Pubblicato il 20/04/2026

N. 00706/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00090/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 90 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Motomar Sarda S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Maria Lauro e Stefano Ballero, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Cagliari, via Salaris n. 29;

contro

- Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, ivi domiciliataria ex lege in via Nuoro n. 50;
- Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Garbati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Sau e Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

con il ricorso introduttivo:

- della determinazione 26 novembre 2024, n. 6239, del Direttore del Servizio Demanio e Patrimonio di Cagliari della Regione autonoma della Sardegna, avente a oggetto il “non accoglimento” della proposta di finanza di progetto presentata dalla ricorrente,

- di tutti gli atti presupposti e consequenziali della procedura, con particolare riferimento al verbale del Tavolo tecnico svoltosi in data 2 ottobre 2024 ed alla variante al P.U.C. di Cagliari adottata con deliberazione del Consiglio Comunale 16 marzo 2021, n. 36, con espressa riserva di azione risarcitoria all'esito;

con i motivi aggiunti presentati da Motomar Sarda S.r.l. in data 4 dicembre 2025:

- della deliberazione del Consiglio Comunale 25 novembre 2025, n. 159, pubblicata all’Albo pretorio in data 1 dicembre 2025, con la quale è stato adottato il nuovo P.U.C. della Città di Cagliari, nella parte in cui regolamenta il compendio di NA IC , per quel che qui rileva, ferma l'espressa riserva di azione risarcitoria all'esito.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio, del Comune di Cagliari e della Regione Autonoma della Sardegna.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. Antonio AI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

MOTOMAR S.r.l., odierna ricorrente, è l’attuale concessionaria del Porto turistico di NA IC in Cagliari, sulla base di titoli demaniali originariamente rilasciati dalla Capitaneria di Porto con provvedimenti 3 luglio 1999, n. 98 e 3 aprile 2000, n. 21, aventi scadenza finale originariamente al 31 dicembre 2023, prorogata, con plurimi interventi normativi sopravvenuti, sino al 30 settembre 2027.

Secondo quanto riferisce la stessa ricorrente nella presente sede, la struttura portuale di NA IC necessita ora di importanti interventi manutentivi, alcuni dei quali urgenti -tra cui il dragaggio dei fondali, la riconfigurazione della sezione del molo di sopraflutto, il consolidamento e la sopraelevazione delle banchine, la ripavimentazione delle aree portuali, il rifacimento degli impianti tecnici, la sostituzione di due torri faro, dei pontili galleggianti e dei sistemi di ormeggio, la realizzazione di fabbricati di servizio- per un costo totale stimato in euro 8.876.985,96, oltre a spese svariate accessorie.

Su tali presupposti, in data 14 dicembre 2023 Motomar S.r.l. ha presentato alla Regione una proposta di finanza di progetto, ai sensi dell’art. 193 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, avente a oggetto, qui in estrema sintesi, la nuova concessione del servizio di gestione del porto e delle relative aree demaniali per un periodo di cinquant’anni, in cambio dell’impegno, da parte del concessionario, a realizzare a proprie spese i lavori sopra descritti, come da allegato progetto di fattibilità, nonché a corrispondere il canone di cui al parimenti allegato piano economico-finanziario.

Non avendo ricevuto riscontro, in data 2 maggio 2024 Motomar S.r.l. ha proposto il precedente ricorso R.G. n. 339/2024, chiedendo accertarsi il silenzio serbato sulla sua proposta e (con motivi aggiunti) l’annullamento dei titoli concessori medio tempore rilasciati (con provvedimenti 7 giugno 2024, nn. 2999 e 3000) limitatamente alla stagione allora in corso, nonché della presupposta determinazione direttoriale 21 marzo 2024, n. 1262.

In forza dell’art. 1 del d.l. 16 settembre 2024, n. 131, a modifica della legge 5 agosto 2022, n. 118, l’efficacia delle vigenti concessioni demaniali marittime a oggetto turistico-ricreativo è stata prorogata sino al 30 settembre 2027 e con deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2024, n. 54/9, detta proroga è stata estesa alle concessioni demaniali aventi a oggetto aree portuali, come quella ora in esame.

