Pubblicato il 14/02/2026

N. 00348/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00864/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 864 del 2025, proposto da
Torralba Solare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mileto Mario Giuliani, Ginevra Biadico, Luigi Maria Giuseppe Costa, Carlo Garau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Floriana Isola, Giovanni Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari,

- della nota prot. n. 32397 del 3 luglio 2025 adottata dalla Regione Autonoma della Sardegna - Assessorato dell'Industria - Direzione Generale dell'Industria - Servizio Energia ed Economia Verde; ove occorra, di ogni altro atto consequenziale, collegato, comunque connesso;

nonché di accertamento

della spettanza, in capo alla Società, del titolo abilitativo alla prosecuzione dei lavori del progetto di realizzazione di un impianto fotovoltaico sito nel Comune di Torralba;

e di condanna

dell'Amministrazione al risarcimento per equivalente di tutti i danni patiti e patendi, nella misura che verrà quantificata in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Torralba Solare S.r.l.” ha impugnato la nota prot. n. 32397 del 3 luglio 2025 con la quale la Regione Autonoma della Sardegna ha dichiarato l’inefficacia dell’autorizzazione unica emessa con determinazione dirigenziale n. 721, prot. n. 33814 del 22 settembre 2021 per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 982,8 kWp, con potenza in immissione in rete di 875 kWp, nonché delle relative opere e infrastrutture di connessione, da realizzarsi nel Comune di Torralba (SS), in ragione dell’applicazione della l.r. n. 20 del 2024. In particolare, la Regione ha dichiarato l’inefficacia del titolo in virtù del duplice presupposto che: - l’impianto ricade “[…] all’interno delle aree qualificate come non idonee all’installazione di impianti fotovoltaici, secondo quanto stabilito dall’allegato A “Aree non idonee all'installazione di impianti fotovoltaici” della L. R. n. 20/2024”; - non risulterebbe integrata la condizione di esclusione di cui all’art. 1, comma 3, lett. w) della L.R. 20/2024, vale a dire l’avvenuta “irreversibile modifica dello stato dei luoghi” che, ai sensi della medesima disposizione, può dirsi realizzata allorquando (i) “rispetto al singolo progetto di impianto sia stata completata una percentuale del valore economico dei lavori uguale o maggiore al 20 per cento del totale”, ovvero (ii) “sia stata infrastrutturata una parte della superficie lorda oggetto di intervento uguale o maggiore al 30 per cento del totale previsto dal progetto” . Sulla base di tali argomenti, la Regione espressamente ha osservato che "Sulla base della documentazione attualmente in possesso del Servizio scrivente, non risulta dimostrato il verificarsi delle suddette condizioni” e che, pertanto, “il titolo abilitativo risulta non efficace ai sensi dell’art. 1, comma 5 della L.R. 20/2024, in quanto ricadente in area non idonea ai sensi della normativa vigente, entrata a regime solo con l’individuazione delle aree idonee da parte della Regione Sardegna, ai sensi del D.Lgs. n. 199/2021” .

1.1. Al riguardo, la ricorrente ha esposto:

- di aver conseguito l’autorizzazione unica in data 22 settembre 2021 e di avere comunicato l’avvio dei lavori in data 19 settembre 2022;

- che in data 15 aprile 2024 l’Amministrazione le ha intimato la sospensione dei lavori, al fine di verificare l’ottemperanza a talune prescrizioni del titolo autorizzativo;

- successivamente, in data 11 ottobre 2024, la Regione, pur revocando la sospensione dei lavori, comunicava l’applicabilità della c.d. “moratoria” di cui alla l.r. 5/2024;

- a seguito della declaratoria di incostituzionalità di tale legge, la Regione non ha comunque consentito la ripresa delle attività, adottando il provvedimento impugnato basato sulla ritenuta applicabilità della sopravvenuta l.r. n. 20/2024.

2. In estrema sintesi, il ricorso evidenzia l’illegittimità del provvedimento impugnato per aver fatto diretta applicazione dell’art. 1, comma 5 della l.r. n. 20 del 2024, ove dispone che “È vietata la realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non idonee così come individuate dagli allegati A, B, C, D, E e dai commi 9 e 11” , nonché dell’art. 1, comma 3, lett. w) ai sensi del quale la modifica irreversibile dello stato dei luoghi si ha “[…] quando lo stesso abbia subito una radicale trasformazione, in modo tale da perdere la relativa conformazione morfologica o fisica originaria e da risultare stabilmente ed inscindibilmente incorporato, quale parte indistinta e non autonoma, alla nuova opera realizzata. Si considera comunque modificato irreversibilmente lo stato dei luoghi quando ricorra una delle seguenti condizioni: 1) rispetto al singolo progetto di impianto sia stata completata una percentuale del valore economico dei lavori uguale o maggiore al 20 per cento del totale; 2) sia stata infrastrutturata una parte della superficie lorda oggetto di intervento uguale o maggiore al 30 per cento del totale previsto dal progetto” .

