Pubblicato il 24/02/2026

N. 00894/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01020/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1020 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da GA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Invernizzi e Laura Pelizzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei predetti difensori in Milano, via Dante n. 16, in relazione alla procedura CIG B467D518FC;

contro

Società per l'Ecologia e l'Ambiente S.p.A. - S.Ec.Am, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgia Romitelli e Roberta Moffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la stessa domiciliato in Milano, via Freguglia, n. 1;

nei confronti

A.V. TU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Mirigliani, Sergio Giovanni Verga e Sebastiano Verga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
UN S.r.l., Azienda-Speciale Ufficio d’Ambito della Provincia di Sondrio e Provincia di Sondrio, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

del provvedimento, di estremi non noti, che aggiudica ad A.V. TU S.r.l. il lotto 1 (Cig B467D518FC) della “ gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei lavori di installazione, su cinque lotti di gara, di contatori statici smart wireless m-bus e lorawan ”, dell’inerente “Comunicazione di aggiudicazione definitiva” 21.3.2025 prot. n. 4184/25/DM, dell’“Avviso esiti gara” 17.1.2025 prot. n. 712/25/CR e della “Comunicazione di aggiudicazione Lotti 1,2 e 3” 17.1.2025 prot. n. 705/25/DM, dei verbali di gara, della nota 10.2.2025 prot. n. 1944/25/DM di conferma degli esiti di gara dopo nuova istruttoria, oltre che dei provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi, in parte qua , il bando, il disciplinare di gara, il capitolato speciale d’appalto parti amministrativa e tecnica, lo schema di contratto, il cronoprogramma, l’elenco prezzi unitari, il modello di DGUE, gli schemi di domanda di partecipazione e di dichiarazione di partecipazione aggregata, il modulo presentazione offerta economica e le dichiarazioni PNRR,

nonché per la caducazione ex tunc , o in subordine ex nunc , del contratto nelle more stipulato tra Società per l'Ecologia e l'Ambiente S.p.A. - S.Ec.Am (Secam) e Av TU S.r.l., e per il subentro di GA S.r.l. nella sua esecuzione; fatta salva la domanda risarcitoria per equivalente dei danni arrecatigli da provvedimenti e comportamenti comunali impugnati, oltre che per l’emanazione di tutte le misure ex art. 34 c. 1 lett. e) c.p.a. per assicurare l’attuazione del giudicato, ivi inclusa la nomina di commissario ad acta;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GA il 7.5.2025 :

dell’Estratto notarile del verbale di C.d.A. di Secam del 17.3.2025 di autorizzazione a procedere con l’aggiudicazione della gara per il lotto 1 in esame e di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ivi inclusa la “nota Prot. n. 3881/25/DM del 17 marzo 2025 a firma del Responsabile Unico del Progetto”;

nonché per la caducazione

ex tunc , o in subordine ex nunc , del contratto nelle more stipulato tra Secam e Av TU S.r.l., e per il subentro di GA S.r.l. nella sua esecuzione; fatta salva la domanda risarcitoria per equivalente dei danni arrecatigli da provvedimenti e comportamenti impugnati, oltre che per l’emanazione di tutte le misure ex art. 34 c. 1 lett. e) c.p.a. per assicurare l’attuazione del giudicato, ivi inclusa la nomina di commissario ad acta .

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società per l'Ecologia e l'Ambiente S.p.A. - S.Ec.Am, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di A.V. TU S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa NT AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato in data 22.11.2024 tramite la piattaforma telematica Sintel, la Società per l'Ecologia e l'Ambiente S.p.A. (di seguito solo “AM”) ha indetto una “ gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei lavori di installazione, su cinque lotti di gara, di contatori statici smart wireless m-bus e lorawan ” ex art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, da aggiudicarsi tramite applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con l'attribuzione di 70 punti all'offerta tecnica e 30 punti all'offerta economica. Nello specifico, l’oggetto dell’affidamento consiste “ nello svolgimento dei lavori di sostituzione del parco contatori di utenza di AM, con interventi di sola parte idraulica. Scopo dell’intervento è realizzare la sostituzione complessiva di detti contatori su taluni Comuni della Provincia di Sondrio al fine di poter avviare su tali Comuni sistemi di lettura da remoto dei consumi tramite tecnologia smart-metering ”, per un “ volume complessivo di circa 55.000 interventi di sostituzione contatori da eseguirsi indicativamente in 15 mesi ed entro il termine inderogabile del 31 marzo 2026 previsto dal decreto di finanziamento PNRR ”.

2. L’appalto in questione, come precisato nel Disciplinare, è interamente finanziato dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, con “ fondi dell’Unione Europea - Next Generation UE – “Piano Nazionale per la Ripresa e Resilienza - Missione 2 - Componente 4 - Investimento 4.2 - Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti ”. L’intervento è stato ammesso a finanziamento con decreto n. 299 del 21.06.2024 della Direzione Generale per le dighe e le infrastrutture idriche e l’assegnazione delle relative risorse è stata perfezionata con atto d’obbligo connesso all’accettazione del finanziamento.

3. Nel caso sub iudice , in particolare, si controverte dell’affidamento del Lotto 1 (CIG B467D518FC), del valore a base d’asta di euro 590.578,81 Iva esclusa, che prevede l’esecuzione dei predetti lavori nel territorio dei Comuni della Provincia di Sondrio indicati nel Bando di gara.

4. All’esito delle operazioni di gara, conclusesi in data 10.01.2025 con l’attribuzione del punteggio economico (cfr. doc. 3 della ricorrente), sono risultate idonee per il Lotto 1 le offerte presentate da A.V. TU S.r.l. (di seguito solo “AV TU”), che si è collocata al primo posto in graduatoria con un punteggio complessivo pari a 100 punti (59,50 punti su 70, riparametrati a 70, per la parte tecnica e 30 punti per quella economica), e da GA S.r.l. (di seguito solo “GA”) con punti complessivi 62,03 (di cui 49 punti su 70, riparametrati a 57,65, per l’offerta tecnica e 4,38 punti per quella economica), seconda graduata.

5. Con comunicazione prot. n. 712/25/CR del 17.01.2025 a firma del Responsabile Unico del Procedimento sono stati resi noti gli esiti della procedura di gara, che, in relazione al Lotto 1, ha visto AV TU quale “ impresa miglior offerente ”.

6. Previamente acquisita la documentazione relativa alla procedura tramite istanza di accesso agli atti, la ricorrente ha sollecitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela l’aggiudicazione disposta a favore di AV TU, sulla base di plurimi rilievi critici attinenti sia alla ritenuta inidoneità del contratto di avvalimento a fornire all’impresa ausiliata la disponibilità del requisito di partecipazione alla gara consistente nel possesso dell’attestazione SOA, Categoria OG6, Classifica III, sia alla complessiva inattendibilità dell’offerta in ragione dell’omessa verifica di congruità del costo della manodopera e di equivalenza delle tutele ex art. 11, comma 4 del D.Lgs. n. 36/2023.

7. Sulla scorta di quanto segnalato, la stazione appaltante ha avviato un contraddittorio con l’aggiudicataria in relazione agli aspetti sopra evidenziati chiedendo spiegazioni, ai sensi dell’art. 110 del D.lgs. 36/2023 e dell’art. 22 del Disciplinare di Gara, in ordine all’economia dei servizi prestati, alle soluzioni tecniche prescelte o alle condizioni eccezionalmente favorevoli a disposizione per l’esecuzione della commessa e all'originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti. Nella medesima sede, sono stati chiesti chiarimenti in merito ai contenuti effettivi del contratto di avvalimento e alla circostanza che il medesimo fosse di natura onerosa o, in alternativa, rispondesse anche a un interesse dell’impresa ausiliaria. Esaminati i chiarimenti dell’impresa, il R.U.P. della procedura ha comunicato alla ricorrente, con nota prot. n. 1944/25/DM del 10.02.2025, di ritenere “ ammissibile e valido il contratto di avvalimento e non anormalmente bassa l’offerta economica ”.

8. Con ricorso iscritto al numero di r.g. 467/2025, depositato il 17.02.2025, GA ha impugnato gli atti della procedura sino allora adottati e, con sentenza n. 819/2025, questo Tribunale ha dichiarato l’inammissibilità del gravame per difetto di interesse, stante la natura endoprocedimentale degli stessi.

9. Successivamente, in data 17.03.2025, il Consiglio di Amministrazione di AM ha deliberato di procedere all’aggiudicazione definitiva a favore di AV TU S.r.l. del Lotto 1 della gara per cui è causa e, con nota del 25.03.2025, la comunicazione di aggiudicazione inerente al Lotto 1 è stata trasmessa all’odierna ricorrente.

10. Con il ricorso introduttivo GA impugna i provvedimenti conclusivi della procedura di gara onde chiederne l’annullamento, unitamente agli altri atti in epigrafe specificati, deducendo a sostegno delle proprie domande le censure così rubricate:

- “ 1. Violazione degli artt. 18, 58 e 63 Dir. 2014/24/UE, 1, 2, 3, 4, 5, 10, 12, 100 e 104 dlg 36/2023 pure in relazione al suo all.II.12; violazione degli artt. 1371, 1363 e 2704 c.c.; violazione dell’art. 7 del disciplinare di gara e degli artt. 1, 3 e 6 l. 241/1990; difetto di motivazione e istruttoria; disparità di trattamento; manifesta iniquità; sviamento ”;

- “ 2. Violazione degli artt. 18e69 Dir. 2014/24/UE, 1, 2, 3, 5, 10, 11, 12, 15, 41, 70, 107, 108 e 110 dlgs 36/2023, 97 e 117 cost., 1, 3 e 6 l. 241/1990, 22 del disciplinare di gara; violazione dell’art. 72 r.d. 827/1924, disparità di trattamento; difetto istruttorio e motivazionale; illogicità; sviamento ”.

11. La ricorrente ha formulato, oltre alla domanda di annullamento, anche richiesta di declaratoria ex artt. 121 e 122 c.p.a. di inefficacia del contratto e di subentro nell’esecuzione dell’appalto, con espressa riserva, in subordine, di formulare la conseguente domanda di tutela risarcitoria per equivalente ex artt. 30 comma 5 e 124 c.p.a.

12. Si sono costituite in giudizio la stazione appaltante e la controinteressata per resistere al ricorso, sollevando eccezioni di inammissibilità del gravame e chiedendone nel merito il rigetto in quanto infondato.