Nel frattempo era stata avviata l’istruttoria finalizzata all’esame della proposta di finanza di progetto presentata da Motomar S.r.l., avendo l’Assessorato regionale competente, con note del 13 settembre 2024 e del 24 settembre 2024, richiesto agli altri soggetti pubblici interessati di pronunciarsi e, poi, convocato, esattamente per il 2 ottobre 2024, apposito Tavolo tecnico, del quale è stato, poi, redatto il relativo verbale, che riporta le seguenti considerazioni conclusive: “…nel prendere atto della segnalazione sulla possibile inosservanza da parte del concessionario degli obblighi di manutenzione delle strutture in gestione, saranno acquisite le risultanze dei sopralluoghi tecnici eseguiti dall'Assessorato LL.PP. e dal Comune e, se del caso, attivate le procedure per contestare al concessionario le eventuali irregolarità; - si prende atto degli elementi di valutazione rappresentati dal Dirigente del Settore Pianificazione del Comune di Cagliari, in merito alla situazione attuale degli atti programmatori, con cui devono essere configurati i servizi dì base necessari per una corretta gestione dell'area portuale; soltanto a seguito dell'approvazione di questi atti sarà possibile, quindi, individuare l'esatta tipologia di interventi, che consentano di garantire gli interessi pubblici, per cui l'area appare vocata. Secondo quanto riferito dal rappresentante del Comune, la finalità principale coincide con l'esigenza di valorizzare il c.d. distretto velico; - in sostanza, qualsiasi proposta dovrà essere conforme alla pianificazione che il Comune di Cagliari sta elaborando ai fini dello sviluppo del comparto di riferimento; - allo stato attuale, tenuto conto di quanto sopra accertato e ritenuto necessario che, per i futuri interventi, il Comune di Cagliari completi la fase di elaborazione ed approvazione dei suddetti atti pianificatori, indispensabili per lo sviluppo dell'area, in cui siano delineati i servizi di base funzionali al perseguimento degli interessi pubblici d'interesse, la proposta di progetto non può essere accolta; - si dà atto, inoltre, che dovrà essere affrontata la questione riguardante la compresenza di aree soggette a diversi regimi giuridici e la loro gestione ottimale. È possibile che in questo contesto siano rideterminati anche ì confini dell'area in concessione per integrarla maggiormente con le altre concessioni contermini” .

Con sentenza non definitiva 7 novembre 2024, n. 771, questa Sezione ha dichiarato parzialmente improcedibile il ricorso R.G. n. 339/2024, disponendo la prosecuzione del giudizio con il rito ordinario per la trattazione dei motivi aggiunti e, in parte, della stessa domanda di silenzio.

Con determinazione 26 novembre 2024, n. 6239, la Regione ha definitivamente respinto la proposta di project financing formulata da Motomar S.r.l., con la seguente motivazione: “- la società Motomar S.r.l., con nota acquisita al protocollo regionale il 19.12.2023 (prot. n. 55927), ha presentato una proposta di finanza di progetto ai sensi dell’art. 193 D.lgs. n. 36/2023, volta alla concessione per 50 anni del porto di NA IC e alla realizzazione di interventi di riqualificazione e manutenzione, per un importo complessivo di € 10.091.896,00; - la proposta, come previsto dalla normativa vigente, richiede una valutazione discrezionale da parte dell’Amministrazione in merito alla sua coerenza con l’interesse pubblico prevalente e alla programmazione strategica degli interventi nell’area portuale; - in data 19.06.2024, con nota prot. n. 32216, questa Direzione ha avviato il procedimento amministrativo, sottolineando la necessità di approfondimenti tecnici e normativi in collaborazione con le amministrazioni competenti, tra cui l’Agenzia del Demanio, vari Assessorati regionali e il Comune di Cagliari; - a seguito di un tavolo tecnico svoltosi in data 02.10.2024, è emerso che la proposta della società Motomar S.r.l. non risulta in linea con l’interesse pubblico prevalente, consistente nella valorizzazione del cosiddetto “distretto velico” dell’area di NA IC, come delineato nel processo di pianificazione strategica in corso. In particolare: - gli interventi previsti sono condizionati dall’approvazione di una variante urbanistica al PUC, in corso di elaborazione, che include la riclassificazione dell’area portuale; - è stata rilevata la necessità di ridefinire i confini e i contenuti della concessione per una maggiore integrazione con le concessioni contigue e per garantire la funzionalità complessiva dell’area in coerenza con gli obiettivi strategici delineati; - la programmazione degli interventi e i finanziamenti già assegnati al Comune di Cagliari per la riqualificazione dell’area interferiscono con la proposta presentata. Inoltre, durante il tavolo tecnico, sono emerse criticità relative all’adempimento degli obblighi manutentivi da parte del concessionario, già titolare delle concessioni demaniali marittime provvisorie CPCA 98/1999 e CPCA 21/2000. Tali aspetti sono oggetto di ulteriori verifiche, che potranno portare all’avvio di specifiche contestazioni per eventuali inadempimenti. RITENUTO che la giurisprudenza amministrativa ha costantemente riconosciuto all’Amministrazione ampia discrezionalità nella valutazione di pubblico interesse delle proposte di finanza di progetto, riservandole la possibilità di non accogliere una proposta qualora si ritenga che essa non persegua adeguatamente gli obiettivi pubblici prevalenti o non risulti funzionale alla programmazione delle opere pubbliche; per quanto sopra evidenziato, non poter accogliere la proposta di finanza di progetto presentata dalla società Motomar S.r.l. in quanto non rispondente al perseguimento dell’interesse pubblico prevalente, come emerso dagli approfondimenti e dalle valutazioni tecniche svolte nell’ambito del tavolo tecnico” .

