Pubblicato il 29/12/2025

N. 02120/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00857/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 857 del 2022, proposto da FC AC 1920 SSD a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Trombella e Chiara Giannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di AC, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Bimbi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

- della determinazione n. 296 del 23.06.2022, con la quale il Comune di AC ha dichiarato la risoluzione, per gravi e ripetuti inadempimenti, del contratto sottoscritto con FC AC 1920 SSD a r.l. il 10.02.2020, avente ad oggetto l’affidamento in concessione dello “Stadio Centrale” e degli impianti sportivi “I Poggini”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di AC;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. VI De ZI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con contratto sottoscritto il 10.02.2020 – a seguito dell’aggiudicazione disposta con determinazione del 13.12.2019 a conclusione della gara indetta con determinazione dirigenziale del 12.04.2019 – il Comune di AC affidava in concessione alla società sportiva dilettantistica FC AC 1920 la gestione dello stadio comunale centrale e del campo di calcio sussidiario “I Poggini”.

2. – Con determinazione dirigenziale del 23.06.2022, il Comune di AC dichiarava la risoluzione del contratto del 10.02.2020 a norma dell’art. 10 del medesimo « per gravi e ripetuti inadempimenti contrattuali della società sportiva dilettantistica a r.l. F.C. AC 1920 a norma del comma 3 dell’art. 108 del D.lgs. 50/2016 ».

La risoluzione del contratto era motivata con riferimento:

- all’inosservanza, da parte della società sportiva AC 1920, degli obblighi derivanti dalla concessione, già ripetutamente contestata dal Comune nel corso del 2021;

- ai numerosi richiami rivolti alla stessa società sportiva in ordine alle corrette modalità di rendicontazione, che avevano determinato la sospensione del pagamento del contributo comunale a partire dal mese di febbraio 2022;

- alla diffida ad adempiere del 23.03.2022 per interventi urgenti da eseguire nello statio comunale;

- al verbale del sopralluogo eseguito il 27.04.2022 presso lo stadio comunale, nel quale si dava atto della presenza di materiale ingombrante e di scarto sotto le tribune e all’ingresso, delle pessime condizioni igieniche dei bagni dei giocatori e della terna arbitrale e dell’assenza della porta e delle « disastrose condizioni igieniche » del bagno del pubblico;

- al mancato collaudo annuale della caldaia;

- ai verbali dei sopralluoghi eseguiti presso il campo sussidiario de “I Poggini”, nei quali si dava atto dell’impossibilità di accesso dei dipendenti comunali incaricati, nonostante il preavviso comunicato alla società sportiva;

- alla relazione del direttore dell’esecuzione, alla comunicazione di contestazione degli addebiti ai sensi dell’art. 10 della convenzione del 10.02.2020, trasmessa il 7.06.2022, e alla mancata presentazione di memorie o controdeduzioni da parte della società sportiva concessionaria.

3. – Con ricorso notificato in data 11.07.2022 e depositato il 12.07.2022, la società sportiva AC 1920 ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale la suddetta determinazione dirigenziale e ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, anche con provvedimento presidenziale inaudita altera parte .

Con il primo motivo, la società ricorrente deduce l’illegittimità della risoluzione per eccesso di potere, contestando i fatti (il degrado delle strutture; la mancata manutenzione) su cui si basa la risoluzione intimata.

Con il secondo mezzo, AC 1920 denunzia l’illegittimità della determinazione impugnata per vizio di motivazione nella parte in cui si rileva che « nessuna giustificazione di tali ripetuti comportamenti » è pervenuta al Comune di AC, deducendo che l’Amministrazione comunale avrebbe illegittimamente omesso di considerare la memoria difensiva trasmessa dalla società sportiva il 16.06.2022.

Con il terzo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 108, co. 3, del d.lgs. n. 50/2016, non ravvisando il presupposto del grave inadempimento delle obbligazioni contrattuali, in ragione del fatto che le attività sportive nelle strutture oggetto della concessione non si sarebbero mai interrotte.

4. – Con decreto n. 407 del 8 luglio 2022, il Presidente del Tribunale ha accolto l’istanza di misure cautelari urgenti al fine di scongiurare il pericolo della non ammissione della squadra di calcio della società ricorrente al campionato 2022/2023 della Lega nazionale dilettanti per indisponibilità del campo di gioco.

5. – Il Comune di AC si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

6. – Con ordinanza n. 517 del 9 settembre 2022, l’istanza cautelare presentata da AC 1920 è stata respinta dal collegio, in considerazione del fatto che la situazione di pericolo individuata nella possibile ricusazione dell’iscrizione al campionato della squadra di calcio della ricorrente era stata ormai scongiurata per effetto del decreto cautelare presidenziale e che, d’altro canto, non risultava inibita alla medesima squadra la pratica dell’attività agonistica all’interno degli impianti sportivi oggetto di causa.