13. All’esito della camera di consiglio del 9.04.2025, con ordinanza n. 393/2025, l’istanza cautelare è stata respinta poiché l’appalto in questione risulta interamente finanziato con fondi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (P.N.R.R.), la cui erogazione è correlata al completamento dei lavori entro il termine inderogabile del 31.03.2026 previsto come tale dal decreto di finanziamento. Conseguentemente, è stato evidenziato che “ con riferimento a detti affidamenti, la legge impone di considerare il preminente interesse pubblico alla sollecita realizzazione dell’opera (cfr. art. 125 cod. proc. amm., come richiamato dall’art. 48, comma 4, del D.L. n. 77/2021, convertito dalla Legge n.108/2021) e, in ogni caso, deve essere valutata la compatibilità dell’eventuale misura cautelare “con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR” (art. 12 bis del D.L. n. 68/2022, convertito dalla Legge n. 108/2022) ”. Pertanto, a fronte dell’intervenuta stipulazione del contratto ed essendo i lavori in corso di esecuzione, è stata ritenuta prevalente nella valutazione dei contrapposti intessi l’esigenza di dare corso all’appalto, garantendo il completamento degli interventi beneficiari del finanziamento e già avviati.

14. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 6.05.2025 e depositato il successivo 7.05.2025, GA ha impugnato il Verbale del Consiglio di amministrazione di AM del 17.03.205 – conosciuto solo con deposito documentale effettuato dalla stazione appaltante in data 7.04.2025 – con cui è stato deliberato di procedere all’aggiudicazione definitiva a favore di AV TU del Lotto 1 della gara per cui è causa, con mandato all’amministratore delegato di procedere alla sottoscrizione delle relative comunicazioni e del contratto.

14.1 In detta sede, la ricorrente ha tuttavia rilevato che non era stata ancora prodotta in atti la “ nota Prot. n. 3881/25/DM del 17 marzo 2025 ” a firma del Responsabile Unico del Progetto e che la stessa, pur richiamata nel predetto Verbale, era stata ivi trascritta solo parzialmente e con molteplici “omissis” che impedivano “ di cogliere un quadro istruttorio e motivazionale ulteriore a quello già gravato con il ricorso introduttivo, che pure pare volerne essere confermato ” (cfr. ricorso per motivi aggiunti, pag. 3), ribadendo l’obbligo di Secam di depositare copia integrale del predetto documento ex art. 46 comma 2 c.p.a. e chiedendo conseguentemente a codesto Tribunale di ordinarne il deposito ex artt. 63, 64 e 65 c.p.a.

14.2 Le parti hanno depositato scritti difensivi ribadendo le rispettive posizioni e, in particolare, AM si è opposta alla richiesta della ricorrente di acquisire copia della nota prot. n. 3881/25/DM del 17 marzo 2025, precisando che quest’ultima costituirebbe la “ proposta di aggiudicazione ” della gara in esame e ritenendo la stessa non rilevante ai fini della definizione del giudizio.

15. Alla pubblica udienza del 13.01.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

16. Con ordinanza n. 254/2026, la Sezione ha disposto la produzione in giudizio della succitata nota ai sensi dell’art. 46 c.p.a., evidenziando come la stessa rientrasse non solo tra gli atti “ citati ” all’interno del provvedimento impugnato, ma ne rappresentasse anche il presupposto poiché è sulla scorta dei contenuti di tale nota che si è formata la volontà della stazione appaltante finalizzata all’aggiudicazione. AM ha quindi adempiuto all’ordine della Sezione depositando in giudizio il citato documento.

17. Parte ricorrente e la stazione appaltante hanno versato in atti ulteriori scritti difensivi e, alla successiva udienza del 4.02.2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

18. Prima di entrare nel merito delle questioni prospettate nell’odierno giudizio, il Collegio è tenuto a scrutinare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate in atti dalle parti, muovendo da quella formulata dalla controinteressata. Quest’ultima, in particolare, deduce l’originaria carenza di interesse in capo alla ricorrente poiché la proposta progettuale di quest’ultima, che mantiene il cronoprogramma di 13 mesi previsto dalla stazione appaltante senza riduzione della tempistica operativa di sostituzione dei contatori, sarebbe incompatibile con il rispetto del termine essenziale di esecuzione dell’appalto fissato al 30.03.2026 pena la perdita del finanziamento erogato e, dunque, non sarebbe di fatto più concretamente attuabile.

Ritiene il Collegio che l’eccezione sia infondata. La circostanza evidenziata dalla controinteressata, difatti, ha assunto rilievo in sede cautelare rispetto alla valutazione del periculum in mora e, in linea teoria, potrebbe rilevare quale ostacolo al subentro della ricorrente (sul punto v. infra ), ma non esclude l’interesse di quest’ultima alla coltivazione della presente impugnativa anche ai soli fini della tutela risarcitoria per equivalente. Non risulta, del resto, che GA abbia presentato un’offerta impossibile o non valutabile in base ai criteri enunciati nella lex specialis di gara – che prevedevano la riduzione sulle tempistiche esecutive solo ai fini dell’attribuzione di punteggio e non come elemento minimo necessario ai fini della partecipazione – tanto che la stessa si è positivamente collocata in graduatoria sebbene in seconda posizione. Inoltre, non sfugge che la durata dei lavori prevista dalla ricorrente coincide con quella stimata nel cronoprogramma della stazione appaltante e che, alla data di scadenza del termine per la partecipazione alla procedura (16.12.2024), l’offerta della ricorrente non risultava comunque incompatibile con il rispetto della tempistica esecutiva sopra delineata.

19. Sempre in via preliminare, va esaminata adesso l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dalla stazione appaltante, secondo cui, trattandosi di procedura interamente finanziata con fondi P.N.R.R., troverebbe nella fattispecie applicazione il disposto dell’art. 125 c.p.a. in forza del rinvio operato dall’art. 48, comma 4, del D.L. n. 77/2021, a mente del quale, fuori dei casi di cui agli artt. 121 e 123 c.p.a. nella specie non ricorrenti, l'annullamento dell'affidamento non potrebbe comunque comportare la declaratoria di inefficacia del contratto già stipulato, residuando soltanto la risarcibilità per equivalente monetario del danno eventualmente patito .

Nel caso di specie, a fronte dell’intervenuta sottoscrizione del contratto, sarebbe preclusa al Giudice la pronuncia di annullamento degli atti impugnati, potendosi soltanto accertare l'illegittimità degli stessi nei limiti dell'interesse al risarcimento per equivalente, di cui GA, tuttavia, non avrebbe fatto formale richiesta nel corso del giudizio, limitandosi a formulare esclusivamente domanda di risarcimento del danno in forma specifica tramite subentro nel contratto. Nella memoria difensiva depositata in data 24.12.2025, AM reitera l’eccezione in parola, prospettando la stessa, tuttavia, anche sub specie di improcedibilità (“ a fronte dell’avvenuta sottoscrizione del contratto, la domanda di caducazione e di subentro formulata dalla Ricorrente è inammissibile e/o improcedibile per difetto di interesse ”, cfr. memoria del 24.12.2025, pag. 4).

19.1 Ritiene il Collegio che l’eccezione della stazione appaltante si appalesa fondata laddove è volta a far rilevare l’improcedibilità delle domande di annullamento dell’aggiudicazione, di inefficacia del contratto e di subentro, pur non comportando tale declaratoria, per le ragioni di seguito esposte, la definizione in rito dell’intero ricorso.

19.2 Invero, poiché la procedura di affidamento di cui si discute è interamente finanziata con fondi del P.N.R.R., trova applicazione la normativa speciale di cui all’art. 48, comma 4, del D.L. n. 77/2021, convertito nella Legge n. 108/2022, a mente del quale, nel caso di impugnazione di atti relativi alle procedure di affidamento finanziate in tutto o in parte con le risorse previste dal P.N.R.R., “ si applica l'articolo 125 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 ”. Quest’ultima disposizione, in particolare, stabilisce al suo comma 3 che, “ ferma restando l’applicazione degli articoli 121 e 123, al di fuori dei casi in essi contemplati la sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente. Si applica l’articolo 34, comma 3 ”.

19.3 Orbene, nessuna delle ipotesi di “ gravi violazioni ” delineate all’art. 121 c.p.a. ricorre nel caso in esame, neppure quella disciplinata all’art. 121, comma 1, lett. d) relativa alla stipulazione del contratto senza il rispetto dei termini dilatori (c.d. stand still ) previsti dall’art. 18 commi 3 e 4 del D.Lgs. n. 36/2023, invocata da parte ricorrente nelle proprie difese. Difatti, il contratto relativo al Lotto 1 è stato stipulato per un importo di euro 581.720,13 e, inoltre, il valore complessivo di tutti i lotti posto a base di gara risulta pari a euro 3.250.458,75, dunque inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria fissata a euro 5.538.000 per gli appalti di lavori, qual è quello di cui si discute nell’odierno giudizio sulla scorta della qualificazione operata nel Bando di gara. Nella fattispecie, trova dunque applicazione la disposizione di cui all’art. 18, comma 3, lett. d) del D.Lgs. n. 36/2023, che esclude l’obbligo di rispettare il termine dilatorio laddove si tratti di “ di contratti di importo inferiore alle soglie europee ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 11.11.2025, n. 8786). Peraltro, per completezza, va evidenziato che anche il Disciplinare di gara, nel prevedere l’obbligo di stand still , fa salvo quanto previsto all’art. 18, comma 2 del D.Lgs. n. 36/2023, che a sua volta richiama l’art. 55, comma 2 del medesimo corpus normativo, a mente del quale “ i termini dilatori previsti dall’articolo 18, commi 3 e 4, non si applicano agli affidamenti dei contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea ”.

19.4 In conclusione, trattandosi di affidamento finanziato con fondi P.N.R.R. e non ricorrendo nella fattispecie alcuna delle ipotesi di cui all’art. 121 c.p.a., ritiene il Collegio che debba farsi applicazione dell’art. 125 c.p.a., per cui la sottoscrizione del contratto in data 25.03.2025 impedisce la possibilità di pervenire utilmente – anche in ipotesi di fondatezza delle censure articolate nel gravame – a una pronuncia di annullamento degli atti impugnati, dovendo quindi essere diversamente accertata l’illegittimità degli stessi laddove sussista l’interesse della parte a fini risarcitori (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 5.2.2021, n. 126, confermata da Cons. di Stato, Sez. V, 7.9.2022, n. 8327; T.A.R. Trentino Alto Adige, Sez. I, Bolzano, 6.3.2024, n. 62; confermata da Cons. di Stato, 6.08.2024, n. 6997; T.A.R. Toscana, Sez. I, 19.03.2024, n. 314; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 17.12.2024, n. 22808).