Con l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 20 gennaio 2025, Motomar S.r.l. ha chiesto l’annullamento di tale determinazione e dei relativi atti presupposti, in specie il verbale del Tavolo tecnico in data 2 ottobre 2024 e la variante al P.U.C. di Cagliari adottata con deliberazione del Consiglio Comunale di Cagliari 16 marzo 2021, n. 36, indicata come una delle ragioni a base del rigetto della proposta di Motomar S.r.l. perché volta a valorizzare l’attuale area portuale di NA IC quale “distretto velico”, ritenuto incompatibile con la proposta formulata dall’odierna ricorrente.

Con sentenza 18 novembre 2025, n. 1001, questa Sezione ha conclusivamente dichiarato improcedibile per carenza di interesse il ricorso R.G. n. 339/2024.

Con deliberazione del Consiglio Comunale 25 novembre 2025, n. 159, pubblicata in data 1 dicembre 2025, il Comune di Cagliari ha adottato il nuovo P.U.C., riportandovi il contenuto della sopra descritta variante approvata nel 2021 al P.U.C. allora vigente.

Con atto di motivi aggiunti notificato in data 4 dicembre 2025, Motomar S.r.l. ha esteso in parte qua l’impugnazione a tale nuova deliberazione consiliare, precisando di contestarla in via meramente cautelativa e subordinata, perché, in realtà, compatibile con la propria proposta di project financing .

Si sono costituiti in giudizio la Regione Sardegna, il Comune di Cagliari, la Regione Sardegna e l’Agenzia del Demanio, tutti opponendosi all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti con eccezioni di rito e di merito.

In particolare le difese pubbliche hanno evidenziato il contrasto tra la proposta formulata da Motomar S.r.l. e l’obbligo legale di selezionare il nuovo concessionario con gara pubblica, il che renderebbe il ricorso inammissibile per non avere preso in considerazione tale necessità. Inoltre hanno sostenuto che nella fase preliminare volta alla valutazione della fattibilità della proposta di project financing la discrezionalità valutativa dell’amministrazione sarebbe talmente ampia che il proponente non vanterebbe alcuna posizione giuridica qualificata in grado di consentirgli la contestazione in giudizio degli esiti negativi della procedura stessa.

Dopo il deposito di memorie difensive, alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione nel merito.

È possibile prescindere dalle eccezioni di rito sollevate dalle avverse difese, privilegiando l’analisi sostanziale del ricorso, che ne evidenzia l’infondatezza alla luce delle considerazioni che si passa ad esporre.

Si premette che il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti saranno esaminati congiuntamente per il loro evidente collegamento.

Inoltre, sempre in via preliminare, si osserva che per primi saranno vagliati i profili di censura di tenore sostanziale, per poi passare alle doglianze di contenuto, invece, formale/procedimentale.

Sotto il profilo sostanziale parte ricorrente sostiene, a contestazione di tutti gli atti impugnati, che nel respingere la proposta di project financing l’Amministrazione procedente abbia esercitato la discrezionalità di cui dispone in termini irragionevoli e senza il supporto di un’istruttoria e motivazione adeguate.