2.1. Tali norme sono ritenute costituzionalmente illegittime dalla ricorrente – che ha richiesto la rimessione della relativa questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale – per:

a) violazione dell’art. 117, commi 1, e 3 della Costituzione, per: (i) invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale e di tutela del paesaggio; (ii) esercizio eccentrico della potestà concorrente, attraverso l’introduzione di norme generali di esclusione non previste dalla legge statale; (iii) violazione dei vincoli euro-unitari e degli obblighi internazionali in materia di promozione delle fonti rinnovabili;

b) violazione dell’art. 117, commi 1 e 2, Cost., in quanto interviene in materie – la tutela dell’ambiente e del paesaggio – riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, e rispetto alle quali la Regione Sardegna non vanta alcuna competenza normativa primaria, nemmeno alla luce del proprio Statuto speciale;

c) violazione dell’l’art. 9 Cost., laddove la legge regionale introduce un divieto aprioristico e generalizzato alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, impedendo un bilanciamento puntuale e proporzionato tra gli interessi costituzionalmente protetti.

d) la l.r. n. 20 del 2024 – nella parte in cui impone limiti generalizzati alla realizzazione degli impianti FER, fondati su criteri paesaggistici e ambientali non previsti dalla normativa statale – esorbita dalle prerogative statutarie della Regione Sardegna, violando le competenze esclusive dello Stato e i principi fondamentali in materia di energia e ambiente;

e) l’art. 1, comma 5 della l.r. n. 20 del 2024 è, in particolare, incostituzionale in quanto introduce un divieto assoluto di realizzazione degli impianti nelle c.d. “aree non idonee”, snaturando completamente la funzione che la normativa statale assegna a tale classificazione e sovvertendo l’intero impianto autorizzativo delineato in attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 (RED II). In questo modo, la Regione non solo ha ecceduto la propria competenza concorrente in materia di energia (art. 117, comma 3, Cost.), ma ha violato i principi fondamentali statali, agendo in contrasto con la leale collaborazione e con il principio di proporzionalità;

f) la violazione risulta ancor più grave se si considera che la l.r. n. 20 del 2024 ha trasformato in aree non idonee anche le aree idonee ex lege ai sensi dell’art. 20 comma 8 del d.lgs. n. 199 del 2021, incidendo in senso restrittivo su una qualificazione già cristallizzata dal legislatore statale, in palese violazione dell’art. 117, commi 1 e 3, Cost., nonché della direttiva 2018/2001/UE;

g) la legge appare manifestamente sproporzionata, irragionevolmente restrittiva, incoerente e profondamente distorsiva rispetto alle finalità della normativa statale ed europea in materia di energie rinnovabili, in quanto la sommatoria dei vincoli sovrapposti e cumulativi rende la L.R. n. 20/2024 intrinsecamente contraddittoria rispetto alla sua stessa finalità dichiarata, trasformandola in uno strumento di esclusione generalizzata e non di pianificazione;

h) la lesione del principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto si congiunge, in questo quadro, con una grave compromissione del principio di eguaglianza sostanziale ex art. 3 Cost. e della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost: l’operatore, pur avendo agito in conformità alla legge statale e avendo rispettato tutti gli oneri documentali e procedurali, si vede oggi colpito da una misura che, come avvenuto nel caso concreto, può determinare l’inefficacia retroattiva del titolo autorizzativo già conseguito, impedendo il completamento di progetti già avviati nonostante gli investimenti realizzati.

2.2. Infine, ferme le considerazioni svolte sulla illegittimità costituzionale e euro unitaria della normativa regionale applicata, la ricorrente ha osservato come il provvedimento impugnato risulterebbe illegittimo anche perché adottato a seguito di una condotta della stessa Amministrazione, che ha contribuito in modo decisivo a impedire il raggiungimento di uno stato di avanzamento dei lavori sufficiente a soddisfare la condizione derogatoria prevista dall’art. 1, comma 3, lett. w) della L.R. 20/2024, necessaria per l’esclusione dal divieto di realizzazione dell’impianto

La ricorrente ha quindi richiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, l’accertamento della spettanza del titolo abilitativo alla prosecuzione dei lavori e, in subordine, la condanna dell’Amministrazione regionale al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società per effetto della sospensione dei lavori di realizzazione del progetto.

3. La Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio, in data 14 ottobre 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare.