20. Occorre dunque stabilire se GA abbia validamente formalizzato il proprio interesse alla tutela risarcitoria non solo in forma specifica tramite subentro, ma anche mediante equivalente monetario.

20.1 Come noto, ai sensi dell’art. 30, comma 5 c.p.a., “ nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza ”. L’art. 34, comma 3 c.p.a. stabilisce, inoltre, che “ quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori ”.

Tali disposizioni risultano funzionali a delineare i rapporti tra azione di annullamento e azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi proponibile dinanzi al giudice amministrativo, nei termini che sono oggi stati definitivamente chiariti dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8/2022. Quest’ultima, in particolare, ha affermato che “ la manifestazione dell'interesse risarcitorio ai fini dell'eventuale azione di risarcimento dei danni dell'atto originariamente impugnato, ma per il cui annullamento è venuto meno l'interesse nel corso del giudizio, consente al medesimo privato di ricavare dal giudizio di impugnazione un'utilità residua, impeditiva della pronuncia in rito ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., nella futura prospettiva di una tutela per equivalente monetario che il codice consente di fare valere in separato giudizio ”. Pertanto, al fine di ottenere tale accertamento preventivo dell’illegittimità degli atti in vista della domanda risarcitoria, risulta “ sufficiente una semplice dichiarazione, da rendersi nelle forme e nei termini previsti dall'art. 73 c.p.a., a garanzia del contraddittorio nei confronti delle altre parti, con la quale a modifica della domanda di annullamento originariamente proposta il ricorrente manifesta il proprio interesse affinché sia comunque accertata l'illegittimità dell'atto impugnato ”.

Corollario di tali premesse logiche è che deve ritenersi “ superfluo, oltre che privo di base normativa, onerare il ricorrente di promuovere nello stesso giudizio la domanda risarcitoria, quando il termine ultimo si colloca oltre la definizione del giudizio di annullamento ”; difatti, “ l’accertamento di legittimità dell'atto impugnato in funzione dell'interesse risarcitorio si pone in termini di contraddizione logica con la domanda di risarcimento del danno. Esso presuppone non già una domanda risarcitoria in atto, ma la sola proponibilità della stessa, che come più volte precisato è consentita entro il termine di decadenza previsto dall'art. 30, comma 5, c.p.a. della sentenza che definisce il giudizio di annullamento. Se la domanda è stata invece proposta, l'accertamento mero si palesa inutile ed è assorbito da quello che deve svolgersi in sede di esame della domanda risarcitoria ”.

20.2 Tanto premesso sul piano dei principi che trovano applicazione ai fini della valutazione dell’eccezione sollevata da AM, rileva il Collegio che nel ricorso introduttivo GA ha chiesto formalmente di poter subentrare nel contratto all’esito di una pronuncia favorevole nel merito, facendo tuttavia espressamente “ salva la domanda risarcitoria per equivalente dei danni arrecatigli da provvedimenti e comportamenti comunali impugnati ” (cfr. pag. 1 del ricorso) ed ha chiaramente dichiarato di riservarsi, in via subordinata rispetto alla domanda di subentro svolta in via principale, “ di formulare la conseguente domanda di tutela risarcitoria per equivalente ex artt. 30 c. 5 e 124 cpa. dei danni arrecatigli da provvedimenti e comportamenti comunali impugnati ” (cfr. pag. 28 del ricorso). Analoga dicitura è riprodotta anche nel ricorso per motivi aggiunti e, infine, la riserva di formulare istanza di risarcimento danni per equivalente in caso di esito favorevole dell’odierno contenzioso, nell’ipotesi in cui il subentro non fosse possibile, è stata ulteriormente ribadita nella memoria depositata in vista della trattazione di merito della causa ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

20.3 Alla luce delle indicazioni fornite dall’Adunanza Plenaria n. 8/2022, la dichiarazione resa da GA sin nel ricorso introduttivo con cui la stessa si è riservata – in via subordinata, cioè nel caso di mancato accoglimento della domanda risarcitoria in forma specifica svolta in via principale – una separata azione onde far valere la tutela risarcitoria per equivalente, come pure ribadita nella memoria difensiva ex art. 73 c.p.a., è sufficiente a fondare l’interesse della parte alla pronuncia di accertamento mero dell’eventuale illegittimità degli atti impugnati, anche laddove l’annullamento degli stessi non sia possibile.

20.4 Né può ritenersi che la parte sia onerata, a tal fine, di articolare già nel presente giudizio la domanda risarcitoria, poiché, ove così fosse, la stessa sarebbe oggetto della cognizione del giudice amministrativo tenuto a pronunciarsi sulla richiesta di annullamento, venendo così meno necessariamente i presupposti per la domanda di accertamento ai fini della successiva proposizione di un’azione risarcitoria per equivalente monetario in un separato giudizio.

21. Conseguentemente, alla luce di quanto precede, sono divenute improcedibili per difetto di interesse le domande di annullamento, nonché la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto già stipulato con l’aggiudicataria e di risarcimento del danno in forma specifica mediante subentro ai sensi dell’art. 122 c.p.a., azionate dalla ricorrente nel ricorso introduttivo e in quello per motivi aggiunti, dovendo il Collegio procedere alla disamina nel merito delle censure articolate in ricorso ai soli fini del mero accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati, tenuto conto dell’interesse fatto valere dalla parte ricorrente alla proposizione di una futura azione risarcitoria per equivalente in separato giudizio ex art. 34, comma 3 c.p.a..

22. Con il primo mezzo del ricorso introduttivo, ripreso anche nei motivi aggiunti, GA deduce la nullità del contratto di avvalimento sottoscritto dall’aggiudicataria con la società UN S.r.l. (di seguito solo “UN”) in qualità di ausiliaria, onde conseguire il requisito dell’attestazione SOA, Categoria OG6, Classifica III richiesto dalla disciplina di gara a pena di esclusione. Secondo la ricorrente, si tratterebbe di un avvalimento fittizio e cartolare posto che l’impegno dell’impresa ausiliaria non includerebbe la messa a disposizione di tutte le risorse e dell’intero setting aziendale che hanno concorso a far maturare il requisito nel suo complesso. Il contratto di avvalimento si limiterebbe a generici richiami al know-how aziendale e allo staff tecnico, mentre le altre risorse messe a disposizione non sarebbero pertinenti né all’oggetto dell’appalto, né all’attestazione SOA OG6 che qui rileva; in particolare, le figure professionali indicate non risulterebbero riflesse nell’offerta tecnica e nei curricula allegati, l’elenco delle attrezzature sarebbe generico e parte dei mezzi ivi indicati non sarebbe richiesta per l’esecuzione di un appalto avente a oggetto la sostituzione di contatori.

22.1 La genericità del contratto di avvalimento non sarebbe poi colmabile rinviando al contratto di affitto di ramo d’azienda stipulato dall’ausiliaria UN e, peraltro, neppure sarebbe dato sapere quali mezzi e risorse facciano parte del ramo d’azienda acquisito. Vieppiù, l’ausiliaria non potrebbe liberamente disporre dell’azienda e tanto meno porla in toto a disposizione di AV TU, poiché a ciò osterebbe l’art. 17 del citato contratto di affitto il ramo d’azienda, che ne vieterebbe il subaffitto.

22.2 Inoltre, la controinteressata ha concorso alla procedura per più lotti sempre utilizzando l’identico avvalimento e aggiudicandosene tre, senza tuttavia che sia possibile sapere se le risorse indicate nel contratto si riferiscano solo all’esecuzione di uno o più dei lotti cui essa ha concorso o se si tratta di risorse che UN intende apportare per tutti i lotti aggiudicati ad AV TU stessa.

22.3 La ricorrente lamenta poi, a ulteriore riprova della fittizietà del contratto di avvalimento, che quest’ultimo non sarebbe oneroso o, comunque, conterrebbe in merito al profilo economico dell’accordo soltanto un riferimento ambiguo, indeterminato e comunque intrinsecamente contraddittorio presente sul “ modulo di manleva ” allegato. Contesta, altresì, l’acquisizione da parte della stazione appaltante tramite soccorso istruttorio di una copia completa del contratto di avvalimento contenente anche la disciplina dei rapporti economici, trattandosi di un’inammissibile integrazione postuma e che non consente di verificare se tale nuovo contratto sia stato sottoscritto prima della scadenza del termine di presentazione dell’offerta. Anche la percentuale del “ 3% del valore del requisito ceduto ” prevista quale corrispettivo che AV TU si impegna a versare all’ausiliaria sarebbe illogico e poco credibile, per cui il contratto di avvalimento avrebbe contenuto indeterminabile anche sotto il profilo dell’onerosità.

Ritiene il Collegio che la censura sia complessivamente infondata e vada respinta.

23. Va premesso che, ai fini della partecipazione alla procedura di gara in questione, l’art. 6.2 del Disciplinare relativo ai requisiti di capacità tecnico-organizzativa prevede il “ possesso di Attestazione SOA, Categoria OG6, Classifica III in caso di partecipazione per i Lotti 1 e 3 ”. Per conseguire tale requisito, AV TU ha sottoscritto un apposito contratto di avvalimento con la società UN S.r.l., a mezzo del quale quest’ultima ha consentito alla “ alla ditta ausiliata di avvalersi dei requisiti concernenti i Requisiti di capacità tecnica e professionale ”, ovvero le attestazioni SOA richieste dalla lex specialis e menzionate nel contratto medesimo.

23.1 Nel caso di specie, viene in considerazione un avvalimento “tecnico-operativo” avente a oggetto il requisito di capacità tecnico-professionale rappresentato dall’attestazione SOA di cui l’ausiliata è carente, risultando funzionale alla qualificazione necessaria dell’impresa ai fini della sua partecipazione alla procedura di affidamento, che altrimenti le risulterebbe preclusa per difetto dei requisiti a tale fine richiesti dalla disciplina di gara. In questo caso, sussiste l’esigenza della concreta messa a disposizione di mezzi e risorse specifiche, indicate nel contratto, che l’ausiliaria deve porre a disposizione del concorrente (cfr. ex multis , Cons. di Stato, Sez. V, 10.01.2022, n. 169). Ciò comporta che il contratto medesimo deve essere sufficientemente dettagliato nell’indicazione delle risorse materiali, immateriali e personali messe a disposizione dell’odierna controinteressata, così che possa effettivamente ritenersi acquisito da parte di quest’ultima il requisito mancante di cui ha inteso dotarsi per il tramite dell’avvalimento.

