Pubblicato il 04/05/2026

N. 08046/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13445/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13445 del 2025, proposto da impresa Eusepi Massimo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Giovanni Maria Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nonché Osservatorio Nazionale Sulle Politiche Sviluppo del Trasporto Pubblico Locale, Ministero Dell’Economia e delle Finanze, Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del Decreto Legislativo 28 Agosto 1997, n. 281, Comune di Tarquinia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Francigena s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota della Regione Lazio del 24 luglio 2025, prot. n. 765390;

- della determinazione dirigenziale n. G06460 del 23/05/2025 della Regione Lazio,

trasmessa il 24 luglio 2025 in allegato alla nota prot. n. 765390 del 24 luglio 2025;

- della nota prot. 837944 del 20/08/2025 della Regione Lazio;

- della nota, prot. 929233, del 22/09/2025 della Regione Lazio;

- della griglia automatizzata e del nuovo algoritmo che governa la definizione del

contributo di cui all’art. 200 del d.l. n. 34/2020, privo di supporto documentale e di

data sconosciuta;

- dei Decreti interministeriali 11 agosto 2020 n. 340; 2 dicembre 2021, n. 489; 20 settembre 2022 n. 289; 20 luglio 2023, n. 169; 20 dicembre 2024, n. 329 laddove consentano l’applicazione di un nuovo algoritmo o comunque la riquantificazione del contributo assegnato alla ricorrente;

- della nota prot. n. 1081377, 5 settembre 2024, della Regione Lazio e dei moduli e

formulari alla stessa allegati;

- nonché, ove occorra, della nota prot. n. 1152828 del 23 settembre 2024 del Comune

di Tarquinia;

- di ogni altro atto, connesso, collegato, presupposto o consequenziale con quelli

Impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio nonché del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Conferenza Unificata Art 8 Dlgs 28197;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. CE TE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e RI

1. Parte ricorrente, titolare del servizio pubblico di trasporto locale del Comune di Tarquinia, ha adito l’intestato T.A.R. chiedendo l’annullamento degli atti di cui in epigrafe allegando che durante l’emergenza pandemica, non solo ha continuato a garantire la piena fruibilità del servizio, ma, per assicurare il rispetto delle misure di distanziamento all’epoca vigenti, ma si era fatta carico di eseguire un numero di corse superiore a quelle prescritte nel contratto di servizio, con un significativo incremento dei relativi costi.

Soluzione, peraltro, non già frutto di una libera scelta dell’impresa, ma imposta dalle Autorità competenti in caotico susseguirsi di prescrizioni che, coinvolgendo gli apparati statali, regionali e locali, a partire dal 30 marzo 2020 erano culminate in specifiche deliberazioni della Giunta comunale adottate nel rispetto degli indirizzi impartiti con ordinanze del Presidente della Regione Lazio n. Z00007 del 12/3/2020 e in conformità della disciplina recata da Decreti, Regolamenti ministeriali e specifiche disposizioni prefettizie.

Proprio in ragione della peculiarità della situazione, il legislatore nazionale aveva adottato misure di sostegno finanziario, gravanti su un apposito fondo, destinate a compensare la riduzione dei ricavi tariffari relativa ai passeggeri tra le quali, in particolare, l’art. 200, del d.l. 19 maggio 2020, n.

34. Norma, quest’ultima, che aveva demandato la fissazione di “criteri e le modalità per il riconoscimento della compensazione di cui al comma 1 alle imprese di trasporto pubblico locale” a un “decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” previa intesa in sede di conferenza unificata.

La medesima norma aveva chiarito altresì che al fine di evitare sovracompensazioni i criteri erano definiti anche tenendo conto “dei costi cessanti, dei minori costi di esercizio derivanti dagli

ammortizzatori sociali applicati in conseguenza dell'emergenza epidemiologica da

COVID-19, dei costi aggiuntivi sostenuti in conseguenza della medesima emergenza”.

Pertanto, con Decreto interministeriale n. 340 del 11.08.2020, furono definiti i criteri per dare immediata applicazione alla suddetta disciplina e le modalità per procedere all’immediata erogazione delle risorse stanziate sul fondo, il che era infatti avvenuto, in un primo momento, con bonifico della Regione del 14 dicembre 2020 di liquidazione delle prime somme; quindi, con successiva nota della Direzione regionale infrastrutture e mobilità, prot. 105509 del 10.02.2022, con la quale era stato stabilito che in base agli esiti dell’istruttoria condotta sui dati certificati presenti nella piattaforma dell’Osservatorio, emergeva in suo favore, per l’anno 2020, “un valore pari ad Euro 495.872,31”.