Con la stessa ordinanza, veniva rilevato che nella fase di merito avrebbe dovuto essere esaminata pregiudizialmente la questione della giurisdizione del giudice amministrativo.

7. – In vista della discussione della causa, con propria memoria, il Comune di AC – dopo aver riferito della proposizione dinnanzi al Tribunale di Pisa, da parte di AC 1920, di due procedimenti monitori aventi ad oggetto il pagamento dei contributi comunali, poi convertiti in altrettanti giudizi ordinari di cognizione per effetto delle opposizioni ai decreti ingiuntivi notificate dall’Amministrazione comunale, il secondo dei quali definito in senso favorevole all’Amministrazione – ha formalmente eccepito l’inammissibilità del ricorso di AC 1920 per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

8. – All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, viste le conclusioni delle parti come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. – Si controverte della legittimità dell’atto con il quale il Comune di AC ha dichiarato la risoluzione del contratto di concessione stipulato il 10.02.2020, avente ad oggetto la gestione dello stadio comunale centrale e del campo di calcio sussidiario “I Poggini”, « per gravi e ripetuti inadempimenti contrattuali della società sportiva dilettantistica a r.l. F.C. AC 1920 a norma del comma 3 dell’art. 108 del D.lgs. 50/2016 ».

10. – La giurisprudenza individua « il criterio discriminante tra “componente beni” e “componente servizi” negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi » (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2022, n. 4949).

Orbene, in un rapporto quale quello di cui si discute devono ritenersi senz’altro prevalenti i caratteri della concessione di pubblico servizio.

Infatti, «[ s ] ebbene la questione sia stata a lungo controversa, è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L’affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione “della centralità del momento della ‘gestione’ (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica)” (in termini Cons. Stato, V, 28 gennaio 2021, n. 858, seguita da Cons. Stato V, 18 agosto 2021 n. 5915 e id., V, 14 marzo 2022, n. 1784). Più specificamente “nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.)” (Cons. Stato, V, 28 gennaio 2021, n. 858). Ne discende che l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – “non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi” (Cons. Stato, V, n. 858/21 e n. 5915/21, citate) » ( così Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2024, n. 2506).

Nel caso di specie, non possono esservi dubbi circa la strumentalità della gestione degli impianti di cui si discute all’obiettivo della promozione dello sport e della qualità della vita della comunità amministrata, dal momento che il capitolato d’oneri (art. 2) qualifica la concessione come “affidamento di un servizio” finalizzato al perseguimento degli obiettivi della promozione e del potenziamento della pratica delle attività sportive, dell’offerta ai cittadini di impianti per la pratica delle discipline del calcio e delle altre attività compatibili, della piena valorizzazione delle potenzialità di aggregazione e socializzazione degli impianti, della promozione dell’utilizzo degli impianti sia per le attività agonistiche che per quelle amatoriali per le quali sono stati costruiti, stabilendo, inoltre, che «[ i ] l concessionario dovrà garantire l’accesso e la fruizione dell’impianto a tutti i cittadini, senza alcuna discriminazione, sviluppando la cultura sportiva sia dal punto di vista agonistico sia da quello ricreativo e di benessere psico-fisico ».

Del resto, la vicenda per cui è causa trova non può non essere disciplinata dal codice dei contratti pubblici. Infatti, l’art. 6 del d.lgs. n. 38/2021, dopo aver stabilito che l’uso degli impianti sportivi in esercizio da parte degli enti locali territoriali è aperto a tutti i cittadini e deve essere garantito, sulla base di criteri obiettivi, a tutte le società e associazioni sportive (comma 1), prevede che, qualora l’ente territoriale non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la gestione deve essere affidata ai soggetti di cui al comma 2 « nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 [riferimento poi aggiornato al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 per effetto della modifica intervenuta con il d.lgs. n. 120/2023] , e della normativa euro-unitaria vigente ».

E nella vicenda amministrativa dalla quale sono scaturiti gli atti oggetto del presente giudizio sono molteplici i richiami espressi alle disposizioni del d.lgs. n. 50/2016, che vengono citate tanto nel disciplinare di gara (ove il procedimento di scelta del concessionario viene descritto come « procedura aperta, e con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo, ai sensi degli artt. 60 e 95 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – Codice dei contratti pubblici »), quanto nella determina dirigenziale di aggiudicazione n. 673 del 13.12.2019, quanto, infine, nel contratto di concessione (si veda l’art. 10, che detta la disciplina della risoluzione per inadempimento richiamando l’art. 108 del d.lgs. n. 50/2016) e nell’impugnato atto di risoluzione del contratto (che, come si è visto, è stata dichiarata « a norma del comma 3 dell’art. 108 del D.lgs. 50/2016 »).