23.2 A tal fine, è ormai dato consolidato nella stratificazione giurisprudenziale che l’indagine in ordine agli elementi essenziali dell’avvalimento operativo deve essere svolta sulla base delle generali regole sull’ermeneutica contrattuale, in particolare secondo i canoni enunciati dal codice civile di interpretazione complessiva e secondo buona fede delle clausole contrattuali (artt. 1363 e 1367 cod. civ.). Il contratto di avvalimento, quindi, non deve “ necessariamente spingersi, ad esempio, sino alla rigida quantificazione dei mezzi d'opera, all'esatta indicazione delle qualifiche del personale messo a disposizione ovvero alla indicazione numerica dello stesso personale ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 10.01.2022, n. 169), purché consenta di individuare, laddove abbia a oggetto un’attestazione SOA, con sufficiente precisione tutti gli elementi dell’apparato organizzativo (in termini di mezzi e risorse) che hanno consentito all’impresa ausiliaria di conseguire il requisito e di trasmetterlo al soggetto ausiliato, secondo quanto previsto all’art. 104 del D.Lgs n. 36/2023 che rappresenta il parametro normativo di riferimento. Quest’ultima disposizione, in particolare, nell’individuare l’oggetto della prestazione dedotta in obbligazione, precisa che il contratto “ è concluso in forma scritta a pena di nullità con indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico ” ed è “ normalmente oneroso, salvo che risponda anche a un interesse dell’impresa ausiliaria, e può essere concluso a prescindere dalla natura giuridica dei legami tra le parti ”.

23.3 In merito all’interpretazione dell’istituto nella sua attuale formulazione normativa, la giurisprudenza ha chiarito che, “ se è pur vero che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, disciplinando l’avvalimento, pone l’attenzione sul contratto avente ad oggetto il prestito dei requisiti, è altresì vero che l’art. 104 del D.lgs. n. 36/2023, a differenza del previgente art. 89 del D.lgs. n. 50/2016, non richiede più, a pena di nullità del contratto di avvalimento, la necessaria specificazione delle risorse e delle dotazioni tecniche messe a disposizione. Ma, a tutto voler concedere, la più grave delle sanzioni non può certamente reputarsi legittima allorquando l’oggetto del contratto di avvalimento tecnico-operativo, seppur manchevole della specificazione dei mezzi prestati, risulti comunque in astratto determinabile, essendo sufficiente, ai sensi dell’art. 1346 c.c., che l’impegno dell’ausiliario sia munito dei necessari requisiti della determinatezza, o quanto meno della determinabilità; e ciò al precipuo fine di prevenire eventuali contestazioni nella fase di esecuzione tra l’appaltatore e l’ausiliario che possono frustrarne il buon esito. Sul punto, la giurisprudenza, già nella vigenza del Codice dei Contratti Pubblici di cui al D.lgs. n. 50/2016, ha avuto modo di precisare che validamente l’oggetto del contratto di avvalimento può risultare determinabile “per relationem” sulla base del complesso delle risorse aziendali che valsero all’ausiliaria l’ottenimento del requisito prestato (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 26 ottobre 2023, n. 782; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 4 marzo 2022, n. 1458). Come, invero, chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza del 4 novembre 2016, n. 23, tenuto conto della ratio sottesa all’introduzione dell’istituto dell’avvalimento, le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici vanno interpretate nel senso di non configurare la nullità del relativo contratto nell’ipotesi in cui una parte del suo oggetto, pur non essendo puntualmente determinata, sia tuttavia agevolmente determinabile. E tanto, alla luce della novella normativa di settore, è vieppiù coerente con il principio del risultato sancito dall’art. 1 del Codice dei Contratti Pubblici che, rappresentando l’attuazione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nel settore delle commesse pubbliche, impone una più ampia interpretazione del contratto di avvalimento che non soggiace a rigidi formalismi, rectius ad aprioristici schematismi concettuali volti ad irrigidire la disciplina sostanziale della gara (Consiglio di Stato, Sez. V, 30 marzo 2023, n. 3300; Consiglio di Stato, Sez. V, 22 ottobre 2015, n. 4860). In altri termini, la verifica di idoneità del contratto allegato ad attestare il possesso dei relativi titoli partecipativi va svolta in concreto, avuto riguardo al tenore testuale dell’atto e alla sua idoneità ad assolvere la precipua funzione assegnata all’istituto (Consiglio di Stato, 3 maggio 2017, n. 2022) ” (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29.05.2025, n. 1011).

23.4 Ciò premesso, esaminando il contratto di avvalimento tra l’aggiudicataria e l’impresa UN, si legge innanzitutto che “ l’impresa ausiliaria, facendo propria la prescrizione statuaria di specie, si impegna a mettere a disposizione per tutta la durata dell’appalto oltre ai requisiti oggetto di avvalimento, sia all’ausiliata, sia alla Stazione Appaltante per tutta la durata dell’appalto di quanto segue:

• Know-how tecnologico e commerciale e di tutto lo staff tecnico, come centro di sviluppo, attraverso un costante coordinamento;

• Il numero di addetti necessarie per le varie tipologie di lavoro, assunti con contratto di distacco, quali: 1 Capo Cantiere, n° 1 Operai Specializzati, n° 1 Operai Qualificati, n° 1 Operai Comuni, n°1 addetto alla Qualità aziendale ed alla sicurezza in Cantiere;

• Le attrezzature necessarie all’esecuzione dell’opera, attraverso contratto di noleggio, quali: Ponteggi Omologati, Gru rotativa, Container alloggio attrezzi e Uffici, Molazze da cantiere, Impastatrice/Betoniere, Macchine da taglio legno/ferro, Martelli demolitori ad aria e/o elettrici, Puntelli varie misure, Badili, secchi, attrezzatura minuta, ecc. vedasi scheda elenco mezzi ed attrezzature allegato;

• I mezzi necessari all’esecuzione dell’opera, attraverso contratto di noleggio, quali: Camion con ribaltabile, Escavatori, Mini Escavatori, Furgoni attrezzati, ecc .”.

23.5 Sulla scorta delle succitate coordinate ermeneutiche e alla luce dell’orientamento espresso recentemente dalla Sezione, maturato anche alla luce di alcuni precedenti in cui è stata vagliata la legittimità di clausole contrattuali analoghe a quella in esame, ritiene il Collegio che la suesposta enucleazione delle risorse materiali, immateriali e di personale messe a disposizione dall’ausiliaria sia sufficientemente dettagliata, rispondendo così ai contenuti dell’art. 104, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023 (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 28.03.2025, n. 1097; Id., Sez. IV, 1.07.2025, n. 2498; Cons. di Stato, Sez. V, 11.12.2024, n. 9050; Id., 8.01.2024, n. 266).

23.6 Nello specifico, il contratto indica innanzitutto in maniera adeguata le risorse di personale messe a disposizione dell’aggiudicataria, non solo specificando il numero delle stesse e la qualifica, ma anche precisando che sarà fornito comunque il “ numero di addetti necessari per le varie tipologie di lavoro, assunti con contratto di distacco ”, così menzionando anche la tipologia dei contratti attuativi che consentiranno praticamente l’avvalimento di risorse comunque riconducibili ad altra impresa, in modo da giustificare, nella fase esecutiva, il passaggio di personale dall’ausiliaria all’ausiliata (cfr. T.A.R. Firenze, Sez. I, 16.04.2024, n.448). Precisa poi il Collegio che l’indicazione delle risorse di personale messe a disposizione è sufficientemente analitica anche senza inserire, all’interno del contratto di avvalimento, l’elencazione dei nominativi degli addetti coinvolti, trattandosi di un grado di dettaglio non richiesto dalla natura del contratto anche in considerazione dell’impegno delle parti alla stipula dei successivi contratti di distacco, nei quali saranno contenute tutte le informazioni necessarie alla specifica individuazione delle risorse messe a disposizione. Nè tantomeno si può condividere l’affermazione della ricorrente secondo cui, tra il personale incluso nel contratto di avvalimento, vi sarebbero taluni addetti “ alle dipendenze di terzi ” (cfr. ricorso pag. 9), poiché trattasi di maestranze che sono state acquisite dall’ausiliaria con apposito affitto di ramo d’azienda (sul punto v. infra ).

23.7 Il contratto di avvalimento indica poi che l’impresa UN metterà a disposizione risorse aziendali immateriali quali il “ know how tecnologico e commerciale e di tutto lo staff tecnico, come centro di sviluppo, attraverso un costante coordinamento ”, oltre che i mezzi materiali di varia natura ivi menzionati. A tale ultimo riguardo, non sono condivisibili le argomentazioni censorie della ricorrente volte a stigmatizzare l’inconferenza dei mezzi d’opera e delle dotazioni materiali messi a disposizione dell’ausiliata rispetto al tipo di attività oggetto dell’odierna procedura di gara, poiché nel caso di specie viene in considerazione il prestito di tutti gli elementi che hanno consentito all’ausiliaria di acquisire l’attestazione SOA e non, selettivamente, solo di quelli che si ritengono più direttamente impiegabili nell’esecuzione della commessa.

23.8 Né certamente l’indicazione di mezzi ulteriori rispetto alle dotazioni base necessarie per lo svolgimento del servizio può valere a dimostrare l’inaffidabilità o la fittizietà del rapporto negoziale intercorso tra le parti, sia perché trattasi di circostanza inidonea a indicare univocamente un comportamento fraudolento delle parti nella formazione dell’accordo contrattuale, sia perché, ripetesi, nella fattispecie si discute della messa a disposizione di un requisito complesso qual è l’attestazione SOA e, dunque, di tutti gli elementi del complesso aziendale che ne hanno consentito l’acquisizione all’ausiliaria. Il che, del resto, risulta coerente con i contenuti dell’art. 104, comma 2 del D.Lgs. n. 36/2023, a mente del quale, allorquando il contratto di avvalimento è concluso per acquisire un requisito necessario alla partecipazione “ a una procedura di aggiudicazione di un appalto di lavori di importo pari o superiore a euro 150.000, o di un appalto di servizi e forniture, esso ha per oggetto le dotazioni tecniche e le risorse che avrebbero consentito all'operatore economico di ottenere l'attestazione di qualificazione richiesta ”.

23.9 Parimenti, anche l’indicazione del requisito del know-how tecnologico e commerciale non può considerarsi generica, ma risulta al contrario sufficientemente precisa alla luce della natura immateriale del medesimo e tenuto conto dell’estensione dell’onere di specifica indicazione delle risorse messe a disposizione incombente sulle parti, così come delineato dalla giurisprudenza.

