Pubblicato il 24/04/2026

N. 00920/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01619/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1619 del 2025, proposto da
OL IN e LL AT, rappresentati e difesi dagli avvocati Maria Serena Sartore e Rocco Giacobbe Vaccari, con domicilio eletto presso lo studio Maria Serena Sartore in Due Carrare, via Mezzavia n. 115/9 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni del Conselvano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Pizzato, con domicilio eletto presso il suo studio in Padova, Piazzale Stazione n. 7 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Conselve, non costituito in giudizio;

nei confronti

IN TI, TA SO e SE EL, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Attilio De TI e Alessandro Tagliaro, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Attilio De TI in Padova, via Altinate n. 29 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza n. 52 del 7 luglio 2025 con oggetto la demolizione di opere abusive adottata dall’Unione dei Comuni del Conselvano, nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente, anche non conosciuto;

- per quanto di necessità, del provvedimento di rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela prot. n. 6975/2025 del 1° settembre 2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IN TI, TA SO e SE EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il dott. ND RI e uditi per le parti i difensori Vaccari e Cimino, su delega dell’avv. Pizzato, De TI e Tagliaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. I ricorrenti sono proprietari di un immobile acquistato nel marzo 1988 con annesso manufatto accessorio staccato (adibito a garage-ripostiglio) realizzato abusivamente nel 1972 dal precedente proprietario e oggetto di una domanda di condono edilizio presentata il 29 settembre 1986 ai sensi della legge 47/1985.

1.1. Gli stessi ricorrenti, in data 30 luglio 1988, hanno ottenuto dal Comune l’autorizzazione a realizzare alcune opere di manutenzione del manufatto, ammesse in pendenza della procedura di sanatoria, consistenti nel “ ripristino crepe, rappezzi intonaco, sostituzione pavimento, taglio murature, ripassatura tetto ”.

La pratica di condono non sarebbe stata definita a causa della mancata integrazione della documentazione richiesta dal Comune.

1.2. A distanza di oltre ventisei anni, il tecnico incaricato dai ricorrenti, con PEC del 3 luglio 2015, ha chiesto elementi di aggiornamento sulla predetta pratica evidenziando l’interesse alla sua definizione, in concreto avvenuta, favorevolmente, solo il 4 novembre 2015, con rilascio, da parte del Responsabile del Servizio dell’Unione, del provvedimento di concessione in sanatoria, con computo del (minimo) contributo dovuto di urbanizzazione primaria e secondaria (totale 133 euro) per una “ superficie di mq. 16,65 - complessiva di 9,99 mq .”.

In pendenza di tale definizione, in data 22 settembre 2015, lo stesso tecnico ha presentato una SCIA volta a un intervento sul garage-ripostiglio, finalizzato a “ ripristinare il bene così com’è in termini di sedime, superficie coperta e volume ”, prevedendo il “ rinforzo delle fondazioni esistenti [...] ; sostituzione delle attuali pareti [...] ; sostituzione della copertura attuale [...] ; riviste ed integrate le aperture finestre e porte ”.

Nella stessa relazione tecnica non è stata fatta menzione di alcuna demolizione e ricostruzione del manufatto ma quest’ultimo è stato espressamente indicato come “ legittimato con condono edilizio di cui alla L. 47/85 come da richiesta pratica n. 9092 del 29/09/1986 ”.

Nella comunicazione di fine lavori, infine, il medesimo progettista ha attestato che i lavori erano “ iniziati in data 22/09/2015 ” ed erano stati ultimati “ in data 21/01/2016 ”.

I ricorrenti, pertanto, hanno dichiarato di avere avviato i lavori prima dell’ottenimento del condono.

1.3. In data 19 aprile 2023, i ricorrenti hanno presentato una nuova SCIA a sanatoria volta alla “ legittimazione dell’immobile stesso secondo l’attuale stato di fatto e con le opportune azioni di conformazione alla normativa si settore ”, indicando come “difformi” solo alcuni elementi e ignorando altri.

Tale SCIA in sanatoria non è stata riscontrata positivamente dall’Unione dei Comuni del Conselvano (di seguito “Unione”), divenuta titolare delle funzioni in materia edilizia in precedenza riconosciute in capo al Comune di Conselve.

