Pubblicato il 23/12/2025

N. 23647/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13261/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13261 del 2024, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli Avvocati Claudio Manzia e Gino Fagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Genzano di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Gabriele Martelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di -OMISSIS- -OMISSIS- - non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della nota dell’Ufficio patrimonio e servizi cimiteriali prot. n. -OMISSIS-, concernente il rifiuto della sepoltura di -OMISSIS- -OMISSIS- (fratello della ricorrente) e comunicazione di esaurimento del diritto di sepoltura nella tomba di famiglia nel cimitero di Genzano di Roma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Genzano di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2025 il Dott. AN RB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto di costituzione in giudizio ex art. 48, comma 1, c.p.a. depositato in data 9.12.2024, previo avviso notificato al Comune di Genzano, quale parte resistente, in data 10.12.2024 e a -OMISSIS- -OMISSIS-, quale controinteressato, in data 23.12.2024, -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di quest’ultimi al fine di sentir - a fronte della trasposizione nel presente giudizio ( giusta opposizione notificata alla ricorrente in data 19.12.2024 e al controinteressato in data 25.11.2024) del ricorso straordinario dinanzi al Capo dello Stato – annullare la nota dell’Ufficio patrimonio e servizi cimiteriali prot. n. -OMISSIS-, concernente il rifiuto della sepoltura di -OMISSIS- -OMISSIS- (fratello della ricorrente) e comunicazione di esaurimento del diritto di sepoltura nella tomba di famiglia nel cimitero di Genzano di Roma.

A sostegno del ricorso, parte ricorrente ha articolato un’unica doglianza, avente a oggetto l’illegittima applicazione dell’art. 86 d.P.R. n. 285/1990 (che invece non si attaglierebbe ratione temporis al caso di specie) nonché, anche a voler opinare diversamente, l’errata interpretazione dello stesso. E ciò in quanto la disposizione in parola non precluderebbe l’estumulazione delle salme deposte nelle cappelle oggetto di concessioni perpetue.

In data 10.12.2025, il Comune di Genzano si è costituito in giudizio con una memoria di stile e, con la memoria del 20.10.2025, ha contestato la ricostruzione di parte ricorrente e sollevato le seguenti eccezioni: a) la domanda trasposta in questa sede sarebbe inammissibile perché il ricorso straordinario avrebbe avuto a oggetto un’azione di accertamento; b) ove ammissibile, vi sarebbe difetto di giurisdizione del giudice adito, in favore del giudice ordinario, in quanto la ricorrente mirerebbe all’accertamento del proprio diritto soggettivo alla sepoltura del fratello; c) in ogni caso, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse, per non aver la ricorrente impugnato il diniego adottato in data 7.6.2024 dall’Amministrazione (cfr. doc. 13) in ordine all’istanza di rinnovo della concessione, dalla stessa depositata in data 13.5.2024; d) il ricorso sarebbe altresì irricevibile per tardiva notificazione al controinteressato del ricorso straordinario.

All’esito del deposito e dello scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., all’udienza pubblica del 5 dicembre 2025, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Tanto premesso, ritiene il Collegio, per il principio della ragione più liquida, di poter esaminare direttamente il merito della vicenda che in questa sede ci occupa – con conseguente assorbimento delle eccezioni pregiudiziali di rito sollevate dalla resistente che, a un sommario scrutinio, non risultano meritevoli di accoglimento – stante l’infondatezza del ricorso.

2. Ciò posto, la presente controversia nasce dall’esigenza di accertare se il titolare di un sepolcro oggetto di concessione perpetua possa, a fronte dell’esaurimento dei loculi ivi presenti, procedere a estumulare una salma e a tumularne altra e diversa, fermo il rispetto del numero massimo di tombe previsto in concessione.