Poi concretizza tale assunto di fondo contestando partitamente gli elementi motivazionali emergenti dal procedimento, in particolare:

- a fronte dell’obiettiva vetustà del Porto di NA IC , tale da imporre con urgenza importanti opere manutentive che Motomar S.r.l. si è impegnata ad eseguire a proprie spese, la Regione avrebbe respinto la proposta semplicemente perché “non rispondente al perseguimento dell'interesse pubblico prevalente, come emerso dagli approfondimenti e dalle valutazioni tecniche svolte nell'ambito del tavolo tecnico...” , senza specificare quale sarebbe detto “interesse pubblico prevalente” e richiamando esigenze programmatorie indefinite, nonché una parimenti generica intenzione di “avviare un confronto sul ricorso al partenariato pubblico privato per la realizzazione/riqualificazione e gestione degli ambiti portuali, per ... accertare se questo istituto, previsto dal codice degli appalti, rappresenti la modalità gestionale da preferire rispetto alle possibili alternative e se sia necessario, per soppesare i diversi interessi pubblici coinvolti, approvare preliminarmente un atto a valenza generale e contenuto regolamentare, con cui orientare gli uffici...” , nonché la necessità di “accertare se la proposta interferisce con altre progettualità e pianificazioni in atto sull'area in argomento...” ;

- il declamato obiettivo di valorizzare il “distretto velico” dell'area di NA IC non sarebbe incompatibile con il progetto di Motomar S.r.l., che sarebbe stato redatto in termini coerenti con quell’obiettivo pubblico, anche perché il distretto velico, alla luce delle relative sopravvenienze urbanistiche (in specie, la variante approvata nel 2021 e il nuovo P.U.C. adottato nel 2025), sarebbe stato previsto in aree diverse da quella portuale (come da Tavola progettuale D04.3_C), così come l'utilizzo dei volumi aggiuntivi proposti in progetto sarebbe stato concepito come opzionale e perciò non condizionante la proposta, come precisato dalla stessa Motomar S.r.l. nel corso del procedimento con nota 30 settembre 2024 (doc. n. 2), che le Autorità partecipanti al Tavolo Tecnico neppure avrebbero preso in considerazione;

- al contrario di quanto ritenuto dal Tavolo Tecnico, il progetto di Motomar S.r.l. sarebbe coerente con il Piano della Rete Regionale della Portualità Turistica, (solo) adottato dalla Giunta regionale con deliberazione 18 gennaio 2024, n. 2/36, nel quale, peraltro, non sarebbe stato previsto alcun “distretto velico”, ma soltanto una destinazione “polifunzionale” del Porto ad “approdo turistico” , con funzioni “peschereccia” e “turistica da diporto” ;

- irrilevante, perché generico e indimostrato, sarebbe l’ulteriore rilievo del Tavolo Tecnico secondo cui “diversi sodalizi sportivi hanno manifestato criticità sull'utilizzo condiviso degli spazi portuali, ... uso dei pontili, delle banchine ecc....” ;

- discorso analogo varrebbe per le osservazioni mosse dai rappresentanti del Comune riguardo alla destinazione urbanistica in Zona H dell'area portuale, sulla quale sarebbero, comunque, rimaste senza risposta le osservazioni mosse dalla ricorrente con la già richiamata nota endoprocedimentale del 30 settembre 2024, relative, tra l’altro, alla compatibilità della proposta di project financing con il regime edilizio delle Zone H, peraltro, illegittimamente esteso al sedime portuale, il quale sarebbe, invece, da ricondurre al regime delle Zone G per quanto previsto dal D.A. 20 giugno 1983, n. 2266/U;

- non sarebbe rilevante la considerazione, leggibile nel verbale del Tavolo Tecnico, secondo cui “alla luce degli elementi emersi, in particolar modo in merito alla pianificazione, la valutazione della proposta potrebbe essere negativa in considerazione del fatto che devono essere studiate le varie interferenze e le interconnessioni tra il porto e tutte le aree circostanti...” , trattandosi di argomentazione generica e ictu oculi irragionevole se riferita a un’infrastruttura portuale -non già da realizzare ex novo , bensì- esistente da tempo e, dunque, già interconnessa con le aree circostanti;