Nelle more, a fronte del descritto intervento edilizio, alcuni confinanti hanno inoltrato all’amministrazione una segnalazione denunciando l’irregolarità delle opere eseguite dai ricorrenti.

L’Unione, pertanto, ha disposto una verifica e, attraverso i propri uffici, ha effettuato un sopralluogo in data 13 marzo 2025 per accertare le condizioni del manufatto, procedendo a rilevarne dimensioni, caratteristiche prospettiche, posizione rispetto ai confini e agli edifici, stato dell’area di sedime.

Preso atto delle risultanze, il Responsabile dell’Area Tecnica, con nota del 13 giugno 2025, ha comunicato l’avvio del procedimento per la verifica di conformità urbanistico-edilizia di quanto realizzato, assegnando il termine di dieci giorni per la formulazione di osservazioni da parte degli interessati.

Con nota del 30 giugno 2025, i ricorrenti, a mezzo del proprio legale, senza formulare alcuna deduzione nel merito, hanno chiesto una proroga di “ almeno 3 mesi ” del procedimento amministrativo, evidenziando la necessità di controllare e integrare “ la documentazione in loro possesso per relazionarsi in modo più completo con il Comune ”.

Non ritenendo né pertinente né adeguatamente motivata la richiesta di proroga, l’Unione ha assunto l’ordinanza 7 luglio 2025, n. 52, con la quale ha ingiunto la demolizione del manufatto sostenendo che lo stesso fosse da ritenere abusivo, anche in relazione alle vicende della pratica di condono, alla inefficacia/inidoneità della SCIA del 2015 e alla mancanza di idoneità “sanante” della SCIA del 2023.

I ricorrenti, con nota del 1° agosto 2025, hanno presentato un’istanza di autotutela per chiedere l’annullamento del provvedimento che è stata rigettata dall’Unione con nota del 1° settembre 2025.

1.4. La succitata ordinanza e gli atti a questa correlati sono stati gravati con ricorso, notificato e depositato in data 9 settembre 2025, corredato di domanda cautelare ove sono stati formulati i seguenti motivi di gravame:

(i) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge: artt. 1 e 3 legge 241/1990; art. 9-bis, comma 1, d.P.R. 380/2001; illegittimità per eccesso di potere: per difetto di istruttoria, per travisamento dei fatti e per contraddittorietà.

Nonostante la formale dichiarazione resa in sede di presentazione della SCIA, i lavori sarebbero iniziati solo successivamente al rilascio del condono;

(ii) Illegittimità dei provvedimenti in oggetto per violazione di legge ex art. 3 e art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001; illegittimità per eccesso di potere: per travisamento dei fatti.

L’intervento era necessario anche ai fini della messa in sicurezza del manufatto essendone compromessa la staticità; esso, oltre ad essere dichiarato come un intervento conservativo e non come una demo-ricostruzione, sarebbe stato realizzato come tale e, pertanto, non avrebbe imposto la richiesta del permesso di costruire;

(iii) Illegittimità per violazione di legge: art. 3 e 97 Cost.; art. 35 legge 47/1985; artt. 1 e 3 legge 241/1990; art. 41 Carta di Nizza; illegittimità per eccesso di potere per: illogicità manifesta, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.

L’ubicazione del manufatto, risalente al 1972, è sempre rimasta tale e i successivi interventi edilizi hanno mantenuto sempre la posizione riconosciuta come legittima dal condono del 1986;

(iv) Illegittimità dei provvedimenti per violazione di legge: ex art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, artt. 1, 3 e 19 legge 241/1990; illegittimità per eccesso di potere: per travisamento dei fatti e difetto di motivazione.

Le relazioni, gli elaborati grafici e la documentazione fotografica attesterebbero che rispetto all’esistente nulla sarebbe cambiato in termini di posizione del manufatto, superficie coperta e volume dello stesso, così come non sarebbe mutata la destinazione d’uso che è rimasta la medesima ovvero spazi accessori residenziali staccati;

(v) Illegittimità dei provvedimenti per violazione di legge: artt. 1 e 3 legge 241/1990; art. 9-bis, comma 1, d.P.R. 380/2001; illegittimità per eccesso di potere: per difetto di istruttoria, per travisamento dei fatti e per contraddittorietà.

