale.

Nella parte dispositiva del citato decreto assessoriale si afferma, altresì, che i singoli interventi avrebbero dovuto essere approvati dalla Soprintendenza Archeologica.

Ora, prescindendo dal rilievo che il vincolo monumentale (o paesaggistico) e quello archeologico non sembrano poter dipendere da un provvedimento dell’Assessorato Regionale allo Sviluppo Economico, il citato decreto n. 344/1997 del 16 dicembre 1977 neppure si riferisce formalmente ad un vincolo di natura monumentale (o paesaggistica), limitandosi a menzionare il parere del Servizio Tecnico dell’Urbanistica che consigliava l’adozione del parere della Soprintendenza Monumentale prima dell’approvazione del piano particolareggiato nel suo insieme.

Nel provvedimento impugnato la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali ha affermato che l’immobile mancava “dei titoli autorizzativi rilasciati da questo Ufficio” e ha aggiunto che “ai fini della tutela panoramica e paesaggistica” si riteneva “inammissibile la richiesta in oggetto” e che la “richiesta avrebbe potuto essere esaminata solo a seguito dell’acquisizione delle autorizzazioni qualora ne” ricorressero “le condizioni”.

Deve, però, osservarsi che ai fini della tutela panoramica e paesaggistica il vincolo è stato certamente imposto con il citato decreto in data 30 maggio 2008 ed è stato poi confermato in occasione dell’adozione del Piano Paesaggistico.

Per gli interventi effettuati in epoca anteriore al 30 maggio 2008, pertanto, non vi era obbligo di acquisire l’autorizzazione paesaggistica, salvo che l’immobile risultasse singolarmente vincolato o si trattasse di un intervento obiettivamente rilevante per i profili archeologici (circostanza che non risulta nel caso di specie).

Non è stata, poi, fornita prova della sussistenza di un generale vincolo archeologico sull’area, ma, ad ogni buon conto, l’Amministrazione ha affermato che esso deriva dal Piano Paesaggistico, sicché risulterebbe comunque imposto dopo l’intervenuta edificazione dell’immobile in forza dei titoli edilizi rilasciati negli anno 1980 e 1981.

Può, altresì, aggiungersi che: a) il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione AN, con sentenza n. 75 in data 1 febbraio 2024, ha accolto analogo ricorso analogo, ritenendo assorbente e fondata la censura sul difetto di motivazione, in quanto l’Amministrazione non aveva indicato quali prescrizioni o criteri sarebbero stati violati nel caso concreto, non potendo tale circostanza desumersi chiaramente per relationem ; b) il Consiglio di Stato, con sanatoria della III Sezione in data 3 aprile 2025, n. 2846, ha affermato che il parere dell’Amministrazione per opere da realizzare nei centri storici richiede una motivazione puntuale e non generica (sul punto, cfr. anche Consiglio di Stato, Sezione IV, 21 marzo 2023, n. 2836).

Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 2291 in data 13 gennaio 2025, restando salvi e riservati gli ulteriori atti dell’Amministrazione.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di CA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e annulla il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa n. 2291 in data 13 gennaio 2025; 2) condanna l’Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi € 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO