N. 01796/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 31/12/2025
N. 02521 /2025 REG.PROV.COLL. N. 01796/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1796 del 2025, proposto da
BA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B674EF9D18, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Villafranca di Verona, in persona del Sindaco pro tempore, in proprio e in qualità di Centrale Unica di Committenza Comune di Villafranca di Verona e Comune di Mozzecane, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Alessandro Chiarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti N. 01796/2025 REG.RIC.
M.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Galli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
per l'annullamento
- provvedimento, datato 8-8-2025, con il quale il dirigente dell'Area Finanziaria del
Comune di Villafranca di Verona ha aggiudicato ad M.T. s.p.a. la gara indetta dallo stesso Ente per “l'affidamento in concessione del servizio di: gestione dell'accertamento e riscossione ordinaria e coattiva del canone unico patrimoniale di concessione per l'occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria, compreso il servizio di pubbliche affissioni e del canone patrimoniale per le aree mercatali a carattere permanente”;
- dei verbali di detta gara in parte qua ammettono M.T. alla selezione e ne hanno positivamente valutato l'offerta tecnica in confronto con quella di BA s.p.a.;
- ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, consequenziale e/o comunque connesso;
e per la condanna del Comune di Villafranca di Verona al risarcimento del danno patito dalla ricorrente, in forma specifica, tramite l'annullamento dei provvedimenti impugnati, previa occorrendo declaratoria di inefficacia e disponibilità al subentro nel contratto nelle more eventualmente stipulato, ovvero - in subordine - per equivalente economico.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di Verona e di M.T.
s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa; N. 01796/2025 REG.RIC.
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. Filippo Dallari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con bando pubblicato in data 14-4-2025, la Centrale Unica di Committenza
Comune di Villafranca di Verona e Comune di Mozzecane (in seguito, Stazione appaltante) ha indetto, per conto del Comune di Villafranca di Verona (in seguito, il
Comune), una procedura aperta ai sensi del d.lgs. n. 36/2023, per l'affidamento in concessione, attraverso il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, del servizio di “gestione dell'accertamento e riscossione ordinaria e coattiva del canone unico patrimoniale di concessione per l'occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria, compreso il servizio di pubbliche affissioni e del canone patrimoniale per le aree mercatali a carattere permanente”, del valore a base d'asta di Euro 809.937,17.
1.1. Partecipavano alla procedura tre operatori economici e all'esito delle operazioni di gara risultava: prima, M.T. s.p.a. (in seguito M.T.), con 96,98 punti (offerta tecnica
76,98 punti; offerta economica 20,00 punti) e seconda BA s.p.a. (in seguito, BA) con 95,76 punti (offerta tecnica, 80,00 punti; offerta economica, 15,76 punti).
1.2. Il Comune con provvedimento dell'8-8-2025 disponeva l'aggiudicazione della concessione in favore di M.T. e solo in data 4-9-2025 provvedeva a trasmettere ad
BA i documenti di cui all'art. 36, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 36/2023, con gli oscuramenti richiesti dall'aggiudicataria.
2. BA, con ricorso n. 1631/2025 ha impugnato avanti a questo Tribunale amministrativo le decisioni sugli oscuramenti dell'offerta tecnica di M.T. e con il ricorso in esame ha impugnato gli atti della procedura di affidamento sulla base dei seguenti motivi. N. 01796/2025 REG.RIC.
I - Violazione dell'articolo 100 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36; violazione della lex specialis di gara e dei principi generali in materia di pubbliche gare; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, assenza di motivazione ed ingiustizia manifesta.
M.T. avrebbe dovuto essere esclusa in quanto priva del requisito di capacità tecnica e professionale di cui all'art. 6.3 lett. a) del disciplinare, che richiedeva di aver gestito, negli ultimi dieci anni servizi analoghi a quelli oggetto della presente gara, in almeno
3 (tre) Comuni, con pari entità anagrafica o superiore, per un periodo non inferiore a sei mesi consecutivi per ogni Comune.
Dal DGUE di M.T. risulterebbe, infatti, che la controinteressata ha svolto tali servizi non in tre Comuni, ma in due Comuni (Asti e Cernusco sul Naviglio) e una Provincia
(Biella). Il servizio svolto per la Provincia di Biella non sarebbe idoneo ad integrare il requisito richiesto in quanto, in base al disciplinare, sarebbe il servizio, non il destinatario dello stesso, a poter essere analogo a quello oggetto di affidamento. In ogni caso il servizio dichiarato da M.T. non potrebbe essere considerato analogo perché le Province non gestiscono tutti i servizi oggetto di gara (come ad esempio pubbliche affissioni, mercati, esposizioni pubblicitarie) e il servizio svolto per la
Provincia di Biella avrebbe riguardato la sola occupazione di suolo provinciale, non gli altri servizi oggetto di affidamento.
II - Violazione della lex specialis di gara e dei principi generali in materia di pubbliche gare; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, assenza di motivazione ed ingiustizia manifesta.
In via subordinata, BA contesta le valutazioni della Commissione in relazione al sub-criterio A.1 “Nuovi impianti”, per il quale potevano essere assegnati massimo 7 punti. N. 01796/2025 REG.RIC.
Sotto un primo profilo, uno dei commissari (il Presidente) avrebbe erroneamente ritenuto che l'offerta di BA avesse ad oggetto 40 nuovi impianti, quando invece l'offerta della ricorrente era di 59 nuovi impianti.
Sotto altro profilo sarebbe irragionevole l'attribuzione di 6,21 punti ad BA e di 5,72 punti a M.T. in quanto, in base al verbale, la ricorrente avrebbe presentato un'offerta completa (avrebbe individuato in modo specifico gli impianti nuovi e quelli sostitutivi, avrebbe localizzato in modo puntuale i nuovi impianti e avrebbe evidenziato gli elementi di innovazione degli stessi); M.T. invece non avrebbe indicato in modo chiaro né la localizzazione dei nuovi impianti né il numero di impianti aggiuntivi o sostitutivi.
III - Violazione dell'art. 41, comma 14, e degli artt. 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. 36/2023; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, assenza di motivazione ed ingiustizia manifesta.
M.T. avrebbe indicato costi di sicurezza interni (Euro 1.160,00) molto inferiori a quelli previsti dalla Stazione appaltante (Euro 2.050,00) e dagli altri concorrenti.
Pertanto la Stazione appaltante,ai sensi degli artt. 108, comma 9, e 110, comma 1, del
Codice, avrebbe dovuto attivare il procedimento di valutazione dell'anomalia, verificando la congruità degli stessi.
3. Il Comune e MT si sono costituiti in giudizio e hanno contestato nel merito le censure proposte con il primo e con il terzo motivo di ricorso ed hanno eccepito l'inammissibilità del secondo motivo in ragione della mancata “prova di resistenza” e dei limiti al sindacato della discrezionalità tecnica della Commissione.
4. Con sentenza n. 1653 dell'1-10-2025 questa Sezione, in accoglimento del ricorso proposto da BA avverso le decisioni sugli oscuramenti dell'offerta di M.T., ha disposto l'ostensione dei documenti richiesti “con esclusione dei soli specifici- lenticolari profili che integrano in senso stretto effettivi segreti tecnici o commerciali”. N. 01796/2025 REG.RIC.
Successivamente parte ricorrente non ha ritenuto di proporre motivi aggiunti.
5. In vista della discussione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche in cui hanno insistito nelle rispettive difese e parte ricorrente ha sostenuto che l'accoglimento del secondo motivo determinerebbe l'obbligo dell'Amministrazione di rivalutazione integrale delle offerte presentate e che quindi non sarebbe stata necessaria la c.d. prova di resistenza.
6. All'udienza pubblica del 10 dicembre 2025, dopo breve discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Le censure proposte non possono essere condivise.
7.1. È infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che M.T. avrebbe dovuto essere esclusa in quanto il servizio svolto per la Provincia di Biella non costituirebbe un “servizio analogo” computabile ai fini dell'integrazione del requisito di cui all'art. 6.3 lett. a) del disciplinare.
7.2. L'art. 6.3 lett. a) del disciplinare richiedeva, come requisito di capacità tecnica e professionale, di “aver gestito, senza essere incorsi in contestazioni per gravi inadempienze e con buon esito, negli ultimi dieci anni, ovvero nel più breve periodo dall'avvio della propria attività, servizi analoghi a quelli oggetto della presente gara, in almeno 3 (tre) Comuni con pari entità anagrafica o superiore per un periodo non inferiore a sei mesi consecutivi per ogni Comune. Alla data del 31.12.2023 il Comune di Villafranca di Verona conta 33.185 abitanti”.
Tale disposizione del disciplinare deve essere interpretata in connessione con l'art. 100, comma 11, del d.lgs. n. 36/2023 ai sensi del quale “Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 226-bis, comma 1, lettera b) per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell'appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a N. 01796/2025 REG.RIC.
quello di indizione della procedura. In caso di procedure di aggiudicazione suddivise in pluralità di lotti, salvo diversa motivata scelta della stazione appaltante, il fatturato
è richiesto per ciascun lotto. Le stazioni appaltanti possono, altresì, richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità tecnica e professionale di aver eseguito negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati”.
Nell'interpretazione della lex specialis di gara devono, infatti, trovare applicazione le norme in materia di contratti e dunque anzitutto i criteri letterale e sistematico previsti dagli artt. 1362 e 1363 cod. civ.; ciò significa che, ai fini dell'interpretazione della lex specialis, devono essere applicate anche le regole di cui all'art. 1363 cod. civ. (Cons.
Stato, Sez. V, 23-9-2025, n. 7465).
E la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che per servizi “analoghi” non devono intendersi servizi “identici”, essendo necessario ricercare elementi di similitudine fra i diversi servizi considerati, che possono scaturire solo dal confronto tra le prestazioni oggetto dell'appalto da affidare e le prestazioni oggetto dei servizi indicati dai concorrenti (Cons. Stato, Sez. V, 12-7-2023, n. 6826; Cons. Stato, Sez. V, 17-1-2023,
n. 564).
La valutazione circa la natura analoga del servizio deve quindi essere compiuta in relazione alla prestazione svolta, non in relazione all'Ente pubblico destinatario della stessa.
Sotto questo profilo non sussistono dubbi che il servizio svolto da M.T. in favore della
Provincia di Biella possa essere ritenuto analogo a quello oggetto di affidamento.
D'altra parte l'art. 6.3 lett. a) del disciplinare precisava che:” La comprova del requisito è fornita mediante uno o più dei seguenti documenti:
- certificati rilasciati dall'amministrazione/ente contraente, con l'indicazione dell'oggetto, dell'importo e del periodo di esecuzione; N. 01796/2025 REG.RIC.
- contratti stipulati con le amministrazioni pubbliche, completi di copia delle fatture quietanzate ovvero dei documenti bancari attestanti il pagamento delle stesse”.
Lo stesso art. 6.3 lett. a) faceva quindi riferimento alle Amministrazioni pubbliche, non solo ai Comuni.
Per costante giurisprudenza, allorché le disposizioni della legge di gara siano suscettibili di diverse interpretazioni, deve essere preferita quella che garantisca la più ampia partecipazione alla procedura (Cons. Stato, Sez. VII, 14-7-2025, n. 6183).
7.3. Quanto al rilievo secondo cui il servizio svolto in concessione in favore della
Provincia di Biella avrebbe ad oggetto solo alcune delle prestazioni oggetto di affidamento è sufficiente rimarcare che per giurisprudenza costante “laddove la lex specialis chieda ai concorrenti di documentare il pregresso svolgimento di 'servizi analoghi', la stazione appaltante non è legittimata ad escludere i concorrenti che non abbiano svolto tutte le attività oggetto dell'appalto né ad assimilare impropriamente il concetto di 'servizi analoghi' con quello di 'servizi identici', atteso che la ratio sottesa alla succitata clausola del bando è il contemperamento tra l'esigenza di selezionare un imprenditore qualificato ed il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche, dal momento che la locuzione “servizi analoghi” non s'identifica con 'servizi identici'” (Cons. Stato, Sez. V, 8-8-2023, n. 7649; Cons.
Stato, Sez. IV, 11-5-2020, n. 2953).