Come esposto in occasione della seconda doglianza, si contesta l’avvenuto accertamento della tipologia dell’intervento; in altri termini, si ribadisce che esso, oltre ad essere dichiarato come un intervento conservativo e non come una demo-ricostruzione, sarebbe stato realizzato come tale e, pertanto, non avrebbe imposto la richiesta del permesso di costruire;

(vi) Illegittimità per violazione di legge: artt. 1, 2 e 10 legge 241/1990, artt. 3 e 97 Cost., art. 41 Carta di Nizza; illegittimità per eccesso di potere: per difetto di istruttoria.

L’Unione non ha accolto la richiesta di proroga di tre mesi avanzata dai ricorrenti per formulare osservazioni nel procedimento, comprimendo i diritti partecipativi allo stesso.

2. L’Unione dei Comuni e la signora IN TI, parte controinteressata, si sono costituite in giudizio con distinte memorie entrambe depositate in data 29 settembre 2025, chiedendo il rigetto, oltre che della domanda cautelare, del ricorso in quanto infondato.

3. All’esito della camera di consiglio del 2 ottobre 2025, questo Tribunale, con ordinanza n. 474 pubblicata il 6 ottobre 2025, ha innanzitutto rilevato “ che la controinteressata, in via pregiudiziale ed incidentale, ha chiesto che venisse disposta, ex art. 27, comma 2, c.p.a., l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei signori SE EL e TA SO, proprietari del mappale 175, subalterni 10-16, confinante con l’area di proprietà dei ricorrenti ove si trova il manufatto ritenuto abusivo, in ragione dell’asserita incidenza diretta e ampia dello stesso in pregiudizio ai loro diritti ”. Ha quindi ritenuto, per un verso, di “ aderire alla succitata richiesta e, conseguentemente, ordinare immediatamente ai ricorrenti di provvedere all’integrazione del contraddittorio nei confronti delle persone fisiche sopra menzionate ”; per altro verso, ha ritenuto “ di dover sospendere gli effetti dei provvedimenti impugnati allo scopo di decidere re adhuc integra”, tenuto conto della “ gravità delle conseguenze che [sarebbero potuto] derivare alla parte ricorrente dall’esecuzione dei provvedimenti gravati e, in particolare, dell’ordinanza di demolizione ” .

4. All’udienza pubblica del 19 marzo 2026, prima della quale è avvenuta la costituzione in giudizio degli altri controinteressati nonché lo scambio di memorie e repliche tra le parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

TT

1. Il ricorso merita l’accoglimento per la fondatezza delle prime due censure aventi carattere assorbente rispetto alle altre e suscettibili di essere scrutinate in modo unitario.

2. Con il primo motivo di gravame, i ricorrenti, dopo avere ribadito lo stato legittimo dell’immobile derivante dai pregressi titoli edilizi, sostengono che, nonostante la SCIA indichi la data del 22 settembre 2015 come inizio dei lavori, i medesimi sono stati avviati successivamente al rilascio del condono che è avvenuto il 4 novembre 2015.

In ogni caso, il silenzio degli uffici comunali e la partecipazione del tecnico comunale ai vari procedimenti amministrativi avrebbero contribuito a ingenerare un legittimo affidamento sulla condotta dell’amministrazione che non avrebbe mai ostacolato l’iniziativa dei ricorrenti.

3. Con il secondo motivo di gravame, i ricorrenti lamentano la riqualificazione operata dall’amministrazione relativa agli interventi da loro eseguiti nel 2015 che sarebbero stati non di tipo conservativo bensì di una portata tale da essere inquadrati come lavori di demo-ricostruzione.

Al riguardo, si precisa che la finalità di risanamento conservativo è stata indicata fin dall’inizio all’ufficio tecnico comunale ricercando un dialogo costante durante l’avanzamento dei lavori, il risultato ultimo dei quali sarebbe documentato dagli atti versati in giudizio.

3. Entrambi i motivi di ricorso sono fondati.

La sequenza degli eventi, che contraddistingue la realizzazione e le modifiche subite dal fabbricato di cui si discute e che affonda le radici nel tempo, consente di individuare dei punti fermi dai quali non si può prescindere.

