Pubblicato il 28/04/2026

N. 00231/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00407/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di SC (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 407 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Di Domenico, con domicilio digitale PEC dai Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale PEC dai Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-,-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

dell’atto n.412 del 2 luglio 2024, con cui il Comune di Casalbordino disponeva tra l’altro l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ex art.31, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001, della struttura prefabbricata di mq.43,00, insistente sulla piazzola contraddistinta col n.74, in catasto al foglio 4, particella 4087, realizzata senza titolo edilizio e in area soggetta a vincolo, nella disponibilità della Sig.ra -OMISSIS-, nonché dell’area di sedime, per mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione n.69 del 6 dicembre 2021, rivolta in solido anche alla ditta esecutrice dei lavori, -OMISSIS-, e al proprietario del terreno, Sig.-OMISSIS-, dall’altra irrogava, parimenti alla Sig.ra -OMISSIS-, per la medesima ragione, la sanzione pecuniaria di €20.000,00, ex art.31, comma 4 bis del D.P.R. n.380 del 2001, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalbordino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il dott. SI Lomazzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

TT e RI

Con atto n.412 del 2 luglio 2024, il Comune di Casalbordino disponeva tra l’altro l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ex art.31, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001, della struttura prefabbricata di mq.43,00, insistente sulla piazzola contraddistinta col n.74, in catasto al foglio 4, particella 4087, realizzata senza titolo edilizio e in area soggetta a vincolo, nella disponibilità della Sig.ra -OMISSIS-, nonché dell’area di sedime, per mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione n.69 del 6 dicembre 2021, rivolta in solido anche alla ditta esecutrice dei lavori, -OMISSIS-, e al proprietario del terreno, Sig.-OMISSIS-, dall’altra irrogava, parimenti alla Sig.ra -OMISSIS-, per la medesima ragione, la sanzione pecuniaria di €20.000,00, ex art.31, comma 4 bis del D.P.R. n.380 del 2001.

L’interessata impugnava detto provvedimento, censurandolo per violazione dell’art.31, comma 4 bis del D.P.R. n.380 del 2001, del principio di proporzionalità nonché per eccesso di potere sotto il profilo dell’errore sui presupposti, del difetto di istruttoria.

La ricorrente in particolare ha fatto presente in diritto che aveva intestato il bungalow, poi installato dalla Ditta -OMISSIS-, e che era detentrice della relativa piazzola n.74, ricevuta in locazione annuale da -OMISSIS-; che inoltre -OMISSIS- gestiva il campeggio all’interno del quale si trovava detta struttura, mentre il Sig. -OMISSIS- era proprietario dell’intera superficie.

L’interessata ha sostenuto inoltre che detta sanzione ha funzione ripristinatoria e non punitiva, che inoltre la stessa appariva sproporzionata nell’importo; che la sanzione poi doveva essere unica per il proprietario e il gestore del campeggio, con in caso un vincolo solidale per tutti i fruitori delle n.109 piazzole, così come era stata emessa un’unica ordinanza di demolizione; che in ogni caso non c’era responsabilità nella commissione dell’abuso; che occorreva comunque avere una visione complessiva delle opere; in via subordinata che la sanzione andava irrogata al minimo edittale o almeno ridotta.

Il Comune di Casalbordino si costituiva in giudizio per la reiezione del gravame, illustrandone con successiva memoria in rito l’inammissibilità laddove veniva censurata la presupposta ordinanza di demolizione, non impugnata, nel merito la sua infondatezza.

L’interessata segnalava tra l’altro in fatto che il manufatto, nel maggio del 2025, era stato rimosso.

Con ordinanza n.149 del 2025 il Tribunale accoglieva la domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente, limitatamente alla sanzione pecuniaria.

Con altra memoria la ricorrente ribadiva i propri assunti.

Nell’udienza del 23 aprile 2026, nel corso della quale il legale della parte ricorrente dichiarava che non vi era più interesse all’impugnativa dell’atto acquisitivo, la causa veniva discussa e quindi trattenuta in decisione.

Alla luce di quanto in ultimo segnalato dal legale della parte ricorrente, il gravame va dichiarato in parte improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, laddove veniva impugnato l’atto acquisitivo.