- quanto all’ulteriore assunto motivazionale secondo cui “...la programmazione degli interventi e i finanziamenti già assegnati al Comune di Cagliari per la riqualificazione dell'area interferiscono con la proposta presentata...” , lo stesso si porrebbe in contrasto con le risultanze del Tavolo Tecnico, secondo cui “l’Amministrazione comunale di Cagliari è beneficiaria di un finanziamento pubblico di euro 1.000.000,00 dell’Assessorato regionale dei Lavori Pubblici, per interventi a carattere strategico...”...L'Assessorato dei Lavori pubblici ha stanziato un finanziamento di 1 milione di euro, affidato al Comune di Cagliari ... tale intervento è decisamente limitato rispetto alle reali esigenze del porto, ... l’Amministrazione regionale non è in condizione di promuovere interventi importanti su tutte le infrastrutture portuali sulle quali ha competenza, ..., per cui in tal senso il PF con l'intervento dei soggetti privati potrebbe essere uno degli strumenti su cui poter fare affidamento. Non è presente una programmazione RAS che vada oltre il finanziamento già affidato al Comune di Cagliari. Non c'è, comunque, alcuna preclusione a valutare la proposta presentata.... è emerso che per poter usufruire adeguatamente del finanziamento occorre necessariamente fare una suddivisione in lotti. Propongono il ripristino del molo e della canala di sfiato e con un ulteriore finanziamento di euro 3.000.000,00, al momento non disponibile, propongono il rifacimento di ulteriori opere fra le quali, in particolare, sono comprese le torri faro e le vasche di 1^pioggia. Rileva che la realizzazione di interventi puntuali, come quelli previsti nel finanziamento da 1 milione di euro, risulterebbe inutile e vanificata con l'attuazione della proposta del concessionario...” : tali rilievi del Tavolo Tecnico, sempre secondo la ricorrente, dimostrerebbero che “non ci sono soldi, né vi sono risorse da programmare, non solo per questo porto, ma per tutti quelli regionali. In questa situazione, dire che il milione assegnato al Comune di Cagliari e le altre ipotesi formulate dal Dirigente dei LL.PP. del Comune (per le quali non v'è finanziamento) “interferiscono [in senso ostativo] con la proposta presentata" vizia il provvedimento per ECCESSO DI POTERE PER PERPLESSITÀ DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA, CONTRADDITTORIETÀ ED ILLOGICITÀ MANIFESTE”. In questa situazione ed a fronte della incontestata necessità di interventi per oltre 10 mln. di euro (integralmente finanziabili dal privato), la R.A.S. ha stanziato (inutilmente) un milione a favore del Comune di Cagliari (rimasto inutilizzato), non dar corso al PROJECT FINANCING è immotivatamente e manifestamente CONTRARIO A QUALUNQUE PRINCIPIO DI EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA (ART. 97 COST.), oltre che all'interesse pubblico che, a prescindere da qualsiasi declinazione di dettaglio, non può che essere quello della tutela e della valorizzazione del bene demaniale. Con gli atti impugnati, infatti, le amministrazioni coinvolte, pur riconoscendo la necessità degli interventi proposti dal privato e pur confessando l'impossibilità per la parte pubblica di provvedervi, preferiscono "congelare" la situazione attuale rinviando sine die qualsiasi intervento sull'infrastruttura (al di là di generiche affermazioni di voler agire). Ciò impedisce di realizzare oggi gli interventi di adeguamento della struttura necessari alla sua conservazione nel tempo, lasciandola ineluttabile degradare. In altre parole, l'amministrazione non solo rifiuta la proposta del privato – formulata a costo zero per la stessa (determinando la necessità di futuri importanti stanziamenti pubblici) – ma rinvia a tempo indeterminato la realizzazione di interventi, anche strutturali, la cui immediata necessità e opportunità non è mai stata contestata” (così, testualmente, in ricorso);

- l’assunto motivazionale secondo cui “...sono emerse criticità relative all'adempimento degli obblighi manutentivi da parte del concessionario, già titolare delle concessioni demaniali marittime provvisorie CPCA 98/1999 e CPCA 21/2000...” non corrisponderebbe al vero, travisando il reale significato di una mera segnalazione della necessità di operare un sopralluogo sulle aree portuali.