23.10 Può dunque ritenersi, alla luce dei suesposti contenuti, che il contratto di avvalimento in esame contenga un adeguato grado di dettaglio nell’individuazione delle risorse messe a disposizione dell’aggiudicataria, avendo a oggetto tutti gli elementi dell’organizzazione aziendale (mezzi, attrezzature, risorse umane e immateriali) correlata all’ottenimento dell’attestazione SOA di cui si discute.

23.11 Sempre sul piano del requisito dell’effettiva messa a disposizione delle risorse aziendali, ma sotto diversa prospettiva, va infine esaminato l’argomento censorio con cui la ricorrente lamenta che l’impresa ausiliaria UN avrebbe acquisito tramite un contratto affitto di ramo d’azienda risorse che pretenderebbe di mettere a disposizione nell’ambito del successivo avvalimento, nonostante il divieto contenuto nel citato contratto. Inoltre, poiché mezzi e personale della dante causa sarebbero stati smembrati in due rami aziendali diversi, non sarebbe possibile comprendere quali beni siano rifluiti in quello acquisito dalla società UN e quali siano stati acquisiti da altra società.

Le argomentazioni della ricorrente non colgono nel segno.

23.11.1 Sotto un primo profilo, nulla vieta che l’impresa ausiliaria acquisisca tramite affitto di ramo d’azienda mezzi e risorse che, nell’ambito della propria autonomia imprenditoriale, può poi impiegare anche tramite la messa a disposizione delle stesse ai fini della qualificazione di altra impresa per la partecipazione a procedure di affidamento, trattandosi di un’utilizzazione certamente possibile dell’organizzazione aziendale a fini produttivi. Peraltro, non vi sono incertezze in ordine ai contenuti del contratto di affitto di ramo d’azienda, poiché trattasi di atto pubblico prodotto in gara e dunque conosciuto dalla stazione appaltante, nel quale sono indicati i due rami d’azienda che sono stati affittati dalla società UN (comprensivi anche di attestazione SOA OG6 senza limitazione di importo), oltre a un terzo ramo d’azienda affittato da una società interamente controllata da quest’ultima.

23.11.2 Sotto un secondo profilo, rileva il Collegio che, diversamente da quanto prospettato da GA, nella fattispecie non rileva la previsione di cui all’art. 4 del contratto di affitto di ramo d’azienda che vieta il subaffitto, poiché l’avvalimento costituisce un autonomo e diverso tipo contrattuale incentrato sulla temporanea messa a disposizione di risorse per l’esecuzione di una singola commessa, senza trasferimento del complesso aziendale. Peraltro, tali profili esulano dalle valutazioni che la stazione appaltante è tenuta a compiere, attenendo essi all’attuazione e interpretazione del citato contratto di affitto di ramo d’azienda cui la parte pubblica è estranea e non essendo emersa, allo stato, alcuna limitazione nell’utilizzazione delle risorse così acquisite dalla società UN e, per essa, dall’ausiliata AV TU.

24. Vanno adesso esaminate le argomentazioni con la ricorrente deduce la fittizietà del contratto di avvalimento anche dalla mancanza di una espressa previsione del corrispettivo dovuto dall’aggiudicataria all’ausiliaria per la messa a disposizione del requisito SOA, ritenendo correlativamente illegittima e inammissibile l’acquisizione da parte della stazione appaltante, tramite soccorso istruttorio, di copia integrale del contratto di avvalimento contenente la disciplina degli accordi economici tra le parti, assente nella versione depositata in gara.

Anche in questo caso ritiene il Collegio che la prospettazione censoria della ricorrente non sia condivisibile.

24.1 Va premesso in fatto che AV TU ha prodotto in gara, unitamente alla documentazione amministrativa, copia del contratto di avvalimento sottoscritto con l’impresa UN, privo tuttavia di indicazioni in merito al prezzo pattuito tra le parti per la messa a disposizione del requisito. Al contratto è poi allegato un “ modulo di manleva ” in cui è previsto, nell’ambito dell’elencazione degli obblighi dell’ausiliata, l’impegno di quest’ultima a informare l’ausiliaria del conseguimento della commessa “ entro e non oltre 5 (cinque) giorni dall’avvenuta Aggiudicazione Definitiva pena la maggiorazione del 20% sul riconoscimento del credito di cui all’articolo 8 del sottoscritto contratto si avvalimento ”, articolo che, tuttavia, non è presente nella versione del contratto allegata all’offerta.

24.1.1 Successivamente, a fronte dell’istanza di autotutela formulata dalla ricorrente in data 31.05.2025, la stazione appaltante ha chiesto chiarimenti alla controinteressata, rilevando che “ il contratto di avvalimento con “ UN S.r.l.” si compone di cinque articoli, mentre nella dichiarazione d’obbligo ne vengono indicati otto ” e invitando la parte a fornire spiegazioni in merito a detta discrasia onde chiarire “ se il contratto de quo sia a titolo oneroso o, in alternativa, risponda anche a un interesse dell’impresa ausiliaria ” (cfr. doc. 16 di AM).

24.1.2 All’esito di tale contraddittorio, AV TU ha fornito alla stazione appaltante copia del contratto in versione integrale – lamentando un refuso nella precedente versione – nella quale è riportata la seguente previsione sub art. 6): “ in caso di aggiudicazione della gara, l’impresa ausiliata verserà all’impresa ausiliaria un importo pari al: 3,00% del valore del requisito ceduto. I pagamenti saranno effettuati secondo le seguenti modalità: a. 30% a inizio lavori; b. 70% a fine lavori ”.

24.2 Ciò posto, ritiene il Collegio che la questione posta dalla ricorrente possa essere affrontata senza considerare la copia del contratto di avvalimento acquisita dalla stazione appaltante all’esito del descritto contraddittorio con l’impresa AV TU, che, di fatto, è stata trasmessa a dimostrazione della presenza di un refuso nella redazione del contratto originario e al fine di confermare – come richiesto da AM – la natura onerosa del contratto.

Invero, già solo l’esame della versione originaria del contratto di avvalimento trasmessa in gara e dell’unito “ modulo di manleva ”, nella parte in cui fa riferimento al credito dell’ausiliaria derivante dal contratto di avvalimento, consente di inferire la natura onerosa dell’accordo, risultando in questo contesto non determinante che la pattuizione di dettaglio relativa alla regolamentazione del corrispettivo non sia stata inclusa nel testo contrattuale originariamente prodotto in gara. Traspare infatti, dal complesso della regolamentazione negoziale, che l’avvalimento è stato previsto dietro versamento di un corrispettivo, com’è possibile evincere anche a prescindere dall’acquisizione della copia integrale del contratto in sede di chiarimenti, venendo così meno il fondamento della contestazione della ricorrente. Del resto, come chiarito dalla giurisprudenza, ai fini della validità dell’accordo negoziale è sufficiente che dal suo tenore complessivo “ possa comunque individuarsi l’interesse patrimoniale dell’ausiliaria (che l’ha indotta ad assumere le relative obbligazioni e le connesse responsabilità), interesse che può avere carattere diretto (cioè consistere in un’utilità immediata) o anche solo indiretto, purché effettivo (in tal senso cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 maggio 2018 n. 2953) ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 12.07.2023, n. 6826).

24.3 Sul punto, la Sezione si è già pronunciata con conclusioni cui intende dare continuità e che possono richiamarsi nella presente sede, affermando che la mancata indicazione del corrispettivo “ non determina, de plano, l’invalidità del contratto di avvalimento, stante la previsione dell’art. 104, comma 1, terzo periodo, del D. Lgs. n. 36 del 2023 che stabilisce che “il contratto di avvalimento è normalmente oneroso, salvo che risponda anche a un interesse dell’impresa ausiliaria, e può essere concluso a prescindere dalla natura giuridica dei legami tra le parti”.

È ben possibile, infatti, che il contratto di avvalimento non preveda alcun corrispettivo, laddove emerga che la partecipazione alla gara dell’ausiliata risponda anche a un interesse dell’impresa ausiliaria, oppure vi siano altri interessi meritevoli di tutela (cfr. Consiglio di Stato, III, 14 febbraio 2024, n. 1478, secondo il quale sono rilevanti anche scopi di ordine solidaristico e aventi un impatto sociale). In tal senso depone la lettera del citato art. 104, comma 1, secondo periodo, del D. Lgs. n. 36 del 2023, la quale, pur imponendo la forma scritta ad substantiam del contratto di avvalimento, non prescrive che le condizioni economiche debbano essere contenute nello stesso contratto, ammettendo implicitamente la regolazione di tale aspetto con atto separato, oppure che si possano esplicitare le ragioni della mancata previsione del corrispettivo, attraverso l’indicazione della causa in concreto in grado di giustificare (e rendere valido) il negozio giuridico, purché si tratti di elementi dimostrabili e già sussistenti al momento di scadenza del termine per la presentazione delle offerte (cfr. Consiglio di Stato, V, 5 novembre 2024, n. 8829) ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 6.11.2025, n. 3609).

25. In ultimo, rileva il Collegio che risulta parimenti infondato l’ulteriore profilo di censura dedotto dalla ricorrente, secondo cui non sarebbe possibile comprendere per quali lotti della procedura siano fornite le risorse messe a disposizione, avendo l’aggiudicataria partecipato a più lotti della procedura con il medesimo contratto di avvalimento. Difatti, quest’ultimo menziona chiaramente tutti i lotti della procedura per cui la concorrente AV TU intende acquisire l’avvalimento delle risorse di cui è carente, onde potervi partecipare. Né vi è alcuna regola che imponga al concorrente di utilizzare le risorse materiali, immateriali e di personale messe a disposizione con l’avvalimento – nella specie funzionali a sopperire alla mancanza di certificazione SOA – solo per un lotto in via esclusiva, posto che dette risorse entrano a far parte delle complessive dotazioni di cui l’azienda ausiliata dispone e che può impiegare liberamente come tutte le altre.