E nella fattispecie in esame l'oggetto dell'affidamento è la “gestione dell'accertamento e riscossione ordinaria e coattiva del canone unico patrimoniale di concessione per l'occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria” comprensivo dei servizi – accessori – “di pubbliche affissioni e del canone patrimoniale per le aree mercatali a carattere permanente”.
Non risulta pertanto in alcun modo irragionevole e non attendibile che la Stazione appaltante abbia ritenuto “servizio analogo”, idoneo ad integrare il requisito di cui all'art. 6.3 lett. a) del disciplinare, lo svolgimento da parte di M.T. in favore della N. 01796/2025 REG.RIC.
Provincia di Biella della “gestione, accertamento e riscossione del canone unico patrimoniale componente esposizioni ed occupazioni”.
8. È inammissibile per carenza di interesse il primo profilo di censura, contenuto nel secondo motivo, con cui parte ricorrente contesta i punteggi che le sono stati assegnati in relazione al sub-criterio A.1 “Nuovi impianti, max 7 punti”.
8.1. Tale censura non è idonea a determinare né la riedizione della procedura né la rivalutazione interale delle offerte e parte ricorrente non ha fornito la necessaria
“prova di resistenza”.
In relazione a tale sub-criterio BA ha infatti conseguito il punteggio di 6,21 punti e anche qualora le venisse attribuito il massimo punteggio previsto (7 punti) non potrebbe comunque superare l'offerta di M.T., che ha conseguito un punteggio complessivo di 96,98 punti (1,22 punti in più di BA).
8.3. È inammissibile e infondato il secondo profilo di censura, contenuto nel secondo motivo, con cui parte ricorrente contesta il punteggio assegnato a M.T. sempre in relazione al sub-criterio A.1 “Nuovi impianti”.
Per costante giurisprudenza in materia di gare d'appalto, la valutazione delle offerte tecniche da parte della commissione di gara attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, quali criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce espressione della discrezionalità tecnica esercitabile dalla stazione appaltante, tale da rendere la valutazione insindacabile, salvi i casi di manifesta illogicità (Cons. Stato
Sez. III, 20-10-2025, n. 8094).
Nella fattispecie la valutazione della Commissione, che ha attribuito in relazione a tale sub-criterio 6,21 punti ad BA e 5,72 ad M.T., non presenta tali macro vizi logici.
Tali punteggi risultano infatti coerenti con le valutazioni espresse nei verbali dai singoli commissari, i quali pur valorizzando maggiormente la completezza dell'offerta di BA, hanno concordemente ritenuto “più che soddisfacente” l'offerta di M.T. anche sotto questo profilo. N. 01796/2025 REG.RIC.
9. È infine infondato il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che la
Stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il procedimento di valutazione dell'anomalia, verificando la congruità degli stessi,ai sensi degli artt. 108, comma 9,
e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023.
9.1. Come evidenziato dalla controinteressata, in base all'art. 110 del Codice l'obbligo di attivare la verifica di congruità dell'offerta sorge solo se l'offerta nel suo complesso
“appaia anormalmente bassa” o se si verificano determinate soglie o indici previsti dalla lex specialis o dalla normativa.
E da un lato, l'importo dei costi della sicurezza, rapportato all'entità e alle caratteristiche della concessione, non risulta idoneo a compromettere la sostenibilità complessiva dell'offerta di M.T..
Dall'altro lato, il ribasso sui costi della sicurezza, da Euro 2.050,00 a Euro 1.160,00, non risulta di per sé macroscopicamente o palesemente incoerente, tenuto anche conto della natura dell'oggetto della concessione e del fatto che M.T. nel DGUE ha dichiarato di subappaltare le prestazioni concernenti: “Affissione manifesti;
Installazione, manutenzione e sostituzione degli impianti affissionistici; Stampe e spedizioni. prestazione contrattuale”.
In ogni caso parte ricorrente non ha evidenziato le specifiche ragioni per le quali i costi della sicurezza indicati da M.T. dovrebbero ritenersi incongrui.
10. Il ricorso deve pertanto essere respinto.
11. In ragione della peculiarità e della novità delle questioni trattate sussistono le condizioni per compensare le spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate. N. 01796/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
IC NO, Presidente F/F
Filippo Dallari, Primo Referendario, Estensore
RT ON, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Filippo Dallari IC NO
IL SEGRETARIO