Tale articolata prospettazione difensiva non è condivisa dal Collegio.

Occorre partire dalla premessa di fondo che il procedimento avente a oggetto una proposta di project financing a iniziativa privata contempla una fase preliminare, avente a oggetto la valutazione della fattibilità della proposta, caratterizzata da una discrezionalità amministrativa e tecnica particolarmente estese, che consentono alla parte pubblica di valutare liberamente la proposta stessa alla stregua in base alla sua corrispondenza o meno a tutti gli interessi pubblici coinvolti dalla realizzazione del progetto.

Basti richiamare, da ultimo ed ex multis , la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, 20 maggio 2025, n. 4307, secondo cui “la prima fase della procedura di project financing, ancorché in qualche misura procedimentalizzata, è connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici predeterminati, ma alla valutazione dell’esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore”, nonché la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, 23 settembre 2025, n. 7466, secondo cui l'Amministrazione “ non è tenuta a dar corso alla procedura di gara, e può scegliere discrezionalmente se risponde meglio all'interesse pubblico la decisione di affidare il progetto per la sua esecuzione ovvero rinviare la sua realizzazione ovvero non procedere affatto”.

Trattasi di un’impostazione, invero, mai contraddetta, quanto meno a partire dall’ormai risalente pronuncia del Consiglio di Consiglio di Stato, Sez. V, 14 novembre 2019, n. 7833.

Sulla base di tali premesse di fondo deve essere vagliata la descritta prospettazione difensiva della ricorrente, che, peraltro, benché articolata nei suoi elementi di dettaglio (vedi supra ), si incentra principalmente sull’assunto di fondo che, le caso di specie, la discrezionalità sarebbe stata esercitata scorrettamente, giacché gli atti impugnati non sarebbero supportati da motivazione e istruttoria inadeguate.

Nel valutare tale assunto si deve certamente partire dal presupposto di base che l’intensità della motivazione e dell’istruttoria poste base dell’impugnato diniego della proposta deve essere “modulata” in termini proporzionali alla particolare ampiezza che, come detto, caratterizza la discrezionalità valutativa qui attribuita all’Amministrazione procedente, con la conseguente legittimità di una motivazione basata (anche solo) su considerazioni di tenore generale, compresa la rilevata necessità di acquisire un quadro conoscitivo più completo della situazione di fatto e di diritto, se del caso mediante ulteriore confronto tra le varie amministrazioni coinvolte.

Non vi è dubbio che, nel caso di specie, un simile onere motivazione/istruttorio sia stato legittimamente assolto, con la conseguente infondatezza della censura in esame.

Dalla lettura degli atti impugnati emergono, infatti, plurimi motivazionali, alcuni dei quali rispondono certamente ai “requisiti minimi” richiesti in questa specifica fase procedimentale.

Non è ora necessario esaminarli tutti, giacché la fondatezza anche di uno solo di tali elementi vanifica di per sé l’intera prospettazione difensiva della ricorrente, per cui ci si limita ai profili che appaiono di maggior rilievo.

Si fa riferimento, in primo luogo, alla necessità, evidenziata dalle parti pubbliche, di ridefinire i confini e i contenuti della concessione portuale in discussione a fini di ottimale integrazione della stessa con altre concessioni contigue e con beni pubblici limitrofi, nonché con la prospettata possibilità di realizzare, in quella zona, un “distretto velico”.

Si tratta, con tutta evidenza, di esigenze oggettive e rilevanti, che, peraltro, la stessa ricorrente, almeno parzialmente, riconosce, osservando di avere segnalato espressamente, all’interno della proposta formulata, l’esistenza di un’interazione tra il sedime portuale demaniale e alcuni beni finitimi rientranti nel patrimonio pubblico disponibile, tanto da avere auspicato che fossero le amministrazioni interessate ad individuare la soluzione giuridica più opportuna: proprio tale obiettiva e riconosciuta necessità certamente giustifica la scelta pubblica di non accettare la proposta per riservare ogni futura decisione all’esito di ulteriori valutazioni e approfondimenti istruttori.