26. In conclusione, alla luce di quanto precede, il primo motivo di ricorso è complessivamente infondato e va respinto.

27. Con il secondo mezzo del ricorso introduttivo, ripreso anche nei motivi aggiunti, GA che l'offerta economica di AV TU sarebbe incongrua, insostenibile e inattendibile sotto plurimi profili, e segnatamente:

- l’offerta reca un ribasso del 31,31%, multiplo rispetto a quelli formulati dagli altri offerenti e dalla stessa GA, che ha offerto un ribasso del 4,57%; tale circostanza renderebbe palese l’inattendibilità dell’offerta, per cui la stazione appaltante avrebbe dovuto sottoporre la stessa a un attento vaglio di congruità;

- i costi del personale sarebbero incongrui e non consentirebbero di garantire un risparmio di 5 mesi sulla tempistica esecutiva che ha fatto conseguire all’aggiudicataria un decisivo punteggio premiale: difatti, considerato che l’aggiudicataria offre 7 risorse per 20 giornate lavorative al mese e ipotizza la sostituzione di 10 contatori/giorno per ogni risorsa, per l’esecuzione della commessa sarebbero necessarie complessivamente 8.960,00 ore lavorate, che, moltiplicate per il costo medio orario di euro 24,65 dichiarato da AV TU, restituirebbero un risultato pari a euro 238.784,00 a fronte del valore di euro 202.752,00 indicato in offerta;

- per giustificare i propri costi della manodopera, in sede di chiarimenti AV TU sarebbe stata costretta a ipotizzare una resa oraria per addetto superiore a quella esposta in offerta, vale a dire 13 contatori sostituiti giorno/uomo contro i 10 contatori indicati nella propria proposta progettuale, senza alcuna ragione giustificativa;

- sarebbe impossibile eseguire il servizio impiegando soltanto 6.150 ore lavorative per operai specializzati, considerando che, secondo il CCNL metalmeccanici le “ore annue mediamente lavorate” sono 1600, le ore medie mensili lavorate da ciascun operario sono 133,33 e, per l’intera durata contrattuale, ammontano a 1.066,66 ciascuno, per un totale complessivo di 7.466,48 ore per 7 risorse impiegate, con notevole incremento dei costi;

- AM avrebbe supinamente accolto le giustificazioni dell’aggiudicataria, con cui sarebbe stata finanche modificata la produttività in termini di contatori/uomo oggetto di sostituzione indicata in offerta, considerando altresì che apparirebbe improbabile la realizzazione di una sostituzione di contatore ogni 37 minuti, per tutti i giorni lavorativi e in tutte le località valtellinesi, dovendosi includere in tale arco temporale il trasporto e gli spostamenti, gli eventuali secondi passaggi per sostituzioni riprogrammate e tutti gli incombenti descritti dall’art. 5 del Capitolato Tecnico;

- non sarebbero chiari i compiti dei dipendenti con funzioni di “tecnico”, non sarebbero stati valorizzati i costi del direttore tecnico e dell’avvalimento (pari al 3% del valore del requisito ceduto, secondo quanto risulta nel secondo contratto acquisito in sede di chiarimenti), gli oneri di sicurezza dichiarati in gara in euro 17.717,36 non coinciderebbero con il relativo ammontare risultante dalle giustificazioni e non sarebbero stati computati i costi per trasportare e smaltire tutti i rifiuti generati eseguendo l’appalto;

- AV TU avrebbe fornito un’unica giustificazione per tutti e tre i lotti assieme, dando per scontato l’ottenimento delle economie di scala derivanti dalla contemporanea aggiudicazione dei tre contratti, per cui si tratterebbe di un’offerta “ a sostenibilità condizionata ” vietata ex art. 72 del R.D. n. 827/1924.

Ritiene il Collegio che la censura sopra sintetizzata sia complessivamente infondata e vada dunque respinta.

28. Premette il Collegio che, secondo consolidati arresti giurisprudenziali, il giudizio di anomalia dell’offerta ha natura necessariamente globale e sintetica, “ non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una ‘caccia all’errore’ nella loro indicazione nel corpo dell’offerta, costituendo esercizio di apprezzamento tecnico, non sindacabile in giustizia se non per illogicità, manifesta irragionevolezza, arbitrarietà (cfr. Cons. Stato, V, 3 gennaio 1019, n. 69; Id., VI, 3 dicembre 2018, n. 6838) ” (cfr. Cons. di Stato, III, 13 luglio 2021, n. 5283; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 12.02.2024, n.343).

28.1 Tale principio deve orientare il Giudice nella valutazione degli indici di sospetta anomalia dell’offerta e degli elementi indicativi dell’insostenibilità di quest’ultima, considerando che la finalità di tale scrutinio non è la verifica matematica di un’operazione contabile, ma l’apprezzamento della ragionevole fattibilità e serietà della proposta progettuale del concorrente considerata nel suo insieme e, soprattutto, tenendo conto delle peculiarità organizzative, economiche e produttive della singola realtà aziendale in cui l’offerta è elaborata. Per tale motivo è da escludersi che l’applicazione di una percentuale di sconto rilevante e maggiore di quella praticata da altri concorrenti – com’è appunto nella fattispecie, in cui l’aggiudicataria ha offerto uno sconto del 31,31% – possa essere ex se elemento sintomatico di anomalia dell’offerta, dovendosi verificare in concreto se tale ribasso è in linea di principio coerente e compatibile con l’organizzazione dei fattori della produzione proposta dal concorrente.

28.2 Ciò premesso, evidenzia il Collegio che, nella Relazione Tecnica di depositata in gara da AV TU, sono state messe a disposizione per l’esecuzione del servizio di sostituzione contatori oggetto dell’affidamento “ fino a 37 risorse al fine di poter garantire la riduzione di 5 mesi rispetto al cronoprogramma posto a base di gara anche in caso di aggiudicazione di più lotti ”, stimando per ciascuno dei lotti di gara il numero di addetti necessario; quanto al Lotto 1, in particolare, sono state previste 7 unità di personale. Il concorrente ha poi precisato che “ il numero delle risorse necessarie è stato quantificato ipotizzando un’efficienza media di 10 contatori/giorno per ogni risorsa, considerando 20 giornate lavorate al mese aumentando per eccesso il numero di risorse necessarie. In tale analisi non sono stati considerati i sabati al fine di conservare un’ulteriore possibilità di aumento delle produzioni in caso di necessità ”.

28.3 Nei chiarimenti trasmessi alla stazione appaltante ai fini della valutazione dell’anomalia dell’offerta, AV TU ha precisato, nel fornire indicazioni sul costo orario della manodopera, che è stata prevista la sostituzione di 12 contatori in una giornata lavorativa quale valore medio, ovvero stimando “ per il Lotto 1 in 13 contatori sostituiti uomo/giorno, Lotto 2 in 12 contatori sostituiti uomo/giorno e Lotto 3 in 11 contatori sostituiti uomo giorno ”. Inoltre, l’aggiudicataria ha evidenziato che l’analisi “ è stata effettuata in modo fortemente cautelativo, andando a considerare un’efficienza uomo/giorno minima che dalle esperienze pregresse su attività analoghe a quelle prevista dall’appalto, in alcuni casi equivalenti, e mettendo in atto l’organizzazione e le modalità operative implementate per una migliore efficienza, potranno risultare superiori alle 12 sostituzioni uomo/giorno considerante ”.

28.3.1 Da quanto sopra è possibile trarre la conclusione che il valore di 10 contatori sostituiti in una giornata lavorativa indicato nell’offerta dell’aggiudicataria rappresenta un dato medio, stimato sulla complessiva esecuzione del servizio per tutti i lotti in cui si articola la procedura, come risulta dal tenore letterale della Relazione tecnica, ulteriormente migliorabile anche grazie alla possibilità di prevedere l’esecuzione di interventi anche di sabato ove necessario per il rispetto della tempistica preventivata. Tale valore – che rappresenta dunque una stima del concorrente ai fini della formulazione dell’offerta sotto il profilo della riduzione del tempo di esecuzione del servizio, ma non ha carattere vincolato sul piano prestazionale – è stato poi meglio specificato nell’ambito delle giustificazioni fornite alla stazione appaltante in sede di verifica di anomalia, laddove il dato previsionale è stato riferito specificamente anche a ciascun lotto, risultando per il Lotto 1 pari a 13 contatori/giorno per ciascuna risorsa di personale.

28.4 Ciò posto, ritiene il Collegio che la precisazione relativa al numero di contatori sostituibili in un un’ora lavorativa – ovvero 13 in luogo di 10 – non rappresenti una modifica dei contenuti dell’offerta formulata dalla società ricorrente, come paventato dalla ricorrente. Anche in disparte dalla circostanza, pur non irrilevante, che si tratta di mere previsioni di stima, la proposta progettuale dell’aggiudicataria non ha a oggetto un preciso numero di contatori sostituiti da ciascuna risorsa in un giorno di lavoro, né la stima di un monte ore lavorativo alla cui erogazione il concorrente risulti vincolato, ma piuttosto la riduzione dei tempi di esecuzione della prestazione rispetto al cronoprogramma proposto in gara dalla stazione appaltante.

28.4.1 Invero, i dati relativi al numero di risorse operative applicate all’appalto – ovvero n. 7 impiegati dedicati per 20 giornate lavorative al mese – è contenuta all’interno della trattazione del criterio premiale “ D) riduzione tempistiche rispetto al cronoprogramma ”, che prevede l’attribuzione di punteggio in relazione all’anticipo di 5 o più mesi sulla scadenza contrattuale. A tal riguardo, il Disciplinare stabilisce che “ il concorrente dovrà rendere dichiarazione di impegno ed indicare espressamente l’entità dell’anticipo sulla scadenza contrattuale tramite la presentazione di un Cronoprogramma di sintesi secondo quanto previsto dal CSA ”, senza dunque alcun obbligo di specificare anticipatamente il numero di contatori sostituiti nella singola giornata da ciascun addetto o l’ammontare delle ore lavorative destinate all’attività oggetto dell’appalto. Dunque né l’offerta di AV TU contiene l’espressa quantificazione di un monte ore lavorativo da eseguire obbligatoriamente o un numero fisso di contatori sostituibili al giorno, né la disciplina di gara richiede ai concorrenti di indicare tali dati.

28.4.2 Ne consegue che il numero stimato di contatori sostituibili in una giornata lavorativa da ciascuna delle 7 risorse di personale dedicate all’appalto non costituisce contenuto della proposta progettuale, trattandosi di dato meramente indicativo della capacità lavorativa dell’impresa e certamente migliorabile in concreto.

28.5 Tali considerazioni consentono di smentire anche la prospettata inattendibilità della stima del monte ore lavorativo preventivato dall’aggiudicataria per l’esecuzione dell’appalto nella più breve tempistica indicata in offerta. Va innanzitutto evidenziato che la valutazione di adeguatezza di tale dato ai fini della corretta esecuzione dei lavori non può essere “oggettivata” sulla scorta di parametri prefissati di riferimento, trattandosi di valutazioni che afferiscono strettamente alla capacità professionale del concorrente e alla specificità della singola organizzazione aziendale.