Secondo la tesi di parte resistente, espressa nel provvedimento impugnato, a ciò osterebbe l’art. 86 d.P.R. n. 285/1990 cosicchè, per poter procedere in tal senso, l’interessato, unitamente ai contitolari dello ius sepulchri , sarebbe tenuto a richiedere (e a ottenere) una nuova concessione a tempo determinato (90 anni), previo esborso dei relativi oneri economici.

3. Con l’unico motivo posto alla base del ricorso, la ricorrente, nell’avversare il provvedimento meglio descritto in epigrafe, ha eccepito l’inapplicabilità ratione temporis dell’art. 86 d.P.R. n. 285/1990 al caso di specie, in quanto la concessione che in questa sede si occupa sarebbe stata stipulata da -OMISSIS-o -OMISSIS-, suo dante causa, in data 23.10.1933, ossia antecedentemente alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975 (10.2.1976), poi abrogato e sostituito dal d.P.R. 285/1990.

Più nel dettaglio, sostiene parte ricorrente che, anche ove trovasse applicazione al caso di specie il d.P.R. 285/1990, comunque il provvedimento amministrativo in questa sede gravato andrebbe annullato, in quanto l’art. 86 consentirebbe alla stessa di ottenere, previa estumulazione di una salma già tumulata nel sepolcro, l’autorizzazione alla sepoltura di -OMISSIS-o -OMISSIS-.

4. Prima di entrare in media res , appare utile ricostruire, in termini generali, lo ius sepulchri che, in questa sede, viene in rilievo.

Al riguardo, il diritto alla sepoltura nel sepolcro c.d. “gentilizio o familiare”, a differenza di quello c.d. “ereditario” (che, invece, può essere alienato sia inter vivos , sia mortis causa ), si trasmette, iure proprio e sin dalla nascita, dal primo concessionario ai propri familiari, per il solo fatto che quest’ultimi si trovano, con il primo, nel rapporto previsto dalla concessione (Cass. civ., ord. n. 15432/2025.

Sul punto, come chiarito dalla Giurisprudenza amministrativa (C.d.s., nn. 4473/2022, 194/2021), il diritto di sepolcro “primario”, anche detto “diritto alla tumulazione” (a differenza di quello “secondario”, che invece consiste nel diritto di accedere al luogo di sepoltura in occasione delle ricorrenze e di opporsi agli atti di violazione del sepolcro o alla lesione della memoria delle persone ivi seppellite) si sostanzia in un complesso di situazioni giuridiche soggettive attive, che tra loro si intrecciano sino a dare origine al c.d. “nodo gordiano” (Corte cost., n. 204/2004): di qui, in caso di controversia, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Da un lato, v’è infatti l’interesse legittimo del privato, che dialoga con gli atti autoritativi della pubblica amministrazione, espressione del potere pubblico atto a tutelare l’ordine e il buon governo del cimitero; pertanto, non v’è dubbio che all’atto di revoca della concessione adottato dall’ente locale faccia da contraltare l’interesse legittimo del privato (C.d.s., n. 5378/2024).

Dall’altro lato, sorge in capo al privato, per effetto della concessione – di natura traslativa – da parte dell’autorità amministrativa di una porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.), un diritto soggettivo perfetto di natura reale, che consiste nel diritto di essere seppellito ( ius sepulchri propriamente detto) o di seppellire altri in un dato sepolcro ( ius inferendi mortuum in sepulchro ). In tal senso, C.d.s., n. 6643/2018.

Qualora invece la concessione abbia a oggetto, come accaduto nel caso di specie, non un sepolcro già realizzato (area di edificio cimiteriale), bensì una porzione di area demaniale, essa origina un diritto soggettivo perfetto di natura reale, assimilabile al diritto di superficie (C.d.s., n. 5296/14). In tal caso, infatti, il concessionario dell’area demaniale acquisisce il diritto di superficie ( ius ad aedificandum ) per la costruzione del sepolcro e, una volta realizzata la cappella, il diritto di sepolcro nei termini di cui si è detto, da esercitarsi sulla proprietà superficiaria (art. 952, comma 1, c.c.).

