Pubblicato il 28/01/2026

N. 01653/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03955/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3955 del 2016, proposto da
Angelino ai Fori S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Battista Conte, Valentina Petri e Valeria Lanna, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Battista Conte in RO, via Ennio Quirino Visconti, 99;

contro

RO AL, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Cristina Montanaro, domiciliataria ex lege in RO, via Tempio di Giove, 21, e dall'avvocato Salvatore Garozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della cultura, non costituito in giudizio;

per il risarcimento dei danni

cagionati alla ricorrente dalla determinazione dirigenziale n. 981 del 16 marzo 2007, con la quale RO AL aveva disposto la sospensione di alcuni lavori, avviati giusta DIA del 28.11.2006 e autorizzazione della Soprintendenza del 28.07.2006, svolti all’interno del locale ove si svolge l’attività di ristorazione della ditta;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa AN RO CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene all’esame di questo Tribunale il ricorso esperito dalla Società Angelino ai Fori s.n.c. in data 11 marzo 2016 per il risarcimento dei danni patrimoniali cagionati da alcuni provvedimenti adottati da RO AL nell’esercizio dell’attività di vigilanza edilizia, oggetto di annullamento da parte del giudice amministrativo.

2. Più esattamente, con determinazione dirigenziale n. 981 del 16 marzo 2007 l’amministrazione capitolina ordinava l’immediata sospensione di alcuni lavori realizzati nel locale ove la ricorrente svolgeva (e ha rappresentato di svolgere ancora alla data di instaurazione del presente giudizio) la propria attività di ristorazione, sito all’interno di un edificio antico ubicato in Largo Corrado Ricci, in prossimità dell’incrocio tra via dei Fori Imperiali e via Cavour. Detti lavori consistevano nell’apertura di quattro archi nel muraglione aggettante su via dei Fori Imperiali, costruito in epoca fascista, a pochi metri di distanza dal “Visitor Center Fori Imperiali”, anch’esso fatto oggetto, solo qualche tempo prima, di interventi analoghi ( i.e. , apertura di tre archi di accesso nello stesso muro di quinta), autorizzati da RO AL. Il provvedimento era motivato in ragione di rilevate carenze documentali che inficiavano la D.I.A. presentata dalla Società in data 28 novembre 2006, la quale aveva precedentemente conseguito il parere favorevole della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio di RO all’esecuzione dei lavori, espresso con atto del 28 luglio 2006, accertata l’insussistenza, nell’area d’interesse, di vincoli oggetto di tutela ai sensi del d. lgs. n. 42/2004.

La determina veniva impugnata con ricorso al T.A.R. del Lazio iscritto al ruolo R.G. n. 3952/2007, con contestuale domanda di sospensione cautelare che veniva accolta dal Tribunale.

Con ulteriore provvedimento n. 2921 del 17 ottobre 2007 RO AL ingiungeva nuovamente la sospensione dei lavori in essere, unitamente ad altri interventi (avendo riscontrato, in occasione di un secondo sopralluogo, la violazione delle tramezzature interne, nonché la realizzazione di quattro lucernari sulla copertura dell’ambiente salone ristorante e di un soppalco di circa mq 20,00).

Con determina n. 3386 del 13 dicembre 2007 RO AL ingiungeva la demolizione di tutte le opere (interne ed esterne) abusivamente realizzate nel locale.

Tali ulteriori provvedimenti venivano impugnati con ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del prefato giudizio R.G. n. 3952/2007, a definizione del quale il T.A.R. del Lazio, con sentenza n. 11656/2008, accoglieva il gravame e annullava gli atti, in quanto inficiati da deficit motivazionale e accertata l’inesistenza di un vincolo archeologico sul muro delimitante via dei Fori Imperiali (dovendosi semmai riconoscere un vincolo architettonico monumentale interessante unicamente l’assetto urbanistico di detta via, precedentemente denominata via dell’Impero, quale concepita e ideata dal Regime fascista negli anni ’30 come “ unico rettilineo in piano tra piazza Venezia e il Colosseo ”).

La sentenza veniva impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, che rigettava l’appello con sentenza n. 1640 pubblicata in data 16 aprile 2015.

3. Con l’odierno ricorso la Società deduce che l’amministrazione capitolina, con le prefate delibere, le avrebbe “ illegittimamente impedito per quasi 10 anni la ristrutturazione dei locali commerciali ”, avendo inopinatamente sospeso lavori che “ hanno oggettivamente impedito alla società ricorrente – che esercita attività di ristorazione in una delle zone più centrali e turistiche di RO – di sfruttare appieno le enormi potenzialità commerciali del locale di sua proprietà ” (cfr. pag. 2 del ricorso), essendo la stessa “ impossibilitata ingiustamente, per quasi 10 anni, a vedere accrescere il proprio fatturato grazie ad opere migliorative del proprio locale commerciale ”, fino alla conclusione del giudizio amministrativo con la citata sentenza del Consiglio di Stato, la quale avrebbe “ sancito che il diritto della ricorrente a procedere alla realizzazione dei progettati lavori di ristrutturazione sussisteva fin dall’inizio, ossia dal momento della presentazione della D.I.A. ” (cfr. pag. 7).

Argomenta, dunque, in ordine alla sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana dell’amministrazione municipale ex artt. 2043 c.c. e 30 cod. proc. amm., e ne chiede la condanna al risarcimento dei pregiudizi patiti a titolo di danno emergente e di lucro cessante (come quantificati in apposita relazione tecnica allegata al ricorso).

4. RO AL si è costituita in giudizio depositando documentazione (in data 15 febbraio 2025) e memoria difensiva (in data 26 febbraio 2025), eccependo l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno, essendo ampiamente decorso il termine quinquennale decorrente dalla data di adozione dei provvedimenti di RO AL (risalenti al 2007), nonché la decadenza dall’azione risarcitoria per mancato rispetto del termine di 120 giorni di cui all’art. 30, co. 3 cod. proc. amm., e comunque instando per l’infondatezza, nel merito, dell’azione risarcitoria.

5. Anche la ricorrente ha prodotto documentazione in data 16 febbraio 2025, ed esattamente una “ Relazione danni derivanti dall’interruzione dei lavori di apertura degli archi finestrati su via dei Fori Imperiali ” con relativi allegati, recante una quantificazione del pregiudizio patito pari a complessivi euro 847.725,89, oltre a memoria illustrativa (v. dep. del 27 febbraio 2025), con la quale ha insistito per l’accoglimento del gravame e chiesto in via istruttoria che il giudice eventualmente disponga una verificazione o una C.T.U. al fine di quantificare il danno.

6. Il Ministero della cultura, pur evocato in giudizio, non si è costituito.

7. All’esito dell’udienza di smaltimento celebrata in data 29 marzo 2025, in vista della quale entrambe le parti costituitesi in giudizio hanno prodotto memorie di replica, il T.A.R. Lazio ha pronunciato l’ordinanza n. 7800/2024, depositata in data 19 aprile 2025, con cui ha motivato come segue: “ Impregiudicata ogni valutazione rispetto alle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale, questo Collegio, anche in ragione della rimodulazione in corso di causa della pretesa risarcitoria della parte ricorrente, ritiene che potrebbe risultare opportuno disporre una CTU o una verificazione nel cui ambito, nel contraddittorio delle parti, un tecnico potrebbe verificare le varie voci di danno di cui è chiesto il risarcimento. Si ritiene dunque che la causa non sia matura per la decisione, che la cognizione dello scrivente Collegio sia troppo limitata per giungere a conclusioni istruttorie e decisorie di alcun genere nella presente sede di smaltimento dell’arretrato e che sia opportuno, per ragioni di univocità istruttoria e decisionale, rinviare la causa al Presidente della Sezione competente affinché valuti l’opportunità, o meno, di rimettere la causa sul ruolo ordinario rinviando ogni valutazione sullo svolgimento di tale istruttoria al Collegio competente ”.

8. Rimessa la causa sul ruolo ordinario, è stata fissata per la discussione del merito del ricorso l’udienza pubblica del 22 dicembre 2025, in vista della quale la ricorrente ha prodotto una nuova relazione tecnica di stima dei danni, redatta dal consulente di parte dott. Sacchetti Alessandro, che ha quantificato il pregiudizio in complessivi euro 843.764,77.

9. Entrambe le parti hanno poi presentato memorie illustrative (cfr. depositi del 20 e 21 novembre 2025), la Società concludendo per l’accoglimento del ricorso alla luce della dimostrata esistenza degli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale ai sensi dell’art. 2043 c.c., rinviando in ordine al quantum debeatur alla relazione tecnica da ultimo prodotta e in ogni caso insistendo “ affinché sia disposta CTU o verificazione ”, e RO AL reiterando le eccezioni pregiudiziali di prescrizione del diritto azionato e “ in via meramente subordinata ” di decadenza della domanda risarcitoria ex art. 30 cod. proc. amm., decorrendo il termine ivi fissato dalla data di pubblicazione della sentenza di secondo grado, e richiamando, nel merito, le conclusioni rassegnate nella memoria difensiva precedentemente presentata, oltre a contestare l’aggiornata quantificazione dei danni contenuta nell’ultima perizia di parte, leggermente al ribasso rispetto alla precedente valutazione, a comprova della “ natura assolutamente aleatoria ed imprecisa della stessa ”.

10. In data 1° dicembre 2025 la Società ha prodotto memoria di replica, con la quale prende posizione sulle eccezioni (sia pregiudiziali che di merito) sollevate dalla difesa comunale.

11. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2025 la causa è stata chiamata in discussione e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è da rigettarsi per la ragione (assorbente) dell’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno, come eccepito dalla difesa di RO AL nei propri scritti difensivi (v., da ultimo, la memoria ex art. 73 cod. proc. amm. depositata in data 20 novembre 2025), e comunque (in subordine) in considerazione della mancata dimostrazione del nesso di causalità tra il fatto illecito ascritto all’amministrazione capitolina e il danno paventato.

2. Procedendo con ordine, va opportunamente rilavato che l’odierno giudizio è stato incardinato con ricorso notificato a mezzo posta nel mese di marzo 2016, a fronte di provvedimenti inibitori/repressivi adottati da RO AL nel corso del 2007.

2.1. La ricorrente ha replicato all’eccezione di controparte precisando che “ i provvedimenti illegittimi annullati erano antecedenti all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo e, in particolare, dell’art. 30 di quest’ultimo ” (con conseguente inapplicabilità del termine decadenziale ivi previsto, applicabile a far data dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 104 del 2010) e richiamando l’orientamento giurisprudenziale secondo cui all’azione risarcitoria da illegittimo esercizio della funzione amministrativa, proposta in via autonoma dopo l’annullamento degli atti amministrativi in relazione a fattispecie anteriori al suddetto Codice, si applicherebbe il termine di prescrizione quinquennale di cui all’articolo 2947, co. 1 c.c., con decorrenza del relativo dies a quo dalla data del passaggio in giudicato della decisione di annullamento del giudice amministrativo (v. memoria di replica del 1° dicembre 2025, in cui cita alcuni precedenti del giudice d’appello tra cui Cons. Stato, Sez. III, n. 10291/2024 e giurisprudenza conforme ivi richiamata, nonché ancora Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2023, n. 591). Di talché, “ Nel caso di specie, la pronuncia che ha posto fine al giudizio impugnatorio di legittimità è la sentenza del Consiglio di Stato n. 1940/2015. Il presente giudizio risarcitorio è stato incardinato con un ricorso che ha preso R.G. n. 3955/2016. È palese che tra la proposizione del ricorso R.G. n. 3955/2016 e il passaggio in giudicato (ma altrettanto può dirsi prendendo a riferimento la sua pubblicazione) della sentenza n. 1940/2015 non sia potuto decorrere un termine di prescrizione quinquennale, essendo i due eventi separati da una manciata di mesi ”.

2.2. Tale assunto non è condivisibile.

Ritiene infatti il Collegio di aderire al contrapposto indirizzo giurisprudenziale, peraltro già condiviso da questa Sezione (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 11 aprile 2024, n. 6976), secondo cui le controversie risarcitorie insorte precedentemente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo restano soggette al termine di prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 2947 c.c., con decorrenza del relativo dies a quo dal momento di adozione dell’atto o meglio della conoscenza della lesione subita: “Anteriormente al 16 settembre 2010 - e quindi fino al 15 settembre 2010 - la disciplina era quella della prescrizione quinquennale ai sensi dell’art. 2947 c.c. con decorrenza del termine dal momento di adozione dell’atto o meglio della conoscenza della lesione, confermato dal Cons. Stato, Sez. VI, sent. 6 febbraio 2019 n. 900. Tuttavia questa Sezione, con sentenze che il Collegio condivide, ha già più volte affermato che a seguito della pronuncia dell'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato 23/3/2011, n. 3, che ha stabilito, anche con riguardo alle controversie insorte precedentemente all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, il superamento del principio della c.d. pregiudiziale amministrativa, con l'affermazione dell'autonomia, sul versante processuale, della domanda risarcitoria rispetto a quella impugnatoria, il detto termine di prescrizione deve farsi decorrere non dal momento del passaggio in giudicato della sentenza che annulla l'atto lesivo, bensì dalla data del fatto illecito, coincidente con quella di adozione dell'atto illegittimo. In quest'ottica, infatti, poiché l'annullamento dell'atto amministrativo lesivo non costituisce un requisito di ammissibilità della domanda risarcitoria, il dies a quo per l'esercizio del diritto deve essere individuato nel momento in cui, con l'adozione dell'atto lesivo, il danno si è effettivamente verificato (Cons. Stato, Sez. VI, 27/2/2018, n. 1166; 21/5/2014, n. 2610 e 17/1/2014, n. 223; in termini anche Sez. IV, 4/6/2014, n. 2856 e 3/12/2010, n. 8533; Sez. V, 8/4/2014, n. 1651)” (così Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2023, n. 7354. Cfr. altresì Cons. Stato, sez. IV, 2 novembre 2023, n. 9434; id., 19 luglio 2024, n, 6499).

E ancora, è stato argomentato che “per giurisprudenza ormai sedimentata della Corte di Cassazione (cfr. ex multis Cass. 12 giugno 2023, n. 16631), in materia di responsabilità civile, «ai fini della individuazione del momento iniziale di decorrenza del termine prescrizionale, si deve avere riguardo all'esistenza di un danno risarcibile ed al suo manifestarsi all'esterno come percepibile dal danneggiato alla stregua della diligenza da quest'ultimo esigibile ai sensi dell'art. 1176 c.c., secondo standards obiettivi». Per le Sezioni Unite della Cassazione (cfr. Cass. S.U. 29 gennaio 2021, n. 2146), la norma applicabile per individuare il dies a quo da cui decorre la prescrizione del diritto è invero l'art. 2935 c.c., secondo cui «La prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere»: tale disposizione fa decorrere il termine prescrizionale soltanto da quando «il soggetto danneggiato abbia avuto o avrebbe potuto avere - usando l'ordinaria diligenza e tenendo conto della diffusione delle conoscenze scientifiche - una sufficiente conoscenza della rapportabilità causale del danno lamentato». Ciò in quanto «il termine prescrizionale non può essere inteso, quanto alla sua decorrenza, come strumento che non rispetti l'equilibrio sistemico tra i valori coinvolti: da un lato la certezza giuridica - che si riflette, in termini di privato interesse, anche sul soggetto danneggiante -, e dall'altro l'effettività del diritto riconosciuto al danneggiato, id est il conferimento di una possibilità reale, e non quindi meramente astratta, di esercitarlo, quale tutela che ne presiede la sussistenza per un congruo tempo di fruibilità da parte del suo titolare» (cfr. Cass. S.U. 11 gennaio 2008 n. 576 e Id., 18 novembre 2008 n. 27337)” (cfr. C.G.A.R.S., 2 novembre 2024, n. 859).

2.3. Alla luce delle sopra delineate coordinate ermeneutiche il Collegio prende atto che la domanda risarcitoria azionata nella presente sede è stata proposta ben oltre il relativo termine di prescrizione quinquennale, decorrente nel caso di specie dalla data di adozione (o quantomeno di notifica) dei provvedimenti di RO AL, risalenti tutti all’anno 2007, a nulla rilevando la circostanza che i medesimi sono stati annullati in sede giudiziale all’esito di un contenzioso definito con sentenza del giudice d’appello depositata in data 16 aprile 2015: invero, avendo la Società ricorrente percepito sin da subito la lesività dei suddetti provvedimenti, ben avrebbe potuto far valere sin da quel momento il proprio diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2935 c.c., senza che fosse necessario attendere la conclusione del giudizio incardinato con la proposizione dell’azione di annullamento, in un momento storico in cui la giurisprudenza amministrativa (in aderenza a quella civile delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione) aveva sancito il superamento del principio della c.d. pregiudiziale amministrativa (peraltro, si osserva per inciso che i 5 anni per la proposizione dell’azione risarcitoria non risultavano ancora decorsi alla data in cui è intervenuta la citata Ad. Plen. n. 3/2011, che ha definitivamente affermato, anche per il periodo ante 2010, il principio di diritto dell’autonomia tra rimedio impugnatorio e azione risarcitoria e dunque dell’assenza di una stretta pregiudiziale processuale, traendolo “ dal quadro normativo vigente prima dell’entrata in vigore del codice ”, ed argomentando che “In definitiva, l’evoluzione del diritto amministrativo, già nel sistema normativo anteriore al codice del processo amministrativo, si è orientata in senso opposto alla praticabilità di una soluzione rigidamente processuale che imponga la proposizione del ricorso di annullamento quale condizione per accedere alla tutela risarcitoria anche quando la sentenza costitutiva non sia, o non sia più, necessaria ed utile per soddisfare l’interesse sostanziale al bene della vita”).

2.5. In conclusione, il diritto risarcitorio azionato nella presente sede processuale risulta prescritto.

3. Ad ogni buon conto, si osserva che la ricorrente non ha dato convincente dimostrazione della circostanza che la lesione che essa lamenta (ovvero l’impossibilità di completare i lavori di ristrutturazione per ben 10 anni, ovvero sino alla definizione in appello del contenzioso amministrativo incardinato avverso le determinazioni adottate da RO AL, con tutto quello che ne sarebbe conseguito in termini di danno emergente – per inutilizzabilità dei materiali già acquistati – e lucro cessante – da mancati introiti) sia effettivamente derivata dai provvedimenti illegittimi ad essa indirizzati.

È decisiva, infatti, la constatazione (pacifica tra le parti) che il primo provvedimento di sospensione dei lavori era stato illo tempore sospeso dal T.A.R. Lazio con ordinanza pronunciata in sede cautelare nel giudizio R.G. n. 3952/2007, e successiva caducazione di tutti i gravati provvedimenti con sentenza di primo grado resa nel corso del 2008, che non consta essere stata sospesa né riformata dal Consiglio di Stato in appello.

Ne consegue che la Società, già a seguito dell’ordinanza cautelare ad essa favorevole resa dal giudice di prime cure, avrebbe ben potuto riprendere e completare i lavori indebitamente “bloccati” dall’amministrazione capitolina, non essendovi motivo per cui dovesse necessariamente attendere la definizione dell’appello, di talché il ritardo nella relativa conclusione è dipeso da una scelta soggettiva (quella di procrastinare la conclusione degli interventi) non imputabile a RO AL.

In altri termini, non è stata fornita prova del nesso causale intercorrente tra il fatto illecito ( i.e. , i provvedimenti illegittimi) e il danno lamentato.

4. In conclusione, il ricorso va rigettato.

5. I profili di peculiarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite nei confronti di RO AL, mentre nulla si dispone per il Ministero della cultura, non costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate nei confronti di RO AL. Nulla spese nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN IA, Presidente

AN RO CA, Primo Referendario, Estensore

Virginia Giorgini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RO CA	AN IA

IL SEGRETARIO