Ciò premesso, le valutazioni della ricorrente muovono dalla considerazione delle ore lavorative medie mensili ricavate dalle Tabelle ministeriali di riferimento per la figura professionale applicata nell’appalto (operaio specializzato), che vengono conseguentemente moltiplicate per gli otto mesi di esecuzione del servizio indicati in offerta da AV TU, sulla scorta un calcolo basato su fattori “standard” che non tiene conto della possibilità dell’aggiudicataria di organizzare il proprio lavoro, sulla base delle esperienze acquisite e dei meccanismi di efficienza introdotti, onde ottenere risultati più performanti. GA, in sostanza, assume a presupposto un dato medio teorico sviluppando un calcolo che restituisce un risultato “astratto”, non parametrato sulle concrete capacità dell’impresa tenuta all’esecuzione della commessa. La questione, tuttavia, non è quante ore lavorino in media operai specializzati nel settore della sostituzione contatori, ma se è credibile e sostenibile in concreto che AV TU esegua la prestazione cui si è obbligata, nel minor tempo indicato in offerta, con le risorse messe a disposizione.

28.5.1 Nel dettaglio, risulta dalle spiegazioni fornite dall’aggiudicataria che il tempo medio di sostituzione di un contatore è stato stimato in 37 minuti, per cui in un’ora il numero di contatori sostituiti è pari a 1,625. Ne consegue che, sulla scorta di tale dato, considerando che i contatori da sostituire ammontano a 9993, il numero complessivo di ore lavorate per completare il servizio è pari a 6149,53 ore, ovvero 6.150 ore come indicate nei giustificativi. Da qui, considerando il costo orario di un operaio specializzato, pari a euro 24,65 secondo il C.C.N.L. Metalmeccanici, risulta che il costo complessivo di tale manodopera è pari a euro 151.597,50. A tale manodopera operativa deve poi aggiungersi il personale rientrante nel profilo tecnico-impiegato, il cui impiego è stato stimato in 2.107 ore, per un costo orario di euro 24,28 e un costo complessivo di euro 51.157,96; pertanto, sommando le due voci sopra descritte si arriva a un totale di euro 202.752,00 calcolato dall’aggiudicataria per remunerare la manodopera necessaria all’esecuzione dell’appalto.

28.5.2 Ritiene il Collegio che in tale operazione e nei dati prospettati in sede di giustificazioni non vi siano elementi di manifesta illogicità o irragionevolezza che possano essere oggetto di sindacato giurisdizionale, trattandosi di stime non implausibili per imprese del settore e altamente specializzate, dedite quasi esclusivamente all’attività di cui consta l’odierno affidamento.

In sede di giustificazioni, difatti, l’aggiudicataria ha rappresentato di aver svolto la propria attività, soprattutto nell’ultimo triennio, quasi esclusivamente nell’ambito della sostituzione di contatori, ricavandone circa il 90% del fatturato aziendale e acquisendo competenze specifiche nel settore. Inoltre, ha dato atto delle particolari soluzioni tecniche adottate per efficientare i processi aziendali e l’esecuzione degli interventi, evidenziando di aver sviluppato un proprio applicativo – utilizzato anche nell’appalto di cui si discute – per la pianificazione e consuntivazione delle attività e per la gestione delle informative da inoltrare agli utenti al fine concordare gli appuntamenti, oltre che una procedura ad hoc per la sostituzione del contatore, per le verifiche e controlli ante e post sostituzione, “ mediante l’impiego di documentazione elettronica (…) all’interno dell’applicativo così da garantirne il buon esito e la registrazione dello stesso tramite documentazione fotografica ”.

28.5.3 La stazione appaltante ha quindi elaborato il proprio giudizio di generale attendibilità dell’offerta dell’aggiudicataria anche sulla scorta di elementi che attengono alla complessiva qualificazione dell’impresa nel settore specifico oggetto dell’appalto, all’esperienza complessiva e ai sistemi di produzione ed efficientamento dalla stessa sviluppati, come indicati nelle giustificazioni acquisite in sede di contraddittorio, tenendo anche conto che l’aggiudicataria ha indicato un utile d’impresa significativo pari al 20,21% e quindi in grado di assorbire eventuali imprevedibili incrementi di costo. In detti termini, AM è giunta a una valutazione che non risulta inficiata da macroscopica irragionevolezza, illogicità o grave travisamento dei fatti, vizi che soli consentirebbero il sindacato ab externo di questo Giudice a fronte di attività amministrative caratterizzate da ampia discrezionalità tecnica qual è quella di cui si discute.

28.6 Né tantomeno possono condividersi le considerazioni della ricorrente in merito alla prospettata insufficienza delle ore di lavoro indicate dalla ricorrente per l’esecuzione di tutte le attività e i passaggi operativi previsti dal Capitolato Speciale-Parte Tecnica, in particolare dall’art. 5, poiché non vi sono elementi oggettivi e manifesti per escludere che AV TU possa eseguire correttamente la prestazione nei tempi offerti, alla luce della propria organizzazione aziendale, delle risorse messe in campo e della capacità di efficientare l’attività produttiva, fermo restando che la stessa impresa aggiudicataria ha previsto cautelativamente la possibilità di impiegare personale anche di sabato ove necessario per il rispetto dei tempi pattuiti.

28.6.1 A tal riguardo, occorre rammentare che la valutazione della stazione appaltante in ordine all’attendibilità dell’offerta, anche quanto all’ammontare della forza lavoro impiegata, costituisce espressione di discrezionalità tecnica in vista della tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, per cui non è sufficiente che tale giudizio risulti meramente opinabile e soggettivamente non condiviso dall’operatore economico ricorrente, poiché, “ ove non emergano evidenti travisamenti o irrazionalità ma solo margini di fisiologica opinabilità della valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Pubblica amministrazione, il giudice amministrativo non potrebbe in alcun caso sovrapporre la propria valutazione a quella del competente organo della stazione appaltante, né potrebbe parimenti procedere ad una autonoma verifica di congruità dell’offerta medesima e delle sue singole voci ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 24.01.2023, n. 783).

28.6.2 Va poi evidenziato che, sebbene la valutazione di anomalia dell’offerta debba essere effettuata ex ante dalla stazione appaltante, nel caso in esame l’adeguatezza della proposta progettuale dell’aggiudicataria è confortata ex post anche dai dati sullo sviluppo della fase esecutiva della commessa. Risulta, difatti, dallo stato di avanzamento lavori aggiornato al 31.10.2025 depositato da AV TU, che a tale data sono state effettuate 6.406 sostituzioni di contatori con esito positivo (cfr. doc. 22 di AV TU); la parte ha dichiarato – con affermazioni confermate dalla stazione appaltante (cfr. memoria di replica di AM) – che, al dicembre 2025, sono stati installati 7.084 contatori e 1499 tentativi hanno avuto esito negativo, per un totale di 8.583 interventi a fronte dei 9.990 da effettuare in base alle previsioni del Capitolato, precisando altresì che i lavori saranno completati a fine gennaio 2026, con un mese di ritardo rispetto al cronoprogramma per l’iniziale carenza di contatori nei depositi AM, ma comunque ampiamente entro il termine essenziale del 30.03.2026 previsto dal bando di gara (cfr. memoria del 22.12.2025, pagg. 2-3). Trattasi di dati che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente nella propria memoria del 27.12.2025, ad avviso del Collegio dimostrano il positivo andamento dell’attività, considerato che, per stessa ammissione della stazione appaltante, si è avuto un iniziale ritardo nelle lavorazioni dovuto all’approvvigionamento degli strumenti di misura che quest’ultima era tenuta a fornire, risultando dunque possibile l’esecuzione di tutti gli interventi entro il termine inderogabile del 31.03.2026.

29. Quanto agli altri profili dell’offerta di AV TU censurati dalla ricorrente, il Collegio ritiene che non sussistano i vizi prospettati. Innanzitutto, è irrilevante la circostanza che l’aggiudicataria non abbia precisato quale sia l’attività svolta dal personale con qualifica di “ tecnico-impiegato ”, sia perché tale tipo di dettaglio analitico non è necessario ai fini della verifica di anomalia dell’offerta, sia perché tali figure professionali possono essere impiegate nelle attività previste nell’ambito dell’esecuzione dell’appalto – quali ad esempio il trasporto o la logistica specifica – diverse da quelle proprie esclusivamente dell’operaio addetto alla sostituzione dei contatori, fermo restando che nel contratto collettivo di riferimento sono specificate le mansioni per ciascuna categoria professionale.

30. È poi inammissibile l’affermazione secondo cui non sarebbero stati valorizzati i costi del direttore tecnico e dell’avvalimento, non essendovi alcuna prova in atti che tale eventuale sottostima possa impattare negativamente sulla complessiva sostenibilità dell’offerta. Nel merito la contestazione è anche infondata, poiché trattasi in entrambi i casi di costi indiretti di commessa che, nella fattispecie in esame, possono rientrare nell’ambito delle spese generali, considerata l’ampia capienza di detta voce e la sua articolazione descrittiva nella Tabella A del documento “ dichiarazione dell’utile d’impresa e delle spese generali medie previste nell’appalto ” allegato alle giustificazioni, ivi rientrandovi le spese di “ logistica, automezzi, carburanti, utenze telefoniche, attrezzature, gestione del personale e back office ”, oltre alla voce “ altre spese e imprevisti ”, per una somma complessiva pari a euro 61.076,00 corrispondente a circa 11,24 euro/contatore.

30.1 Al riguardo, la giurisprudenza ha ormai chiarito che “ sono costi indiretti della commessa quelli relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai costi diretti della commessa comprensivi di tutti i dipendenti impiegati specificamente per l’esecuzione della stessa. L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto (Consiglio di Stato sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786) ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 19.05.2025, n. 4250).

Nella Relazione tecnica di AV TU, il direttore tecnico è stato indicato come la figura professionale incaricata di “ coordinare tutto il personale in forza sulle attività di sostituzione contatori e/o attività su impianti di derivazione d’utenza; la sua competenza spazia dall’analisi e valutazione i rischi, alla redazione di procedure operative, POS, DVR, ecc. fino ad arrivare al coordinamento del personale e organizzazione dei cantieri ”. Ne deriva che la sua attività professionale non è svolta in maniera esclusiva e dedicata al solo appalto in esame, ma è prestata nell’interesse dell’impresa e in termini trasversali su tutte le commesse nelle quali ci sia necessità di tale intervento, per cui il costo pro quota di tale attività varia a seconda dell’esigenza operativa per ciascun appalto e può essere inserito – siccome difficilmente valorizzabili in termini autonomi – nell’ambito delle spese generali.

