Pubblicato il 01/08/2025

N. 15176/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04181/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4181 del 2025, proposto da
LE AS e Associazione Miracolle Aps, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Preteroti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a. – IT, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Marcello Marra Marcozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni C. Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

per l’annullamento

previa sospensiva dell’efficacia:

a) Del provvedimento, comunicato a mezzo pec all’Associazione Miracolle in data 29 gennaio 2025 con il quale è stata disposta dalla società IT S.p.a. la decadenza dalle agevolazioni relative al progetto Investimento 2.1: “Attrattività dei borghi storici”, Linea B. Iniziative imprenditoriali realizzate nei comuni assegnatari di risorse per i Progetti locali di rigenerazione culturale e sociale dei piccoli borghi storici;

b) Della delibera n. 91794 del 21 novembre 2024, comunicata a mezzo pec in data 29 gennaio 2025, con la quale IT S.p.A., disponeva la decadenza della domanda presentata da Associazione Miracolle BRG0004039 dalla graduatoria di cui al Decreto del Ministero della Cultura - Segretariato Generale, n. 497 del 12 maggio 2023 e relativo Avviso pubblico;

c) di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.a. – IT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2025 la dott.ssa Giulia La Malfa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’odierno ricorso LE AS ha impugnato il provvedimento con cui IT ha disposto la decadenza della propria domanda di accesso alle agevolazioni previste nell’ambito della misura “Rigenerazione di piccoli siti culturali, patrimonio culturale, religioso e rurale”.

In particolare, il ricorrente aveva presentato domanda ai sensi dell’art. 5, comma 2, dell’Avviso pubblico, che consente alle persone fisiche di richiedere il contributo in vista della successiva costituzione dell’impresa, purché comprovino entro sessanta giorni dalla comunicazione di ammissione l’avvenuta costituzione della beneficiaria. Sennonché il ricorrente, sebbene avesse inizialmente dichiarato che l’impresa avrebbe assunto la forma giuridica della società in nome collettivo, ha successivamente comunicato l’avvenuta costituzione di un soggetto giuridico diverso, richiedendo espressamente la “ variazione della forma societaria e della compagine sociale del progetto da società in nome collettivo con 4 soci ad Associazione di Promozione Sociale ”.

Con delibera del 29 novembre 2024, IT ha disposto la decadenza del ricorrente dal beneficio, rilevando l’infruttuoso decorso del termine concesso per comprovare l’avvenuta costituzione dell’impresa.

Il gravame è affidato a tre motivi di ricorso con cui il ricorrente deduce:

i) che ai sensi del secondo comma dell’art. 5 dell’Avviso pubblico le persone fisiche possono presentare domanda di finanziamento in vista della costituzione futura di un’impresa, senza tuttavia imporre vincoli sulla forma giuridica da adottare;

ii) che era stata regolarmente inviata una richiesta di variazione del soggetto realizzatore, come previsto dall’art. 14 dell’Avviso pubblico;

iii) che il provvedimento non era preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

2. Resiste in giudizio il Ministero della cultura, insistendo per il rigetto del gravame. IT ha invece eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati e per l’omessa impugnazione della graduatoria, chiedendo nel merito il rigetto del ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 9 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate da IT.

In particolare, secondo l’ente gestore, la decadenza del ricorrente determinerebbe la liberazione delle risorse a lui inizialmente assegnate, con conseguente riespansione dell’interesse alla finanziabilità in favore di tutti i soggetti utilmente collocati in graduatoria ma non finanziati per esaurimento delle risorse. Tali soggetti sarebbero quindi titolari di un interesse, contrario a quello del ricorrente, alla riassegnazione delle risorse medesime.

L’eccezione è infondata, atteso che l’impugnazione ha ad oggetto un provvedimento di decadenza avente come unico destinatario il ricorrente, privo di effetti diretti e immediati nei confronti degli altri partecipanti al procedimento. Nessuna posizione di vantaggio risulta essersi consolidata in capo a tali soggetti, poiché un’eventuale utilità per costoro potrebbe derivare soltanto da un successivo provvedimento di riassegnazione delle risorse.

2. Nel merito, il ricorso è fondato.

3. L’art. 5 dell’Avviso pubblico, nel definire i soggetti beneficiari dispone, al comma 1, che:

“ Possono presentare domanda di finanziamento le micro, piccole e medie imprese che presentano iniziative imprenditoriali in forma singola o in aggregazione, già costituite o che intendono costituirsi in forma societaria di capitali o di persone, ivi incluse le ditte individuali e le società cooperative di cui all’art. 2511 e seguenti del codice civile, le associazioni non riconosciute, le organizzazioni dotate di personalità giuridica non profit, nonché gli Enti del Terzo settore di cui all’art. 4 del Dlgs n. 117/2017 ss.mm.ii., iscritti o in corso di iscrizione al “RUNTS” ”.