La domanda di condono risulta essere stata presentata in data 29 settembre 1986 e ha dato origine all’apertura della relativa pratica per la quale il Comune ha formulato richieste di integrazioni documentali al precedente proprietario, le quali se, da un lato, sono rimaste inevase dai ricorrenti per ragioni diverse (difetti di notifica ovvero mancate interazioni con il dante causa della compravendita), dall’altro, non hanno indotto la stessa amministrazione a una doverosa conclusione del procedimento anche, eventualmente, in senso negativo. Quest’ultima condotta, che dunque non si è concretizzata nel tempestivo esercizio dei poteri di vigilanza e controllo intestati all’ente locale, è certamente sintomatica di una valutazione dell’abuso che è stato tollerato per lungo tempo e, di riflesso, ritenuto suscettibile di condono seppure a distanza di molti anni.

In detta prospettiva, la dichiarazione del progettista, contenuta nella sua relazione illustrativa del 21 settembre 2015 (sulla quale tanto insistono sia il Comune sia i controinteressati), secondo cui il “ manufatto [era] stato legittimato con condono edilizio di cui alla L. 47/85 come richiesta pratica n. 9092 del 29/09/1986 reg. 882 ”, non può rilevare in quanto frutto di un errore materiale non finalizzato, all’evidenza, a una falsa rappresentazione della realtà; ciò lo si ricava dal fatto che, con la stessa amministrazione, erano in corso altre interlocuzioni formali volte alla definizione della pratica stessa. Analogamente deve essere dequotata la dichiarazione sottoscritta dal signor OL IN – e riportata nel documento del 22 gennaio 2016 predisposto dal tecnico – a mente della quale i “ lavori sono iniziati in data 22/09/2015 e sono stati definitivamente ultimati in data 21/01/2016 ”; tale aspetto cartolare, infatti, contrasta con l’indicazione della comunicazione all’ASL “ per avvalersi delle detrazioni/benefici fiscali previsti dalla legge finanziaria ” – resa in data 16 ottobre 2015 (ossia dopo il 22 settembre 2015) contestualmente al pagamento del contributo concessorio – a tenore della quale la “ data presunta dell’inizio lavori ” sarebbe stata il 6 novembre 2015, nonché con il ritiro del documento attestante il condono avvenuto l’11 novembre 2015 (come comprovato dall’autografo del soggetto accettante il medesimo e dall’annullo della marca da bollo recante pari data).

In altri termini, la normativa sul condono – che “ postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare e non ammette, in pendenza del procedimento, la realizzazione di opere aggiuntive ”, così come interpretata dalla giurisprudenza richiamata dall’amministrazione resistente (Cons. St., sez. VI, 12 luglio 2024, n. 6243) – non è stata disattesa in quanto gli interventi sono stati eseguiti solo una volta che si è perfezionato il relativo procedimento (con la concessione de “ la sanatoria ai sensi dell’Art. 31 della Legge 28.02.1985 nr .47 ”).

DO a contrario , si finirebbe esclusivamente per valorizzare delle mere risultanze documentali antitetiche ad altre, le quali, invece, analizzate nel complesso, restituiscono il naturale e logico fluire degli accadimenti di cui l’amministrazione è sempre stata al corrente e che, a torto o a ragione, non ha ritenuto di verificare per fare emergere una supposta infedele rappresentazione della condizione giuridica dell’immobile diversa da quella effettiva.

Quanto sopra vale, a fortiori , per la natura degli interventi eseguiti sul manufatto che sono stati descritti come conservativi e che, a distanza di oltre nove anni, solo dopo una segnalazione di soggetti terzi, il Comune ha deciso di verificare giungendo a una riqualificazione dell’opera finale, la quale risulta tutt’altro che evidente e pacifica.

È innegabile che il progettista, al di là delle espressioni impiegate, abbia descritto con sufficiente grado di dettaglio i lavori che sarebbero stati eseguiti a seguito della SCIA (“ rinforzo delle fondazioni esistenti [...] ; sostituzione delle attuali pareti in blocchi cavi di calcestruzzo, intonacati e tinteggiati, con pareti costituite da pannelli in acciaio [...] ; sostituzione della copertura attuale [...] con pannellatura in acciaio ”; rivisitazione e integrazione delle “ aperture finestre e porte ”) per fare fronte ai segnalati problemi di staticità (oggettivamente documentati con rilievi fotografici).

