Pubblicato il 08/04/2026

N. 00438/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00248/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 248 del 2018, proposto da
Consorzio Comparto K, Cooperativa Edilizia Padre Pio S.r.l., Costruzioni SC di SC TO & C. S.a.s., in persona dei legali rappresentanti pro temporis , MA SC, LL AZ, NZ HI, CO HI, AV AL, AR AL e NA OR AL, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Ciro Testini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Argiro, 135;
IU VO, rappresentato e difeso dall’avvocato Ciro Testini e dall’avvocato Davide D’Ippolito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ruvo di Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Nino Sebastiano Matassa e dall’avvocato IU CO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arca Puglia Centrale, non costituita in giudizio;
Consorzio Stabile Costruendo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Pasquale Masucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Garibaldi, 23;

per l’accertamento

dell’illecita acquisizione da parte del Comune di Ruvo di Puglia della volumetria di 19.127,79 metri cubi utilizzata in assenza dei presupposti atti ablatori e per la condanna dell’Amministrazione alla restituzione di tale capacità edificatoria ovvero per l’acquisizione della stessa in via sanante, ai sensi dell’art. 42- bis D.P.R. n. 327 del 2001, nonché per il risarcimento del danno da illegittimo utilizzo da quantificarsi ai sensi dell’art. 42- bis , comma 3 D.P.R. n. 327 del 2001;

per l’annullamento

- ove necessario, della nota del Dirigente Area 5 Edilizia e Urbanistica del Comune di Ruvo di Puglia prot. n. 26835 del 13.12.2017 di rigetto dell’istanza di cui all’atto di significazione e diffida del 17.6.2016 e della presupposta comunicazione contenente i motivi ostativi all’accoglimento prot. n. 24573 del 16.11.2017.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia e del controinteressato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 04.02.2026 il dott. NZ NO e uditi per le parti i difensori, avv.ti Ciro Testini e Davide d’Ippolito per le parti ricorrenti, avv.ti Nino Matassa e Roberta Valentini, quest’ultima in sostituzione di IU CO, per il Comune resistente; nessuno è comparso per il controinteressato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notificato il 12.02.2018 e depositato il 23.02.2018, la parte ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illecita sottrazione di capacità edificatoria da parte dell’Amministrazione comunale, con conseguente domanda di condanna della P.A. alla restituzione della volumetria sottratta oppure di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001.

Ha chiesto, in via subordinata, l’annullamento della nota del 13.12.2017 con cui è stata definitivamente respinta la richiesta di restituzione della volumetria in oggetto alla luce dei parametri urbanistici vigenti.

1.1. Parte ricorrente ha allegato di essere ciascuna proprietaria di alcuni suoli ricadenti nel Comparto K del P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia, un’ampia area tipizzata come “ Zona B speciale ” localizzata ad ovest dell’abitato.

Sulla base del progetto presentato dalla stessa ricorrente all’inizio del 1996, il Comune ha previsto all’interno del comparto un intervento di edilizia residenziale pubblica, avvalendosi della procedura di cui all’art. 51 della Legge n. 865 del 1971 e formalizzata con la delibera del Consiglio Comunale n. 30 del 1996.

Con decreto n. 15 del 24.10.2001 la procedura si è conclusa con l’esproprio di una porzione dei suoli privati, pari a 21.160 metri quadri, diversamente distribuiti tra i ricorrenti; sono seguite le attività di convenzionamento, tra il 1997 ed il 2003, e la realizzazione finale della volumetria destinata ad edilizia pubblica, per complessivi 40.287,79 metri cubi.

Per quanto riguarda i suoli limitrofi, rimasti nella proprietà della parte ricorrente, l’Amministrazione ha dapprima continuato a riconoscerle la titolarità di una volumetria residua, da realizzare mediante il successivo convenzionamento del sub-comparto privato attraverso l’istituzione di un consorzio ad hoc . Dopo numerose interlocuzioni nel corso degli anni successivi - anche con la costituzione del nuovo soggetto giuridico, con la predisposizione di accordi e di modifiche progettuali - con la nota dirigenziale del 13.12.2017, impugnata in epigrafe, la P.A. ha affermato inequivocabilmente l’inesistenza di residua capacità edificatoria in capo alla parte privata.

1.2. Con i due motivi di ricorso la ricorrente ha dedotto che il Comune avrebbe realizzato l’intera cubatura che il comparto era originariamente in grado di esprimere, lasciando ai ricorrenti la titolarità formale dei suoli vicini, ormai privi di ogni potenziale ius edificandi .

Ha rappresentato altresì, che il meccanismo alla base della variante urbanistica del 1996 era stato realizzato per conservare, e non per estinguere, la capacità edificatoria esistente sui suoli privati rientranti nel resto del Comparto K; la cessione gratuita dei suoli avrebbe riguardato invece, soltanto la porzione dei terreni da asservire a standard , concentrando la cubatura ancora esistente sulla metà rimasta nella disponibilità dei privati.