Il successivo comma 2 consente, altresì, la presentazione della domanda da parte di “ persone fisiche che intendono realizzare un’attività da localizzare nei comuni o borghi storici assegnatari di risorse per i Progetti locali di rigenerazione culturale e sociale ”. In tal caso, è tuttavia necessario che tali persone fisiche, entro sessanta giorni dalla comunicazione di ammissione alle agevolazioni inviata dal Soggetto gestore ai sensi dell’art. 12, comma 1, trasmettano la “ documentazione necessaria a comprovare l’avvenuta costituzione dell’impresa” oltre al possesso dei requisiti richiesti per l’accesso alle agevolazioni. Qualora non venga dimostrata la costituzione dell’impresa entro il termine indicato, la domanda di agevolazione si considera decaduta.

La questione interpretativa che la presente controversia pone attiene, pertanto, alla definizione della nozione di “impresa” ai fini dell’accesso ai benefici richiesti da una persona fisica che intenda realizzare un progetto rientrante nella misura agevolativa.

Secondo IT, la nozione di “impresa” richiamata al comma 2 dell’art. 15 ricomprenderebbe esclusivamente le imprese costituite in forma societaria di capitali o di persone, mentre gli Enti del terzo settore potrebbero accedere ai benefici solamente se costituiti prima della presentazione della domanda, conformemente a quanto previsto dal comma 1.

Questa lettura, a parere del Collegio, non può essere condivisa, in quanto contraria al tenore letterale della norma e alle finalità dell’agevolazione, come correttamente evidenziato dal ricorrente nel primo motivo di ricorso.

Sotto il primo profilo, infatti, il secondo comma dell’art. 15, nel disciplinare le agevolazioni richieste dalle persone fisiche in vista della successiva costituzione dell’ente, richiama espressamente una generale nozione di impresa, idonea a ricomprendere una pluralità di strutture organizzative che non si esauriscono certamente nelle sole imprese costituite in forma societaria, le quali costituiscono una sola delle possibili manifestazioni del fenomeno imprenditoriale.

La nozione di impresa, secondo la definizione codicistica portata dall’art. 2082 c.c., si incentra infatti sulla natura dell’attività svolta, che deve consistere in un’attività economica produttiva, mentre prescinde dallo scopo finale perseguito con tale attività.

È quindi sufficiente che l’attività produttiva sia condotta con un metodo economico, capace almeno di garantire la copertura dei costi con i ricavi e di assicurarne l’autosufficienza economica. Perché l’attività possa considerarsi economica non è però essenziale che essa sia caratterizzata anche dall’intento dell’imprenditore di conseguire un guadagno o un profitto personale, ben potendo il metodo economico ricorrere anche quando l’attività sia rivolta al perseguimento di scopi ideali o altruistici.

In questa prospettiva, il modello imprenditoriale ha assunto negli ultimi anni un ruolo centrale anche nel perseguimento di finalità di natura sociale, superando la tradizionale dicotomia tra attività economica e scopi solidaristici.

Tale evoluzione è culminata nella riforma del Terzo Settore, introdotta dal decreto legislativo n. 117 del 2017, che ha ridefinito organicamente la disciplina degli enti no profit , riconoscendo e regolamentando il modello dell’impresa sociale. Il legislatore ha infatti riconosciuto espressamente che enti privati che esercitano in via stabile e principale un’attività d’impresa di interesse generale, senza scopo di lucro e con finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, possano acquisire la qualifica di impresa sociale.

L’impresa sociale, pur esercitando attività di impresa, si distingue pertanto dalla società tradizionale per il fatto di destinare gli utili conseguiti direttamente al perseguimento di scopi altruistici ovvero di reinvestirli nell’attività stessa, contribuendo così alla realizzazione degli obiettivi ideali dell’organizzazione, senza distribuire profitti tra i soci.

In altre parole, la nozione di impresa prescinde dal movente psicologico dell’imprenditore, che può essere sia egoistico sia altruistico, concentrandosi invece sulle caratteristiche oggettive dell’attività economica organizzata.

Alla luce di tale definizione giuridica, deve ritenersi che il comma 2 dell’Avviso consenta alle persone fisiche di presentare domanda di agevolazione in vista della futura costituzione di un’impresa, indipendentemente dalla natura lucrativa o non lucrativa dell’attività che si intende svolgere.