Pertanto, ciò che è dirimente, nel caso di specie, è la preesistenza del manufatto sul quale i ricorrenti sono materialmente intervenuti solo dopo avere ottenuto il condono, il quale, come già sottolineato, si è perfezionato successivamente alla presentazione di una SCIA con i relativi allegati che, seppure approssimativa per taluni aspetti (non fondamentali), non può ritenersi che abbia dato luogo a una falsa rappresentazione della realtà.

I lavori hanno avuto quale finalità principale la conservazione dell’organismo edilizio esistente che, non avendo inconfutabilmente determinato una sua sostituzione integrale, non necessitavano del permesso di costruire; il fabbricato, infatti, è stato sostanzialmente mantenuto nella sua identità originaria attraverso un consolidamento della struttura e la sostituzione degli elementi degradati che ha portato a un adeguamento funzionale senza un’alterazione dei caratteri essenziali.

In altri termini, non è condivisibile la tesi della nuova costruzione, prospettata dal Comune nel provvedimento gravato e sulla quale, in particolare, molto insiste la difesa dei controinteressati con sovrabbondanti richiami alle pronunce del giudice amministrativo derogando al principio di sinteticità di cui all’art. 3 c.p.a.: l’intervento di cui si discute è di minore impatto rispetto ad uno che comporta la realizzazione di una costruzione ex novo e, soprattutto, non risulta avere inciso profondamente su volume, sagoma o superfici del fabbricato originario. In questo senso, è di conforto la giurisprudenza secondo cui “ il criterio discretivo tra l’intervento di demolizione e ricostruzione e la nuova costruzione è costituito, nel primo caso, dall’assenza di variazioni del volume, dell’altezza o della sagoma dell’edificio, per cui, in assenza di tali indefettibili e precise condizioni si deve parlare di intervento equiparabile a nuova costruzione, da assoggettarsi alle regole proprie della corrispondente attività edilizia. Tali criteri hanno un ancora maggiore pregio interpretativo a seguito dell’ampliamento della categoria della demolizione e ricostruzione operata dal d.lgs. n. 301 del 2002 in quanto proprio perché non vi è più il limite della ‘fedele ricostruzione’ si richiede la conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente nel senso che debbono essere presenti gli elementi fondamentali, in particolare per i volumi, per cui la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non finire per coincidere con la nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente e la successiva ricostruzione dell’edificio deve riprodurre le precedenti linee fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi ” (TAR Marche, sez. II, 18 ottobre 2024, n. 809).

In definitiva, nella fattispecie in esame, l’azione dell’amministrazione – sollecitata da soggetti privati terzi – non è stata puntuale sotto più profili: (i) non sono state valutate le particolari circostanze che hanno portato alla tardiva definizione della pratica di condono e alle sue dirette conseguenze; (ii) non sono state riscontrate in concreto le effettive differenze relative a volume, sagoma e superficie tra il manufatto preesistente e quello oggetto di intervento, essendo le medesime esclusivamente il frutto di operazioni algebriche tra i dati indicati nelle tavole di progetto della SCIA 2015 e i dati rilevati a seguito del sopralluogo del 13 marzo 2025 e oggetto di verbalizzazione; (iii) non è stato indicato – con la motivazione rafforzata che i casi della specie richiedono – l’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione con la demolizione del manufatto (nella sua forma attuale) derivante dai lavori eseguiti sull’organismo preesistente risalente al 1972.

In tale ottica, da ultimo, deve osservarsi che le carenze nell’attività istruttoria emergono anche dal diniego della proroga richiesta dai ricorrenti per controllare e integrare “ la documentazione in loro possesso per relazionarsi in modo più completo con il Comune” ; la concessione della stessa, infatti, in disparte la sussistenza o meno di un obbligo specifico, considerata la singolarità del caso e l’ampia tolleranza mostrata per lungo tempo negli anni precedenti dall’amministrazione, avrebbe potuto favorire l’emersione di tutti gli interessi coinvolti ai fini di una loro migliore valutazione.

5. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, assorbite le altre censure, il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, dev’essere annullato il provvedimento impugnato.

6. La peculiarità della vicenda determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA IM, Presidente

Elena Garbari, Consigliere

ND RI, Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
ND RI	RA IM

IL SEGRETARIO