4. All’esito della camera di consiglio del 22 ottobre 2025 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

5. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, in vista della quale la ricorrente ha depositato breve memoria richiamando la recente sentenza n. 184 del 16 dicembre 2025 della Corte Costituzionale, nella parte in cui ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della l.r. n. 20 del 2024 sotto plurimi profili, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato, cogliendo in particolare nel segno quanto dedotto, in via assorbente, dalla ricorrente in relazione all’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2 e comma 5 (quarto periodo) là dove impone di applicare la legge regionale n. 20 del 2024 anche ai procedimenti già conclusi, con il solo limite della modifica irreversibile dello stato dei luoghi.

Sul punto, il Collegio intende richiamare quanto osservato dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 184 del 16 dicembre 2025, che ha stabilito l’illegittimità costituzionale di tale norma. E, infatti, nella citata sentenza la Corte ha ritenuto che “[…] Il risultato atteso dal legislatore sardo, infatti, è quello di travolgere e rendere tamquam non essent, con il solo limite della modifica irreversibile dello stato dei luoghi, tutti gli atti autorizzativi già rilasciati, rispetto ai quali gli operatori del settore si sono già attivati.

Più in generale, quanto alla lesione del principio del legittimo affidamento, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente ribadito che esso non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici; tuttavia, occorre «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenza n. 216 del 2023, nonché similmente, n. 145 del 2022 e n. 54 del 2019).

Disposizioni legislative di tal fatta, dunque, non sono di per sé incompatibili con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione. Tuttavia, «in considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di questo tipo, esse devono soggiacere a uno scrutinio stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta legislativa» (sentenza n. 134 del 2025).

La disposizione regionale impugnata trasmoda in una disciplina irragionevolmente limitativa del legittimo affidamento, ponendosi in contrasto con il principio della certezza del diritto poiché determina una vanificazione di tutti i provvedimenti autorizzativi rilasciati per la costruzione e l’esercizio di impianti alimentati da fonti rinnovabili, senza che tale travolgimento sia motivato da ragioni di carattere tecnico o scientifico (ex plurimis, sentenza n. 88 del 2025).

La previsione della modifica irreversibile dello stato dei luoghi quale unico limite alla retroattività integra anche la violazione del principio di ragionevolezza nonché della libertà di iniziativa economica privata (artt. 3 e 41 Cost.), tanto più che gli operatori, una volta completate positivamente le procedure per l’ottenimento dei titoli abilitativi, hanno, di norma, sostenuto ingenti costi tecnici e amministrativi.

La disposizione impugnata, impedendo la realizzazione di impianti già autorizzati, non è neppure coerente con i principi eurounitari di decarbonizzazione e di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili espressi dalla direttiva 2018/2001/UE e dal regolamento n. 2021/1119/UE, così come attuati dall’art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, i quali si impongono quali limiti alle competenze di cui agli artt. 3 e 4, lettera e), dello statuto speciale (da ultimo, in questo senso, sentenza n. 28 del 2025) ”.

Negli stessi termini, la Corte ha altresì affermato che “[…] La questione inerente al quarto periodo del comma 5 dell’art. 1 della legge regionale impugnata, là dove prevede che i provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee sono privi di efficacia, è fondata, oltre che in riferimento agli stessi parametri già individuati al punto che precede, anche in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., per violazione dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto e di libertà di iniziativa economica, per le medesime ragioni indicate al punto 6.1.2.”

2. Ne consegue, pertanto, l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto la Regione non avrebbe potuto in ogni caso applicare la legge regionale n. 20/2024 nei confronti della ricorrente, la quale ha conseguito il suo titolo autorizzativo in data ampiamente antecedente all’entrata in vigore della disciplina regionale che è stata applicata nei suoi confronti per imporre la sospensione dei lavori.

3. L’effetto conformativo della presente sentenza determina che la ricorrente può riprendere la realizzazione del proprio impianto, non potendo la Regione imporre la sospensione, né tantomeno applicare la disciplina limitativa di cui all’art. 1, comma 5 della l.r. n. 20 del 2024, analogamente dichiarato incostituzionale. Ne consegue che è limitatamente all’oggetto del presente giudizio, e all’illegittimità costituzionale delle norme applicate dalla Regione, che il Collegio può dare atto dell’insussistenza, allo stato, di ragioni ostative alla realizzazione dell’impianto della ricorrente.

In conclusione, il ricorso è fondato per l’assorbente censura di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2 e comma 5 (quarto periodo) della l.r. n. 20 del 2024 sulla cui base è stato adottato il provvedimento impugnato che, per l’effetto, deve essere annullato. Nulla deve essere disposto sull’istanza risarcitoria della ricorrente, formulata esclusivamente in via subordinata rispetto alla caducazione del provvedimento di sospensione dei lavori.

4. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, stante la novità e complessità, anche alla luce della sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale, delle questioni giuridiche trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO RU, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TO RU

IL SEGRETARIO