Tant’è che con bonifico del 15.02.2022 la Regione aveva quindi provveduto al versamento

“dell’80% del saldo mancati ricavi 2020 D.I. 489/2021 e D.I. 546/2021”.

Successivamente, interveniva il Decreto interministeriale n. 289 del 20.09.2022, il quale, all’art. 1, disciplinando la “Ripartizione definitiva delle risorse destinate alla compensazione minori ricavi tariffari relativi all’esercizio 2020 a seguito delle correzioni previste dall’articolo 5, comma 2, del decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, 2 dicembre 2021, n. 489”, prevedeva all’art. 1, comma 4, altresì, che “l’istruttoria per la compensazione dei minori ricavi tariffari introitati nell’anno 2020 è

definitivamente completata fatti salvi gli effetti sulle verifiche previste dal comma 2 e

dall’articolo 4, comma 3, del presente decreto”: vale a dire, in sostanza, che gli effetti delle verifiche sulle sovracompensazioni rimesse al Comune di Tarquinia che si sarebbero dovute concludere “entro il 31 ottobre 2022”.

Ciò nonostante, l’esito di tali verifiche veniva formalmente comunicato con nota prot. 634620

del 14 maggio 2024, con cui il Comune di Tarquinia, dando conto dell’attività istruttoria condotta, concludeva affermando espressamente che “si attesta che non sussiste evidenza di sovracompensazioni registrate dall'azienda per il relativo contratto di servizio nel periodo di riferimento di emergenza covid 2020/2022”.

Senonché, pur essendosi quindi conclusa l’istruttoria per l’anno 2020, in data 24 luglio 2025 la Regione resistente inoltrava un’apposita nota (la n. 765390, ossia il primo degli atti impugnati) con la quale, dopo aver rammentato che i criteri e le modalità per il riconoscimento dei contributi previsti dal citato art. 200 del d.l. n. 34/2020 sono definiti dal sopracitato Decreto n. 340 dell’11 agosto 2020, affermava testualmente quanto segue: “Considerato che: - all’attuazione del suddetto decreto, si è ritenuto necessario procedere, in via d'urgenza e sulla base dei dati disponibili, all'erogazione in anticipazione delle risorse stanziate, al fine di fronteggiare le gravi criticità di liquidità delle aziende TPL derivante dalla riduzione dei ricavi da traffico; - all'esito della successiva istruttoria - anche a seguito delle modifiche intervenute sui dati caricati dalle aziende sulla piattaforma dell'Osservatorio - l'importo definitivo dei contributi spettanti a titolo di "compensazione mancati ricavi tariffari" per le annualità 2020, 2021 e 2022 è risultato in taluni casi, inferiore rispetto a quanto anticipato; - per l'azienda in indirizzo, il contributo effettivamente spettante, al termine dell'istruttoria, risulta inferiore a quello precedentemente erogato, determinando un'eccedenza pari ad € 278.921,40, da recuperare; - che ai sensi dell'art. 2 comma 4 del Decreto interministeriale n. 329 del 20/12/2024, le somme eccedenti devono essere versate in entrata al bilancio dello Stato; si comunica che la scrivente Direzione ha provveduto, con determinazione dirigenziale n. G06460 del 23/05/2025 (allegata alla presente), ad accertare la somma di € 278.921,40 a titolo di recupero delle somme anticipate”. Nella medesima nota si comunicava, altresì, che “il versamento dovrà essere effettuato entro e non oltre 60 giorni dal ricevimento della presente comunicazione”.

Nonostante le interlocuzioni instauratesi, la Regione confermava la correttezza dei dati e della richiesta in quanto “pienamente allineata ai diversi Decreti Interministeriali succedutisi in materia

e coerente con le relative disposizioni applicative”.

Quindi, dapprima, con nota del 23 settembre 2025 chiedeva la rateizzazione delle somme da restituire; dall’altro, scopriva, a seguito anche di accesso agli atti, che il ricalcolo trovava fondamento implicito in un nuovo algoritmo per la prima volta menzionato nel Decreto interministeriale 20 luglio 2023 n. 169, comunque successivo alla scadenza del 31 marzo 2022.