In ogni caso il descritto diritto di sepolcro è opponibile iure privatorum ai terzi, in quanto la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento (C.d.s., n. 6643/2018). A tal riguardo, ritiene la giurisprudenza (Cass. civ., n. 15432/2025) che sia lo ius sepulchri primario, sia quello secondario, siano suscettibili, al ricorrere dei relativi presupposti, di essere tutelati mediante la tutela possessoria.

D’altra parte, la concessione sin qui descritta, fino all’entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975, ossia fino al 10.2.1976, poi abrogato e sostituito dal d.P.R. 285/1990, poteva anche essere perpetua. A partire dal 10.2.1976, essa, invece, può scontare dei limiti temporali.

5. Ciò posto e passando all’esame del merito del ricorso, occorre dapprima chiarire se l’art. 86 d.P.R. n. 285/1990 trovi, ratione temporis , applicazione al caso di specie.

Se è pacifico che l’istituto della revoca si attagli, senz’altro, alle concessioni a tempo determinato – ossia a quelle rilasciate successivamente alla data (del 10 febbraio 1976) di entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975 al ricorrere delle condizioni previste dalla norma – tale istituto, rispetto a quelle perpetue, ossia a quelle rilasciate in data antecedente al 10 febbraio 1976, merita qualche riflessione ulteriore.

A tal ultimo riguardo, la giurisprudenza amministrativa (C.d.s., n. 5505/2002), condivisa dal Collegio, ha avuto modo di chiarire che alle concessioni perpetue, in quanto assimilabili a quelle di durata superiore a 99 anni, trova applicazione l’art. 92, comma 2, d.P.R. n. 285/90, con la conseguenza per la quale rimane fermo il carattere della perpetuità delle stesse, salva la soppressione del cimitero. Pertanto, le concessioni perpetue continuano a considerarsi tali, senza che sia possibile ipotizzare alcuna “conversione” automatica in concessioni a tempo determinato. In ogni caso, l’Amministrazione può revocare le concessioni, anche perpetue, su aree demaniali cimiteriali, a fronte di motivate ragioni (C.d.s., n. 8248/2022).

In tale solco, si colloca poi l’orientamento tracciato dal Consiglio di Stato (sentt. nn. 7042/2025 e 2934/2019), condiviso dal Collegio, che, valorizzando la natura di “ rapporto di durata ” delle concessioni perpetue, ha ribadito che esse ben possono risentire dello ius superveniens , ma solo per ciò che attiene alle vicende successive e con esclusione dei diritti quesiti: “ una volta costituito il rapporto concessorio, questo può essere disciplinato da una normativa entrata in vigore successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio dello ius sepulchri , anche con riferimento alla determinazione dall’ambito soggettivo di utilizzazione del bene. La nuova normativa applicata dall’amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, ma detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti ”.

In altre parole, se la normativa entrata in vigore dopo il rilascio della concessione si applica a tutti i fatti, gli atti e le situazioni verificatesi successivamente a tale momento, tuttavia la stessa non può disciplinare le fattispecie pregresse, perché si finirebbe per incidere su effetti ormai definitivamente consolidati, concretizzando un’illegittima retroattività della norma.

5.1. Applicando tali principi al caso di specie, ritiene il Collegio che, fermo il carattere perpetuo della concessione per cui è causa, invero non messo in discussione dall’Amministrazione resistente che lo ha pure ribadito nel provvedimento impugnato, ben può trovare applicazione, ai fini che qui interessano, il d.P.R. 285/1990, che ha abrogato e sostituito il d.P.R. n. 803/1975.

Pertanto, per ciò che attiene all’istanza del 13.6.2024 avente a oggetto la tumulazione di -OMISSIS- -OMISSIS-, la stessa, in quanto proposta dopo l’entrata in vigore del d.P.R. 285/1990, ha instaurato un procedimento amministrativo che ben può essere disciplinato dalla fonte normativa appena richiamata.