2. Si è costituito il Comune di Ruvo di Puglia, resistendo al ricorso.

L’Amministrazione ha sostenuto che l’esproprio delle aree avrebbe comportato l’acquisizione dell’intera capacità edificatoria esprimibile dal comparto.

Ha rilevato, inoltre, che i privati avrebbero prestato acquiescenza all’obbligo di cessione gratuita delle aree a standard , sin dalla prima delibera consiliare del 1996 e, in ogni caso, secondo quanto espressamente previsto dalla Delibera n. 24 del 2013, mai oggetto di impugnazione.

3. Il Collegio ha disposto una Verificazione al fine di accertare la reale consistenza delle volumetrie realizzate e delle superfici occupate dal Comune.

La relazione è stata depositata il 9.11.2023, chiarendo che gli interventi di edilizia residenziale pubblica hanno sviluppato 40.287,79 metri cubi a fronte di una superficie espropriata (pari a 21.160 metri quadri) che avrebbe consentito, secondo l’indice fondiario di zona (1mq=1mc) la realizzazione di 21.160 metri cubi.

4. All’udienza pubblica del 04.02.2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

5. La domanda è fondata.

5.1. In rito, va dichiarata l’inammissibilità dei documenti depositati dal Comune in data 21.01.2026 e 28.01.2026, in quanto successivi alla scadenza dei termini di cui all’art. 73 c.p.a..

Il Collegio ritiene comunque opportuno esaminare le argomentazioni in diritto ivi contenute, riproposte oralmente nel corso dell’udienza dal difensore neo-costituito, al solo fine di garantire la completezza espositiva ed un migliore inquadramento della vicenda.

5.2. Nel merito, i motivi di ricorso, da trattare congiuntamente, devono essere accolti.

La Verificazione ha confermato il dato numerico prospettato in ricorso, ossia che a fronte di una superficie espropriata capace di esprimere 21.160 metri cubi secondo l’indice fondiario di zona, il Comune ha realizzato interventi di edilizia residenziale pubblica per complessivi 40.287,79 metri cubi, attingendo la differenza di 19.127,79 metri cubi dalla volumetria appartenente ai suoli rimasti in proprietà dei ricorrenti.

La fattispecie presenta i tratti di una espropriazione larvata o di valore, in cui l’Amministrazione comunale ha consumato la capacità edificatoria di pertinenza dei privati senza un titolo ablativo corrispondente e senza indennizzo (Corte EDU, RA e EN c. Italia, Belvedere Alberghiera c. Italia, 30 maggio 2000; Cons. Stato, Ad. Plen. nn. 2 e 4 del 2020; Cass. civ. Sez. I, 14 dicembre 2007, n. 26260).

Per dimostrare la fondatezza di tale conclusione, il cui dato numerico costituisce solo una delle premesse minori del più complesso ragionamento, occorre definire la natura dell’illecito e dei distinti eventi di danno che ne sono derivati.

Bisogna quindi esaminare la disciplina urbanistica applicabile al caso di specie, verificando che l’eccedenza volumetrica non trovi giustificazione in altro titolo idoneo, ed interpretare il contenuto delle singole delibere che si sono succedute nell’arco del tempo, qualificando l’operato complessivo della P.A..

6. La fattispecie va ricostruita secondo la dogmatica dell’illecito extracontrattuale fatta propria dalla giurisprudenza amministrativa anche nella sua massima composizione (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5 del 2018; nn. 7, 21 del 2021), distinguendo il fatto - condotta, causalità materiale ed evento - dalle conseguenze dannose che ne sono derivate, legate al primo nucleo concettuale dal nesso di causalità giuridica, ossia secondo criteri di ordinarietà e normalità (teoria della regolarità causale).

Nella ricostruzione generale dell’illecito è utile distinguere tra il momento in cui esso prende forma compiuta attraverso uno o più atti che esprimono il proprio disvalore all’esterno (il “ perfezionamento ”), la fase di cessazione della sua carica lesiva (la “ consumazione ”) e quello della percezione delle sue conseguenze da parte del soggetto leso, secondo un determinato standard di riferimento (la “ conoscibilità del danno ”).

Tali concetti assumono rilievo pregnante nel caso di specie, in cui l’azione della P.A. ha generato due distinti eventi lesivi, che andranno ricostruiti diacronicamente: da un lato, la lesione del diritto di proprietà e, dall’altro, la violazione del diritto di autodeterminazione negoziale (Cass. SS.UU. civili, n. 26080 del 2025).