Deduceva quindi, in punto di diritto, i seguenti motivi di gravame: 1) “ Illegittimità del nuovo algoritmo per irragionevolezza, contraddittorietà, violazione dell’art. 200 del d.l. n. 34/2020 ed errore nei presupposti. Opacità algoritmica ”; 2) “ Illegittimità algoritmo per difetto di trasparenza sul modulo utilizzato e conseguente violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 3 della legge n. 241/1990, incompetenza, carenza assenza istruttoria, difetto di motivazione, violazione dell’art. 21-quinques in rapporto alla revoca del primo algoritmo per mancata indicazione delle ragioni della e per l’assenza di nuove ragioni di interesse pubblico o di un mutamento della situazione fatto che avrebbero legittimato l’intervento avente ad oggetto l’attribuzione di vantaggi economici ”; 3) “ Illegittimità del nuovo algoritmo per contraddittorietà della nozione di “costi cessanti negativi”, errore nei presupposti, violazione dell’art. 200 del d.l. n. 34/2020, contraddittorietà della motivazione ”; 4) “ Illegittimità del nuovo algoritmo per violazione degli art. 3 e 97 della

Costituzione in ragione degli effetti discriminatori prodotti e dei vantaggi competitivi selettivamente accordati ad alcune categorie di operatori economici ”; 5) “ Illegittimità del D.I. n. 489/2021, del D.I. n. 169/2023 e del D.I. n. 329/2024 per violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi, lesione dell’affidamento ed inopponibilità del nuovo algoritmo. Illegittimità della nota della Regione del 20 agosto 2025 e della nota del 22 settembre 2025 per violazione del D.I. n. 329/2024 e dell’art. 1227 c.c. ”; 6) “ Illegittimità della richiesta di reiterare l’istruttoria già conclusa in materia di sovracompensazioni, nonché dei formulari e dell’attestazione effettuata dal Comune di Tarquinia con nota prot. n. 634620 del 14 maggio 2024 ”;

7) “ Illegittimità della pretesa restitutoria relativa all’annualità del 2020 per violazione del D.I. n. 169/2023 che delimita l’ambito di applicazione del nuovo algoritmo circoscrivendolo alle sole annualità 2021 e 2022 ”.

2. Si costituiva in giudizio la Regione Lazio deducendo, di contro, di aver operato in attuazione di norme vincolanti e non discrezionali, limitandosi a recepire gli esiti istruttori derivanti dalla piattaforma nazionale e, così, a procedere al recupero delle somme risultate eccedenti, come previsto dall’art. 2, comma 4, del D.I. 329/2024.

Dal che ne conseguiva, prima ancora dell’infondatezza nel merito della pretesa, innanzitutto l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Osservava, appunto, che i criteri di calcolo dei contributi e le percentuali di copertura applicate derivano direttamente dai decreti interministeriali sopra richiamati, e dalle elaborazioni dell’Osservatorio. Inoltre, l’art. 2, par. 4 del D.I. n. 329/2024 configurava un obbligo di legge, che imponeva alle Regioni di riversare allo Stato le somme indebitamente percepite.

La richiesta di restituzione delle somme erogate in eccedenza alla ricorrente da parte dell’Ente regionale non costituiva quindi un provvedimento di autotutela o di revoca motivata da proprie motivazioni, né l’esercizio di un potere discrezionale ma azione amministrativa del tutto vincolata, volta a dare esecuzione a un obbligo contabile derivante da una fonte superiore, rideterminando aritmeticamente somme già erogate

Sicché la Regione non aveva agito nell’esercizio dei poteri autoritativi propri della pubblica amministrazione, bensì quale parte di un rapporto obbligatorio di natura paritetica, limitandosi a dare esecuzione alle disposizioni vincolanti contenute nei decreti interministeriali emanati in materia di compensazioni per i mancati ricavi da emergenza Covid-19, con la conseguenza che

la posizione giuridica dell’impresa ricorrente era di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.

In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, Sezione VI nella sentenza del 27.4.2017, n. 1958 evidenziando che “secondo l’orientamento giurisprudenziale della Corte regolatrice il riparto di giurisdizione relativo alle controversie, nelle quali siano fatti valere in giudizio il diritto al conseguimento dei compensi spettanti a funzionati onorari o, in via speculare, la pretesa restitutoria della pubblica amministrazione per indebita erogazione (in tutto o in parte) del compenso, segue il criterio generale ancorato alla natura della posizione giuridica soggettiva lesa fatta valere in giudizio, nel senso che, qualora la determinazione del compenso sia rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, con conseguente configurabilità di una posizione di interesse legittimo, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, mentre, qualora la determinazione del compenso, puntualmente previsto dalla legge, avvenga in diretta applicazione dei criteri interamente e direttamente prestabiliti dalla fonte legislativa, con correlativa configurabilità di una situazione di diritto soggettivo, la controversia è attratta nell’orbita della giurisdizione del giudice ordinario (v. sul punto, ex plurimis , Cass. Sez. Un., 7 luglio 2011, n. 14954; id., 23 settembre 2014, n. 19971).