6. Ciò posto, rimane da chiedersi se l’art. 86 d.P.R. 285/1990 consenta alla ricorrente di ottenere, previa estumulazione di una salma collocata nel sepolcro, l’autorizzazione alla sepoltura di -OMISSIS-o -OMISSIS-.

Al riguardo, l’art. 86, comma 1, d.P.R. 285/1990, così recita: “ le estumulazioni, quando non si tratti di salme tumulate in sepolture private la concessione perpetua, si eseguono allo scadere del periodo della concessione e sono regolate dal sindaco ”.

La norma in esame, nel disciplinare le estumulazioni, prevede quindi un termine per la loro effettuazione (“ allo scadere del periodo della concessione ”) e introduce una condizione: “ quando non si tratti di salme tumulate in sepolture private a concessione perpetua ”. Ebbene, l’omessa previsione di un termine per le estumulazioni di cui alle concessioni perpetue potrebbe, in chiave ermeneutica, essere inteso in un duplice e antitetico senso: esse sono ammissibili in ogni tempo (e per questo motivo la disposizione non prevede tale termine), oppure siffatta omissione esclude che siano possibili le estumulazioni delle salme tumulate in tombe oggetto di concessioni perpetue (se così fosse, non vi sarebbe la necessità di prevedere un termine).

Sennonchè, l’art. 86, comma 2, d.P.R. 285/1990 chiarisce il dubbio prospettato nel senso che le estumulazioni delle salme tumulate in tombe oggetto di concessioni perpetue sono sempre possibili: “ i feretri estumulati, compresi quelli delle sepolture private a concessione perpetua, devono essere inumati dopo che sia stata praticata nella cassa metallica una opportuna apertura al fine di consentire la ripresa del processo di mineralizzazione del cadavere ”.

Deve quindi concludersi che l’art. 86 d.P.R. 285/1990 che si applica, per quanto prima detto, anche alle concessioni perpetue rilasciate in data antecedente alla sua entrata in vigore, consenta sempre l’estumulazione, sia che la salma sia collocata nel sepolcro oggetto di concessione temporanea, sia perpetua.

7. Ciò detto, l’interpretazione appena offerta non sposta, però, i termini della questione in senso favorevole alla ricorrente, in quanto il d.P.R. 285/1990 contiene, nel capo XVIII del d.P.R.285/1990, rubricato “ Sepolture private nei cimiteri ”, una norma generale, di chiusura del sistema, che si riferisce a tutti i tipi di sepoltura privata, nessuna esclusa - e quindi anche a quelle perpetue, per le quali non è prevista alcuna deroga - estremamente chiara nel prevedere che il diritto di sepoltura si esercita fino al completamento della capienza del sepolcro.

L’art. 93 infatti, nel disciplinare lo ius sepulchri , stabilisce che esso “ si esercita fino al completamento della capienza del sepolcro ” cosicchè, una volta raggiunta tale capienza, esso si estingue. Da tale momento in poi, non sarà più possibile seppellire ulteriori salme in forza della concessione perpetua, essendo venuto meno il presupposto oggettivo della stessa. In altre parole, l’estinzione del diritto in parola non è collegata al mero dato fattuale dell’esaurimento dei loculi disponibili, bensì a una vicenda di carattere giuridico che costituisce uno degli aspetti della richiamata concessione.

Pertanto, per le sepolture private, anche oggetto di concessioni perpetue, “ si estingue la potestà di esercitare il diritto di sepoltura una volta esaurita la capienza del sepolcro: in questo caso, infatti, qualora il titolare della concessione intendesse successivamente procedere a nuove tumulazioni nello stesso sepolcro, si dovrebbe procedere all’estumulazione di una delle salme presenti nel sepolcro, per le quali dovrebbe essere richiesta una nuova concessione, integrativa della precedente, di durata non superiore a 99 anni ” (TAR Lazio-Roma, n. 5126/2004).