Ne consegue che la norma non esclude affatto la possibilità che l’impresa da costituire possa assumere la forma di un ente del Terzo settore, purché essa svolga un’attività economica organizzata coerente con i requisiti richiesti.

Diversamente, qualora l’Avviso avesse inteso riservare la costituzione successiva dell’ente esclusivamente alle imprese organizzate in forma societaria, avrebbe senz’altro utilizzato una formulazione più netta e specifica, come ad esempio il semplice riferimento all’avvenuta “ costituzione della società ”. La scelta di un’espressione più ampia e inclusiva indica chiaramente la volontà di non escludere altre forme organizzative, ivi incluse le imprese individuali e le imprese sociali.

3. In tale contesto, l’espressione “ ivi incluse ”, contenuta nel comma 1 dell’Avviso, ha chiaramente una funzione inclusiva e non limitativa: serve cioè a chiarire che l’accesso alla misura agevolativa è riconosciuto anche a soggetti che assumano forme giuridiche diverse da quelle societarie in senso stretto, tra cui le ditte individuali, le cooperative, le associazioni non riconosciute, gli enti non profit e gli enti del Terzo Settore, senza escludere gli enti ancora in fase di costituzione.

La struttura dell’art. 5, infatti, distingue chiaramente due diversi momenti temporali.

Da un lato, il primo comma individua gli enti che possono accedere alle agevolazioni, elencando una pluralità di forme giuridiche (quali ditte individuali, società cooperative, associazioni non riconosciute ed enti del Terzo Settore) tutte accomunate dalla possibilità di configurarsi come “imprese” secondo l’ampia accezione funzionale dell’art. 2082 c.c.

Dall’altro, il comma 2 estende la possibilità di chiedere il beneficio anche alle persone fisiche che si impegnano a costituire un’impresa entro i termini indicati, senza imporre vincoli sulla forma giuridica da adottare, purché coerente con l’attività economica da realizzare.

Pertanto, ai sensi di tale norma, le domande di partecipazione possono essere presentate: i) tanto da soggetti che assumono una forma societaria, già costituite o in corso di costituzione, oppure forma associativa, ivi inclusi gli enti del terzo settore, già iscritti o in corso di iscrizione al Runts (art. 5, comma 1); ii) quanto da persone fisiche a condizione che durante la fase istruttoria abbiano provveduto a costituire un’impresa nei termini indicati, senza tuttavia prevedere ulteriori limiti sulla relativa forma giuridica.

4. Un’interpretazione diversa, che circoscrivesse l’elenco dei possibili beneficiari che non assumano veste societaria ai soli enti già esistenti, introdurrebbe una distinzione arbitraria e in contraddizione con quanto chiaramente affermato nel secondo comma, che risulterebbe inoltre incoerente con le finalità inclusive della misura agevolativa.

Non vi sarebbe infatti alcuna ragionevole giustificazione per operare una differenziazione tra la possibilità di costituire successivamente una società, da un lato, e la costituzione di altri enti, quali quelli del Terzo settore, dall’altro. Entrambe le forme organizzative sono riconducibili al concetto di impresa ai sensi dell’art. 2082 c.c., in quanto svolgono un’attività economica organizzata, e sono idonee a realizzare le finalità della misura agevolativa, indipendentemente dallo scopo lucrativo o non lucrativo dell’attività stessa, tanto più in un sistema che riconosce espressamente la piena dignità imprenditoriale delle attività economiche svolte con finalità solidaristiche e di utilità sociale. In un contesto in cui l’obiettivo dichiarato è quello di promuovere progetti di rigenerazione culturale e sociale nei territori, gli enti con finalità non lucrative costituiscono attori privilegiati nel perseguimento di tali finalità, in virtù della loro naturale vocazione a realizzare attività economiche orientate all’interesse generale.

Pertanto, deve ritenersi illegittimo il provvedimento di decadenza adottato nei confronti della ricorrente per il mancato rispetto del termine previsto per la costituzione dell’impresa, poiché è stato documentalmente provato che la stessa ha provveduto alla costituzione di un’associazione regolarmente iscritta al Runts, avente come oggetto lo svolgimento di un’attività d’impresa coerente con i requisiti richiesti dalla misura agevolativa.

5. Il ricorso deve essere pertanto accolto e, conseguentemente, il provvedimento di decadenza deve essere annullato.

Deve escludersi ogni residuo interesse all’esame degli ulteriori vizi dedotti, considerato che l’accertamento dell’illegittimità della decadenza risulta pienamente satisfattivo della pretesa sostanziale del ricorrente.

6. La portata interpretativa della pronuncia giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento gravato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario

Giulia La Malfa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giulia La Malfa	Francesco Mele

IL SEGRETARIO