In secondo luogo il fatto che il Comune di Cagliari ha ottenuto un finanziamento pubblico di 1.000.000,00 di euro destinato a interventi strategici per la riqualificazione del Porto turistico di NA IC (cfr. deliberazione della Giunta regionale 30 giugno 2022 , n. 20/60: doc. 8 prodotto dalla difesa regionale), cui si è recentemente aggiunto l’impegno della stessa ad implementare quel finanziamento per consentire opere urgenti quali il ripristino della mantellata del molo di sopraflutto (cfr. deliberazione della Giunta regionale 4 aprile 2025, n. 17/32: doc. 15 prodotto dalla difesa regionale).

Si tratta di circostanze potenzialmente interferenti con la proposta presentata da Motomar S.r.l., stante il rischio oggettivo che l’accoglimento della stessa possa condurre ad una “indebita sovrapposizione” tra opere eseguibili usando le sopra descritte risorse pubbliche ed interventi che la stessa proponente si impegna ad effettuare a proprie spese.

Circostanza, anche questa, che ugualmente giustifica -pienamente e di per sé- la decisione pubblica di non accettare la proposta della ricorrente, essendo ictu oculi prioritaria l’esigenza di definire l’esatto ammontare delle risorse pubbliche utilizzabili e delle opere che esse consentiranno di realizzare.

In terzo luogo è chiaro e condivisibile il rilievo motivazionale relativo alle “criticità relative all’adempimento degli obblighi manutentivi da parte del concessionario” .

Benché quest’ultimo neghi di essersi reso responsabile di qualsivoglia inadempimento, resta, però, il dato di fatto che -essendo pacifica tra le parti l’esistenza attuale di una situazione di grave degrado a carico di alcune strutture portuali (vedi supra )- ben si spiega la decisione pubblica di procedere, prima di tutto, ad una verifica puntuale dei fattori che possano avere determinato tale situazione, anche alla luce del fatto che è proprio Motomar S.r.l. la concessionaria della struttura portuale sin dall’ormai risalente 1999.

Infine non può trascurarsi l’importanza della rilevata necessità giuridica che, alla scadenza del titolo demaniale in essere, il nuovo concessionario sia individuato con gara pubblica.

Si tratta, infatti, di una modalità di scelta che -oltre ad essere notoriamente imposta dalla vigente normativa primaria- era stata espressamente richiamata dalla Regione negli atti presupposti ai recenti rinnovi del titolo demaniale, in particolare: - nella deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2024, n. 54/9, che nel prorogare sino al 30 settembre 2027 (anche) le concessioni ad oggetto portuale (benché queste ultime non rientrassero testualmente nel fuoco della proroga dettata dalle corrispondenti norme di rango primario) precisava espressamente che “l'assegnazione di beni demaniali il cui utilizzo genera una fonte di guadagno, debba essere oggetto di apposite procedure ad evidenza pubblica” , evidenziando, altresì, che “Dal quadro normativo e giurisprudenziale in materia di concessioni demaniali emerge in maniera chiara e inequivocabile l'obbligo della procedura di evidenza pubblica per il relativo affidamento” ; - nella precedente deliberazione della stessa Giunta regionale 15 febbraio 2024, n. 4/118 (cfr. doc. 17 di parte ricorrente, pag. 4).

Né la ricorrente può fondatamente obiettare che -non essendo stato richiamato nell’impugnato provvedimento di diniego e nel presupposto verbale del Tavolo Tecnico- l’obbligo di gara non possa ora legittimamente contribuire alla motivazione degli stessi.

Difatti il Collegio non vede motivi per discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale “le ragioni del provvedimento, lungi dal dover trasparire dal mero atto conclusivo, vanno evinte dal complesso degli atti del procedimento, in quanto la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nella determinazione finale non risultino chiaramente e compiutamente rese intelligibili le ragioni sottese alla scelta dell'Amministrazione, allorché le stesse possano essere facilmente colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, e ciò in omaggio ad una visione non meramente formale dell'obbligo di motivazione, ma coerente con i principi di trasparenza e lealtà desumibili dall'art. 97 Cost.” (così, testualmente, T.A.R. Parma, 17 novembre 2015, n. 294; conforme, tra gli altri, Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2012, n. 1059).

Il che, a maggior ragione, vale in casi come quello ora in esame, ove l’esigenza di scegliere il nuovo concessionario previa gara pubblica -oltre ad essere imposta da disposizioni normative di rango primario e unionale- era stata ribadita in atti presupposti -a carattere generale e “pararegolamentare”- come le deliberazioni della Giunta regionale poc’anzi richiamate.