Da ciò deriva che, anche laddove venisse estumulata una salma tumulata in un sepolcro oggetto di concessione perpetua – circostanza quest’ultima certamente consentita dall’art. 86 in via ordinaria e dall’art. 88 in via straordinaria – e quindi reperito materialmente un nuovo loculo, comunque il diritto alla sepoltura perpetua, per quanto sopra detto, si sarebbe estinto; di qui la necessità di richiedere e ottenere dal Comune una nuova concessione, questa volta temporanea.

Del resto, la concessione perpetua deve essere riferita non già al sepolcro in sé, ma ai loculi in esso realizzati in forza del richiamato diritto di superficie, che, per definizione, sono determinati.

La diversa e opposta interpretazione (sostenuta dalla ricorrente) darebbe, altrimenti, la stura a una concessione cimiteriale perpetua, non solo non più tangibile e reversibile (salve le eccezionali circostanze di cui si sopra si è detto), ma dalla quale scaturirebbe un rapporto concessorio che, di fatto, si tradurrebbe in un’inammissibile alienazione occulta di un bene demaniale.

Ove, infatti, si consentisse al privato che ha ottenuto la concessione perpetua per la realizzazione di un sepolcro e, in esso, di un determinato numero di loculi, nonchè a tutte le sue future generazioni (trattandosi, come sopra detto, di sepolcro “gentilizio o familiare”), di poter, a fronte dell’estumulazione (pure consentita per quanto prima detto) delle salme in precedenza ivi deposte, di ricollocarne in esso nuove e diverse, allora la concessione de qua non avrebbe più a oggetto i loculi realizzati in forza del diritto di superficie, ma infiniti loculi, che si autorigenerano nel tempo.

Il descritto utilizzo del bene demaniale, escludendo qualsivoglia limite e perpetuando il rinnovo sine die dei posti a disposizione dei privati, finirebbe per ampliare, indebitamente, il contenuto (soggetto ai precisi limiti di cui si è detto) dello ius sepulchri oggetto della concessione cimiteriale e per tradurlo in un vero e proprio diritto di proprietà che, come tale, sarebbe incompatibile con l’istituto della concessione di un’area demaniale. L’art. 823 c.c. esclude, infatti, che i beni demaniali possano formare oggetto di diritti dei terzi, se non nei modi previsti dalla legge.

Altrimenti detto: se il concessionario di un’area demaniale cimiteriale può sempre utilizzarla, tramite i propri futuri eredi (e quindi senza limiti soggettivi), per collocarvi un numero infinito di salme (e quindi senza limiti oggettivi), esso, più che aver acquisito, tramite concessione traslativa, lo ius sepulchri - ossia un diritto conformato e inciso dal potere pubblico - ha di fatto beneficiato, in violazione di legge, dell’alienazione (occulta), in proprio favore, di un bene demaniale.

8. Alla luce di tutto quanto precede, può quindi concludersi che le concessioni perpetue, rilasciate in data anteriore a quella di entrata in vigore del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, originano diritti acquisiti in capo al privato che di esse è titolare e non sono soggette, salvo quanto sopra detto, a revoca. Dette concessioni mantengono il carattere della perpetuità, ma la potestà di esercitare il diritto di sepoltura si estingue una volta esaurita la capienza del sepolcro; fermo il diritto di estumulazione delle salme ivi deposte, nei limiti di legge.

Pertanto, l’Amministrazione Comunale, con la nota impugnata, ha ritenuto, legittimamente e in conformità a quanto prescritto dall’art. 93 del d.P.R. 285/1990, di non poter riconoscere il diritto della ricorrente di tumulare -OMISSIS-o -OMISSIS- nella tomba di famiglia, in ragione del completamento della capienza del sepolcro.

9. Il ricorso deve, pertanto, essere respinto.

10. La complessità della vicenda sin qui esaminata, nonché l’assenza di recenti e costanti precedenti giurisprudenziale, consente al Collegio di compensare integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE FR, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario

AN RB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RB	GE FR

IL SEGRETARIO