7. Partendo dalla condotta che ha prodotto il primo evento di danno - ossia la sottrazione della cubatura attuata attraverso la realizzazione materiale degli edifici pubblici - la fattispecie può essere descritta in termini di illecito istantaneo ad effetti permanenti: la condotta si è esaurita con l’esproprio dei suoli di cui al decreto n. 15 del 2001, in esecuzione della delibera n. 30 del 1996, e con la successiva realizzazione degli edifici, ma le sue conseguenze si sono proiettate irreversibilmente nel tempo alla luce della materiale presenza dei manufatti nel sub-comparto di edilizia pubblica, ancora oggi insistenti sui suoli.

Sul piano della percezione di tale accadimento, sono necessarie le seguenti precisazioni.

Data la natura immateriale e cartolare della volumetria, la condotta (in questo caso giuridica, ossia mediante atti amministrativi) e l’evento finale non sono di norma percepibili né con la variante urbanistica o l’atto di esproprio né con la posa della prima pietra o con la conclusione dei lavori del comparto pubblico.

A differenza dell’occupazione di un suolo, infatti il consumo della capacità edificatoria è un dato numerico, che risiede nei registri urbanistici e che è suscettibile di riallocazioni e compensazioni che solo l’Ente può governare a pieno.

Ciò incide già in astratto sul margine di diligenza richiesto e sulla possibile decadenza della parte ricorrente nella proposizione di domanda di annullamento avverso gli atti che hanno concentrato una volumetria superiore a quella prevista (pari a 40 mila metri cubi circa) sui suoli oggetto di esproprio.

La percepibilità di questa azione e poi del suo evento - che sono temporalmente avvinti, anche se ontologicamente diversi - si riempie di ulteriore significato alla luce dell’incidenza della condotta pubblica sulla sfera psichica della parte privata nel periodo immediatamente successivo.

8. Venendo alla condotta causalmente ricollegabile al secondo evento di danno, consistente appunto, nella lesione del diritto di autodeterminazione negoziale, l’azione rilevante ai fini dell’illecito si compone di una serie di atti incatenati tra loro - dalla localizzazione dell’intervento nel 1996 sino alle successive delibere del 2003, 2008 e 2013 - con cui l’Amministrazione ha continuato a computare i volumi in favore dei privati, mantenendo il primo evento dannoso in una fase di latenza.

Isolatamente considerati, tali atti potevano apparire privi di carica offensiva; esaminandoli unitariamente e a posteriori , invece, essi disvelano la loro offensività e l’esistenza di un illecito a formazione progressiva (o “ plurisussistente ”).

L’offesa al diritto di autodeterminazione e, conseguentemente, al diritto di proprietà è rimasta schermata da una condotta non trasparente della P.A., che ha ingenerato nei privati la legittima convinzione della persistenza del proprio diritto e che è cessata con la nota dell’Ufficio tecnico del 13.12.2017, con la quale l’Amministrazione ha contraddetto definitivamente le precedenti rassicurazioni provvedimentali.

9. Tale duplice azione, a sua volta generativa di due distinti eventi, intimamente connessi tra loro, costituisce complessivamente un “comportamento mediatamente collegato al potere” che anzitutto giustifica la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in questa materia (Corte Cost. n. 191 del 2006 nonché Cass. S.U. civili n. 26080 del 2025, già richiamata).

D’altra parte, la doppia natura del fenomeno appena descritto spiega perché nessuna decadenza possa essere maturata prima: il sacrificio del diritto dominicale si è reso oggettivamente percepibile soltanto quando il comportamento è divenuto, una volta per tutte, “danno ingiusto” in particolare attraverso la nota del 13.12.2017.

10. L’accertamento giudiziale si sposta a questo punto sulla verifica della sussistenza del nesso di causalità materiale tra la condotta dell’Amministrazione già descritta e la lesione del diritto di proprietà e di autodeterminazione, nella duplice veste appena indicata, attraverso la ricostruzione puntuale della questione urbanistica, prima, e del legittimo affidamento nel contenuto delle singole delibere, dopo.

11. In punto di diritto applicabile, va premesso che la vicenda ha avuto inizio nel 1996, nelle more dell’entrata in vigore del Piano Regolatore Generale del Comune di Ruvo di Puglia.

La normativa urbanistica a cui fare riferimento è quella di cui alle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G., già trasmesso alla Regione con Delibera consiliare n. 37 del 30.04.1993 ma non ancora formalmente approvato.

Nonostante l’approvazione regionale sia intervenuta solo nel 1999, il P.R.G. e le N.T.A. operavano già all’epoca come “ misure di salvaguardia ”, costituendo l’attuale parametro di legittimità della controversia.