Avendo la precedente trattazione evidenziato la condivisibilità e completezza di (almeno) alcuni degli elementi motivazionali e istruttori posti a base degli atti impugnati, confermandone la legittimità sostanziale, è ora possibile prescindere dall’esame dalle contestazioni che la stessa ricorrente ha sollevato nei confronti degli ulteriori elementi motivazionali/istruttori leggibili negli atti impugnati.

Ciò vale anche per le censure aventi a oggetto la variante del 2021 al P.U.C. allora vigente e la successiva riproposizione della stessa all’interno del nuovo P.U.C. adottato dal Comune di Cagliari nell’anno 2025, quest’ultimo impugnato in parte qua con l’atto di motivi aggiunti.

Sono tutte queste, infatti, censure che -quand’anche, per ipotesi, fondate- non potrebbero condurre all’annullamento degli atti impugnati, restando gli stessi validamente ancorati agli ulteriori profili motivazionali e istruttori precedentemente esaminati.

In tal modo conclusa l’analisi delle doglianze di carattere sostanziale, si passa ora all’esame delle censure di taglio, invece, formale-procedimentale.

In primo luogo quella con cui parte ricorrente denuncia la violazione dell'art. 14 della legge n. 241/1990, evidenziando come, nel caso di specie, in luogo della convocazione di una formale conferenza dei servizi, l’istruttoria sia stata condotta mediante un più informale “Tavolo Tecnico”, cui, peraltro, non sono state invitate alcune delle amministrazioni interessate e la ricorrente stessa.

Tale censura è infondata semplicemente perché non esiste alcuna norma giuridica -che parte ricorrente, infatti, non ha indicato- di tenore tale da imporre all’Amministrazione competente, ricevuta una proposta di project financing , di procedere alla convocazione di una conferenza di servizi per l’esame della stessa.

Semmai depone in senso opposto il fatto che l’amplissima discrezionalità di cui la parte pubblica dispone in questa fase di valutazione preliminare della proposta (vedi supra ) giustifica proprio l’utilizzo di uno strumento “più snello” e preparatorio quale il Tavolo Tecnico, esattamente come avvenuto nel caso ora in esame.

Da ultimo parte ricorrente deduce la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, denunciando il fatto che l’impugnato provvedimento di diniego non è stato preceduto da alcun preavviso di rigetto e che, comunque, non sono state valutate le osservazioni solevate nella nota endoprocedimentale trasmessa alla Regione in data 30 settembre 2024.

La censura è infondata, per un verso, perché è proprio la presentazione della nota endoprocedimentale sopra descritta a dimostrare che, nei fatti, è stato pienamente garantito alla ricorrente il contraddittorio procedimentale e, per altro verso, perché la medesima nota non conteneva elementi di novità sostanziale, ragion per cui si dimostrano ampiamente sufficienti a confutarla -anche alla luce della già rimarcata natura peculiare del procedimento di valutazione della proposta di project financing (vedi supra )- gli elementi motivazionali e istruttori sopra descritti (si vedano, ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. II, 12 luglio 2025, n. 6121, secondo cui “La motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un'analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte, ai sensi dell'art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l'amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà” , nonché Consiglio di Stato, Sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10265, secondo cui “La disposizione che regolamenta l'invito al contraddittorio non deve essere interpretata ed applicata in modo formalistico, ma con riferimento alla sua ratio, di assicurare la partecipazione del privato interessato al procedimento amministrativo, con la conseguenza che l'eventuale omissione dell'adempimento non determina illegittimità dell'azione amministrativa, laddove il destinatario abbia avuto, comunque e aliunde, conoscenza del procedimento in corso, con conseguente possibilità di parteciparvi; tale interpretazione è coerente con la finalità sostanziale di tali norme, finalizzata all'emanazione di un provvedimento “giusto” e cioè conforme ai principi costituzionali di cui all'art. 97 Cost.” ).

Per quanto sin qui evidenziato, dunque, il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti, ancorché con integrale compensazione delle spese di lite tra le parti del giudizio, considerata l’obiettiva complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe proposti.

Compensa le spese processuali tra le parti del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI RR, Presidente

Antonio AI, Consigliere, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio AI	GI RR

IL SEGRETARIO