11. – Deve peraltro rilevarsi – come la sezione ha già fatto in alcuni precedenti: cfr. TAR Toscana, sez. I, 5 gennaio 2024, n. 16; Id., 24 novembre 2023, n. 1089 – che l’art. 133, co. 1, cod. proc. amm., alle lettere b) e c) , devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di concessioni, rispettivamente, di beni e pubblici servizi. Nell’uno e nell’altro caso, la norma prevede che alla giurisdizione esclusiva sono estranee le controversie « concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi », le quali appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Secondo l’orientamento più recente delle Sezioni unite della Corte di cassazione, la cognizione del giudice ordinario si estende a tutte le questioni relative all’esecuzione e all’adempimento/inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, fatta eccezione per le ipotesi in cui l’amministrazione concedente, pur nella fase esecutiva del rapporto, si trovi a esercitare poteri autoritativi.

Il superamento dell’indirizzo tradizionale, che attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie inerenti l’esecuzione della concessione, si fonda su ragioni di simmetria rispetto alla materia dei contratti pubblici, nella quale è pacifico che l’affidamento dell’appalto rappresenti lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al giudice amministrativo e quella del giudice ordinario che investe l’esecuzione del rapporto, nonché sul principio, di derivazione costituzionale, secondo cui per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, ma occorre che la lite richieda, in concreto, lo scrutinio di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione del pubblico potere.

Pertanto, pur ammettendosi che anche nella fase esecutiva delle concessioni possano residuare poteri pubblici dell’autorità concedente, in relazione ai quali la giurisdizione esclusiva continua effettivamente a giustificarsi, deve concludersi che appartengono alla giurisdizione ordinaria le controversie nelle quali il petitum sostanziale sia costituito dall’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte dalle parti nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che tali questioni non richiedono che sia svolto alcun sindacato sulla legittimità dell’esercizio del potere pubblico (cfr. Cass. civ., sez. un., 29 agosto 2023, n. 25427 e i precedenti ivi citati; Id., 8 luglio 2019, n. 18267).

12. – Il collegio non ignora, naturalmente, che, proprio in riforma di una sentenza di questo Tribunale (sez. I, 19 luglio 2022, n. 942), il Consiglio di Stato ha recentemente proposto un’interpretazione più restrittiva del riferimento alle controversie « concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi », tale da ridimensionare l’ambito nel quale non opera la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. b) e c) , cod. proc. amm. (Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2023, n. 4086).

Tale lettura, però, non è stata seguita nella successiva e più vicina giurisprudenza del Giudice d’appello, che, chiamato a pronunciarsi sull’impugnazione di altra sentenza di analogo tenore di questo Tribunale (TAR Toscana, sez. I, 5 gennaio 2024, n. 16), ha confermato, con argomenti che il collegio condivide, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo dichiarato con la pronuncia di primo grado in un giudizio in cui si faceva questione della legittimità della risoluzione per inadempimento contrattuale della concessione di gestione di un impianto sportivo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2024, n. 2506, cit.).

13. – Orbene, nel presente giudizio si controverte non già della legittimità dell’esercizio, da parte del Comune di AC, di poteri autoritativi incidenti unilateralmente sul rapporto concessorio, bensì della risoluzione del contratto di concessione intimata dall’Amministrazione comunale per grave inadempimento delle obbligazioni gravanti sulla società sportiva concessionaria.

Vengono dunque in rilievo profili paritari e meramente patrimoniali del rapporto concessorio, e non l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione (cfr. Cass. civ., sez. un., ord., 18 dicembre 2018, n. 32728; Id., 26 ottobre 2020, n. 23418 e la giurisprudenza successiva fino a Cass. civ., sez. un., ord. 29 agosto 2023, n. 25427).

L’esercizio di poteri autoritativi non è infatti ravvisabile, in linea di principio, quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario e dell’affidamento della concessione e sorto il vincolo contrattuale, vengano in contestazione l’adempimento delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul rapporto (così anche Cons. Stato, VII, 19 maggio 2023, n. 4988).

Del resto, non è senza significato che la stessa società concessionaria, odierna ricorrente, abbia promosso due distinti procedimenti monitori dinnanzi al Tribunale di Pisa, davanti al quale, a seguito dell’opposizione proposta dall’Amministrazione comunale, l’oggetto del contendere è stato esteso alla valutazione della gravità degli inadempimenti contestati a AC 1920 ed alla legittimità della risoluzione del contratto intimata dal Comune di AC.

14. – In conclusione, in accoglimento dell’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente, per tutte le suesposte ragioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini di cui all’art. 11, co. 2, cod. proc. amm., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

15. – La natura delle questioni controverse e la persistente diversità degli orientamenti giurisprudenziali sui profili rilevanti ai fini della decisione giustificano la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le parti dinnanzi al giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LV La RD, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

VI De ZI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI De ZI	LV La RD

IL SEGRETARIO