Va inoltre respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’Amministrazione resistente, atteso che l’impugnativa contiene censure specificamente rivolte alla sanzione amministrativa pecuniaria.

Nel merito e parimenti con riferimento a detta sanzione, il ricorso appare fondato e quindi da accogliere, per le ragioni di seguito esposte.

Invero è necessario evidenziare al riguardo che “Il presente giudizio s’inserisce in un filone riguardante analoghe strutture, tutte situate su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “-OMISSIS-”, con sede in Casalbordino e gestito dalla -OMISSIS- (cfr. per un precedente analogo sentenza n. 1/2026 con cui è stato definito il contenzioso n. RG 378/2024 relativo alla posizione del sig. -OMISSIS-, fratello dell’odierno ricorrente).

Tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti”, cfr. ordinanza di rimozione).

Il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (-OMISSIS- -OMISSIS-) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate).

Dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione.

Invero, come osservato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza 20 giugno 2022, n. 5031) il fatto (..) di utilizzare un’opera edilizia abusiva non può considerarsi di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, e quindi la legittimazione passiva alla ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l’utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva (ad esempio, un affittuario o comodatario) ed alla relativa proprietà. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è quindi legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Nel caso di specie il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo ed occasionale dell’area concessa in locazione e della struttura sulla stessa installata, e dunque non poteva essere qualificato proprietario, né autore dell’abuso edilizio contestato.

La medesima Amministrazione comunale, peraltro, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (Tar Napoli sentenza 3541 del 2024).

Appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione, sentenza n. 22780 del 2019).

Ai sensi dell'art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 "Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo"; ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari "i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale"; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l'art. 812, primo comma, cod. civ. ("sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo"), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell'art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l'eventuale precarietà dell'elemento materiale dell'ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale.

Dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto).

Vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto ed il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi , Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022).

Ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale (come si evince dai provvedimenti impugnati, e ciò appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica); dunque i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza n. 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937, in relazione al caso di specie, la fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui).

Un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto (rilevabile d’ufficio incidenter tantum , Cassazione s.u. sentenza n. 14828 del 2012).

Sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza n. 5239/2025: “ la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c. ”), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione, che presuppone la natura mobile del bungalow in questione, sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o, comunque, per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile, né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata, come nel caso di specie, una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, con conseguente accessione).

Peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione.

D’altro canto, neanche il consenso del proprietario alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza n. 3873 del 2018).

Quanto al potere di eseguire il comando rispristinatorio, questo spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 7593 del 2025). Anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo: chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile.

Contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), nel processo penale, i cui atti sono stati acquisiti al presente giudizio, è emerso che “ all'esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società -OMISSIS- rappresentata da -OMISSIS-, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo "kit bungalow montabili" lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole ” (cfr. decreto di archiviazione del GIP).

In altri termini, l’odierno ricorrente (così come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune) ha acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a sua insaputa. Dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale.

In altri termini il principio secondo cui “ b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471); ” (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché l’odierno ricorrente può essere al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4880/2015). Ciò perché non è alienatario della casetta mobile (che non esiste), ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come provato nel processo penale) è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa.

Il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione” (cfr. già in termini e in ultimo TAR Abruzzo-SC, n.17 del 2026 ed anche n.4 del 2026).

L’Amministrazione “in tal modo ha sanzionato un soggetto che ex ante non aveva alcun potere giuridico (e ciò a prescindere dal fatto se, poi, in via di mera persuasione, sia comunque riuscito a ottenerne la rimozione, con la collaborazione degli altri soggetti interessati) di demolire l’opera (non essendone proprietario) né aveva alcuna responsabilità in ordine alla sua realizzazione” (cfr. ancora TAR Abruzzo-SC, n.4 del 2026).

Ne consegue che l’atto di irrogazione della sanzione pecuniaria impugnato va annullato.

Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Definitivamente pronunciando, in parte dichiara improcedibile e in parte accoglie il ricorso n.407/2024 indicato in epigrafe e per l’effetto annulla la sanzione amministrativa pecuniaria impugnata.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in €1.000,00 (Mille/00) oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all'art.52 del D.Lgs. n.196 del 2003, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche quivi menzionate.

Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Massimiliano Balloriani, Consigliere

SI Lomazzi, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
SI Lomazzi	Paolo Passoni

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.