30.2 Quanto al costo dell’avvalimento, la censura risulta inammissibile poiché non vi sono elementi per ritenere che l’eventuale mancata considerazione di tale spesa – che la stessa ricorrente stima in euro 900,00/mese – possa rendere insostenibile l’offerta formulata dall’aggiudicataria, anche a fronte del significativo utile da questa dichiarato e tale da poterle agevolmente consentire di assorbire detto esborso. Nel merito, ritiene poi il Collegio che si possa convenire con l’affermazione dell’aggiudicataria secondo cui tale importo rientra nell’ambito delle spese generali. Nel fornire le proprie giustificazioni sui costi della commessa, AV TU ha infatti allegato una tabella riepilogativa delle diverse componenti che costituiscono la voce aggregata “ spese generali ”, inserendo una previsione per “ altre spese e imprevisti ” del valore complessivo di euro 23.142,00, dunque ampiamente capiente per contenere il costo dell’avvalimento.

30.3 Con riferimento all’ulteriore profilo di doglianza sollevato da GA in relazione al mancato computo dei costi di trasporto e smaltimento dei rifiuti generati eseguendo l’appalto, ritiene il Collegio che anche in questo caso l’argomento risulti inammissibile, non essendo stato dimostrato in che termini l’ipotetica sottostima di una simile voce di costo potrebbe inficiare la complessiva attendibilità dell’offerta dell’aggiudicataria. Peraltro, nel merito la contestazione è anche infondata, trattandosi di attività che non necessita di una separata esplicitazione in quanto ricompresa nell’esecuzione dei lavori e, dunque, nei relativi costi, tanto che neppure la ricorrente ne indica il presumibile ammontare.

30.4 Quanto alla contestazione secondo cui l’importo di euro 17.717,36 dichiarato in gara da AV TU per gli oneri di sicurezza sarebbe maggiore della somma menzionata nelle giustificazioni, pari a “ 1,22€/contatore ” per un totale di 12.187,80, ritiene il Collegio che la stessa sia irrilevante sul piano della complessiva sostenibilità e attendibilità dell’offerta, ben potendo la maggior somma indicata in gara essere comunque garantita dall’utile dichiarato.

30.5 Infine, è infondata la censura della ricorrente secondo cui, nel fornire un’unica giustificazione per tutti e tre i lotti aggiudicati, AV TU avrebbe dato per scontato l’ottenimento di economie di scala derivanti dal contemporaneo affidamento di tre contratti, per cui si tratterebbe di un’offerta “ a sostenibilità condizionata ” vietata ex art. 72 del R.D. n. 827/1924. Dalle giustificazioni della controinteressata, difatti, non emergono elementi per ritenere che l’offerta presentata per il lotto 1 risulti sostenibile soltanto se eseguita unitariamente alle offerte per gli altri lotti di cui la stessa è aggiudicataria, né vi è alcun cenno a eventuali economie di scala su cui l’operatore economico abbia fatto affidamento per efficientare la propria produzione o massimizzare i risparmi di spesa. Peraltro, sebbene nel caso di specie venga in considerazione lo stesso tipo di prestazione per tutti i lotti oggetto della procedura, AV TU ha predisposto la propria offerta indicando separatamente le risorse messe a disposizione e il tempo medio di sostituzione dei contatori per ciascuno di essi, rendendo possibile percepire che, pur trattandosi di prestazioni omogenee, le offerte di ogni lotto mantengono una propria autonomia e non sono tra loro interdipendenti o reciprocamente “condizionate”.

In conclusione, alla luce di quanto precede, le censure sono infondate e vanno respinte.

31. Rimane adesso da esaminare l’ulteriore profilo di doglianza con cui parte ricorrente lamenta che la stazione appaltante non avrebbe effettuato la valutazione di equivalenza delle tutele tra il C.C.N.L. per le imprese dell'industria metalmeccanica privata e della installazione di impianti utilizzato dall’aggiudicataria e il contratto collettivo “GAS ACQUA” indicato dalla stazione appaltante (cfr. art. 3, pag. 8 del Disciplinare), trattandosi di verifica obbligatoria per legge e funzionale a garantire che il risparmio sui costi della manodopera non avvenga a condizioni contrattuali deteriori per il dipendenti. Secondo la ricorrente, il C.C.N.L. “GAS ACQUA” avrebbe valori retributivi maggiori per addetti di livello idoneo a eseguire l’appalto, per cui, applicando ai dipendenti dell’aggiudicataria “ tutele equivalenti ” a quelle previste dal contratto collettivo “GAS ACQUA”, i costi di AV TU risulterebbero necessariamente maggiori.

Tale doglianza è fondata nei sensi di seguito precisati.

31.1 L’art. 11, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce – nella versione antecedente alle modifiche apportate dall’art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 31.12.2024, n. 209, ratione temporis vigente – che “ gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente ”, prevedendo altresì che, in detti casi, “ prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110 ” (comma 4).

Il legislatore ha poi modificato il comma 3 dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 – tramite l’art. 2, comma 1, lett. d) del D.Lgs. n. 209/2024, a far data dal 31.12.2024 – stabilendo che la dichiarazione di equivalenza delle tutele acquisita dalla stazione appaltante è verificata “ in conformità all’allegato I.01.6 ”, il cui art. 4 individua i criteri da tenere in considerazione ai fini della citata valutazione, nell’ipotesi in cui non trovi applicazione la “presunzione di equivalenza” introdotta al precedente art. 3.

31.2 Come già rilevato dalla Sezione, “ la disposizione in parola rappresenta dunque il punto di compromesso tra le opposte esigenze dell’autonomia aziendale e della tutela del lavoro dipendente, per evitare che la massimizzazione del profitto economico dell’impresa passi attraverso l’ingiusta riduzione delle tutele economiche e normative del personale oggetto di riassorbimento nell’ambito della procedura di cambio appalto, quale conseguenza del diverso contratto collettivo applicato dall’aggiudicatario. L’introduzione sul piano normativo dell’obbligo, per la stazione appaltante, di procedere alla verifica di equivalenza delle tutele laddove l’aggiudicatario si sia avvalso della facoltà di applicare un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis è pertanto volta a evitare fenomeni di c.d. dumping contrattuale – ovvero forme di concorrenza al ribasso attraverso la sottoscrizione di contratti collettivi non sufficientemente tutelanti per i lavoratori, che consentono all’operatore economico un risparmio diretto sul costo del lavoro – trattandosi di fenomeno che impatta negativamente non solo sul trattamento dei lavoratori, ma anche sul corretto funzionamento del sistema di relazioni industriali e, in ultimo, sulla conflittualità del lavoro ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 26.11.2025, n. 3845).

31.3 Nel caso di specie, l’aggiudicataria si è avvalsa della facoltà riconosciuta dall’art. 11, comma 3, D.Lgs. 36/2023, indicando un contratto collettivo diverso da quello previsto dal Disciplinare di gara – ovvero il C.C.N.L. metalmeccanici in luogo di quello “Gas Acqua” previsto negli atti di gara –, senza tuttavia che la stazione appaltante verificasse l’effettiva equivalenza delle tutele sia sul piano economico, che su quello del complessivo trattamento normativo. Prescindendo dal fatto che l’operatore economico aggiudicatario abbia o meno versato in sede procedimentale la dichiarazione di equivalenza in questione, la stessa AM ha riconosciuto in atti di non aver previamente effettuato tale verifica “ in ragione della evidente pertinenza del CCNL metalmeccanici e della sostanziale equivalenza – se non superiorità – delle tutele retributive garantite da tale CCNL rispetto a quelle previste dal CCNL Gas Acqua (i.e., quello indicato nella lex specialis) ” (cfr. memoria della stazione appaltante del 24.12.2025), non avendo ritenuto necessario procedere a ulteriori valutazioni istruttorie sull’equivalenza dei contratti. Pertanto, “ a fronte della inequivocabile pertinenza con l'oggetto della Gara, una specifica valutazione ed istruttoria volta a stabilire l'equivalenza dei contratti da parte della Stazione Appaltante sarebbe stata del tutto superflua e, per di più, contraria al principio del risultato ” (cfr. memoria del 7.04.2025, pag. 20)

31.4 In detti termini, tuttavia, la stazione appaltante ha omesso un adempimento obbligatorio espressamente previsto dalle disposizioni normative di riferimento. Difatti, come riconosciuto dalla giurisprudenza sul punto, la determinazione di aggiudicazione – anche prima delle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024 – deve “ necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio ” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 30.01.2025, n. 296; Cons. di Stato, Sez. V, 11.09.2025, n. 7281). Né tantomeno tale mancanza può essere giustificata, o vieppiù sopperita, con la mera affermazione in sede processuale della superfluità di tale verifica alla luce dell’evidente equivalenza dei contratti, poiché quella richiesta dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 è una valutazione complessa non attinente esclusivamente il piano retributivo, ma coinvolgente le complessive tutele dei lavoratori, che spetta alla stazione appaltante onde evitare che la riduzione dei costi di commessa passi anche attraverso l’applicazione al personale di trattamenti salariali e normativi deteriori.

32. In conclusione, limitatamente a tale profilo di censura, va accertata e dichiarata l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta a favore di AV TU, per non aver la stazione appaltante previamente provveduto alla verifica di equivalenza delle tutele del contratto collettivo di lavoro applicato dall’aggiudicataria rispetto a quello indicato nel Disciplinare, trattandosi di adempimento obbligatorio ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2026.

33. Alla luce di quanto precede:

- le domande di annullamento dei provvedimenti impugnati, di declaratoria dell’inefficacia del contratto già stipulato con l’aggiudicataria e di subentro nel contratto medesimo ex art. 122 c.p.a., formulate nel ricorso introduttivo e in quello per motivi aggiunti, sono divenute improcedibili per l’intervenuta sottoscrizione del contratto ai sensi dell’art.125, comma 3, c.p.a.;

- va invece accertata l’illegittimità degli atti impugnati, limitatamente al profilo attinente alla mancata verifica di equivalenza delle tutele di cui all’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, ai soli fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., avendo la ricorrente formulato espressa riserva di proporre azione risarcitoria per equivalente in separato giudizio.

34. Le spese di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti stante la particolarità e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibili le domande di annullamento degli atti impugnati;

- dichiara improcedibili le domande di inefficacia del contratto e di risarcimento del danno in forma specifica mediante subentro, formulate ai sensi dell’art. 122 c.p.a.;

- accerta l’illegittimità degli atti impugnati, nei termini e nei limiti di cui in motivazione, ai soli fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.;

- compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA AD RU, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

NT AM, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT AM	MA AD RU

IL SEGRETARIO