In linea con questa impostazione, si è pronunciata anche la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con l’ordinanza del 03.06.2024, n. 15404, nella quale aveva sottolineato che “è consolidato, nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, il principio per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid ed il quomodo dell'erogazione (Cass. Sez. U. 17 luglio 2018, n. 19042; Cass. Sez. U. 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass. Sez. U. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. U. 20 febbraio 2007 n. 3848; Cass. Sez. U. 25 luglio 2006, n. 16896).

Principio ribadito di recente anche dal Consiglio di Stato, secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche doveva essere attuato, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l' an , il quid , il quomodo dell'erogazione, mentre è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (così Cons. St. 19 gennaio 2023, n. 664, facendo richiamo a Cons. St. Ad. Pl. 29 gennaio 2014, n. 6)».

3. Replicava alla riportata estesa eccezione parte ricorrente, con memoria conclusiva, che essa era priva di pregio atteso che, unitamente agli atti della Regione con cui era stata chiesta la restituzione del contributo versato, erano stati impugnati anche gli atti che ne costituivano il presupposto, con la conseguenza che l’ an , il quid , e il quomodo dell’erogazione derivava dall’applicazione di un nuovo algoritmo e dei decreti interministeriali, ossia da atti frutto di un chiaro apprezzamento discrezionale, che costituivano oggetto del medesimo gravame, quali atti presupposti a quelli adottati dalla Regione. Del resto, era proprio in forza della medesima giurisprudenza richiamata dalla Regione che doveva concludersi che la giurisdizione spettava nella fattispecie, inequivocabilmente, al giudice amministrativo, in quanto sussiste “l a giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione, mentre è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (così Cons. St. 19 gennaio 2023, n. 664, facendo richiamo a Cons. St. Ad. Pl. 29 gennaio 2014, n. 6)… ” (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 3 giugno 2024, n.15404).

Il tutto senza tacere che il recupero della somma era comunque avvenuto fuori tempo e che il nuovo algoritmo si riferiva alle annualità 2021 e 2022.

4. All’udienza del 15 aprile 2026 la causa veniva chiamata e trattenuta in decisione.

5. Il ricorso, nonostante le pregevoli e argute argomentazioni spese dal difensore di parte ricorrente, deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, avendo la situazione giuridica soggettiva fatta valere dalla parte ricorrente consistenza di diritto soggettivo e conseguentemente appartenendo la relativa cognizione al giudice ordinario (non essendo la presente fattispecie sussumibile in alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva).

Infatti, depone in tal senso la considerazione per cui ciò che parte ricorrente contesta e l’applicazione di un nuovo algoritmo, le conseguenti modalità di calcolo del contributo da recuperare nonché tempestività del relativo agere amministrativo che, in ultimo, si incentra però sulla an e sul quantum delle somme da restituire.

Ne consegue, quindi, che l’interesse (id est, l’utilità che il ricorso intende conseguire) fatto valere dalla parte ricorrente ha ad oggetto la non restituzione di una somma pecuniaria, e non già la sterilizzazione di effetti giuridici provvedimentali in sé.

Tant’è che il primo degli atti impugnati è proprio la nota che meramente quantifica la somma dovuta in ragione degli atti altresì impugnati, ma solo in quanto presupposti.

Si vuole cioè evidenziare che la lesione non deriva dai decreti e dagli atti interministeriali ma dalla nota regionale del 24 luglio 2025, prot. n. 765390 ( con la quale si chiede la restituzione di una certa somma (che, infatti, se non fosse stata richiesta non avrebbe fatto sorgere, a contrario, alcun interesse in capo parte ricorrente), sicché la natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere ha la consistenza di diritto soggettivo meramente economico, tutelabile mediante l’accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti amministrativi presupposti o della stessa non tempestività della richiesta, con eventuale disapplicazione di questi ultimi da parte dell’autorità giurisdizionale ordinaria.

In definitiva, in ragione di quanto esposto, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la cognizione all’autorità giurisdizionale ordinaria dinanzi al quale il ricorso potrà essere riassunto nei termini e modi previsti dall’art. 11 c.p.a.

6. Spese di lite compensate, attesa la natura in rito della presente decisione e la particolarità e complessità della questione giuridica decisa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la cognizione della situazione giuridica soggettiva fatta valere all’autorità giurisdizionale ordinaria, dinanzi al quale il ricorso potrà essere riassunto nei termini e modi previsti dall’art. 11 c.p.a.

Spese di lite compensate,

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD VO, Presidente

CE TE, Consigliere, Estensore

Ida TA, Primo Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
CE TE	RD VO

IL SEGRETARIO