Le disposizioni di piano prevedevano per le aree in questione un indice di fabbricabilità fondiaria di 1 metro cubo per 1 metro quadro, da attuare mediante un preciso meccanismo perequativo: l’edificazione si doveva concentrare sul 52% della superficie totale, mentre la restante parte, pari al 48%, andava destinata a standard urbanistici (cfr. Rel. gen. variante P.R.G., 1992, doc. 12, deposito 1.9.2022, pag. 35).

In punto di fatto, risultano provati - e sono comunque confermati dalla Verificazione - tre profili decisivi, che vanno di seguito evidenziati.

Alla data del febbraio 1996 la parte ricorrente è titolare di un’ampia superficie ricadente nella “ zona B speciale ” per la quale ha presentato un progetto di edificazione, chiedendo al Comune di approvare lo studio sia per quanto attiene la parte di edilizia pubblica che la parte di quella privata (cfr. istanza del 29.2.1996, doc. 3; vd. anche Tavola 7A, ultima pagina, doc. 8, deposito 20.1.2022).

Con l’iter di espropriazione, avviato nel febbraio del 1996 e concluso nel 2001, il Comune ha acquisito un’area totale di 21.160 metri quadri, sottraendola alla parte ricorrente (le cui quote individuali sono specificate in Verificazione, pag. 3, punto 2).

Negli anni successivi l’Amministrazione ha realizzato sulla porzione acquisita una volumetria complessiva pari a 40.287,79 metri cubi, pari a circa il doppio di quella ordinariamente prevista dagli indici di zona (cfr. Verificazione, pag. 3, punto 3).

12. Esaminate tutte le premesse del sillogismo, al fine di raggiungere una conclusione logica e coerente con i dati sopra indicati (la prova di un saldo urbanistico in pareggio) si può osservare quanto segue.

Per escludere l’illegittimità dell’azione amministrativa e, comunque, l’illiceità della sua condotta, occorrerebbe dimostrare che l’eccedenza volumetrica trovi giustificazione in un titolo idoneo e che alternativamente vi siano stati: 1) o un esproprio che abbia già remunerato l’intera cubatura; 2) o una cessione gratuita di suoli da parte dei privati anche riferita alle aree non oggetto di esproprio; 3) oppure una variante che abbia raddoppiato il carico insediativo del comparto.

12.1. In primo luogo, va esclusa l’ipotesi dell’acquisto oneroso della cubatura: l’indennizzo corrisposto nel 2001 ha remunerato la sola capacità edificatoria ordinaria del suolo espropriato, senza alcuna posta economica riferibile ai volumi aggiuntivi sottratti al resto del comparto, come espressamente indicato dalla Verificazione.

12.2. In secondo luogo, va respinta la tesi della onnicomprensiva cessione gratuita delle aree da parte dei privati, intendendo il trasferimento non solo della quota del 48% di cui al meccanismo perequativo introdotto dal P.R.G., ma anche dell’intera superficie edificabile ed esprimibile dal comparto sulla restante parte.

Un effetto traslativo così rilevante non può discendere da una presunta inerzia, ma richiede una convenzione urbanistica o un atto negoziale, anche unilaterale ma che abbia una causa esterna ben definita: elementi tutti assenti nella presente fattispecie, in cui l’impegno alla cessione dei suoli è stato invece, sempre funzionalmente avvinto al mantenimento della cubatura sui suoli residui.

In altri termini, seguendo la tesi del Comune, separare la cessione del suolo dal mantenimento del volume significherebbe trasformare un accordo perequativo - che si è limitato a concentrare la volumetria esprimibile dall’area soltanto sul 52% dei fondi - in una espropriazione senza indennizzo, in violazione del diritto di proprietà e dell’art. 1 del primo Protocollo CEDU.

A parte questo profilo, il Collegio rileva che, nel caso di specie, l’impegno alla cessione gratuita del suolo - pure voluto dai ricorrenti a titolo di controprestazione all’esercizio del proprio ius edificandi mediante un’accelerazione procedurale garantita dall’art. 51 della Legge n. 865 del 1971 - è sempre stato correlato al mantenimento della capacità edificatoria sui suoli rimasti nella propria disponibilità.

Leggendo l’istanza del 29.2.1996 emerge chiaramente che i privati abbiano voluto proporre al Comune un progetto unitario in cui realizzare in parte l’edilizia pubblica, sui suoli ceduti, ed in parte quella privata, sui suoli rimasti.

Su questi, a propria volta, una parte corrispondente al 48% sarebbe poi stata oggetto di cessione gratuita.

Anche esaminando l’atto di costituzione del consorzio, stipulato in data 27.02.2004, emerge che l’impegno alla cessione di suoli sia sempre stato collegato al mantenimento di volumetria sulla restante parte.

D’altra parte, la formula contenuta nell’atto costitutivo - secondo cui i privati si sarebbero “ obbligati a cedere ” le aree - descrive in via inequivocabile un effetto negoziale puramente obbligatorio e non immediatamente traslativo, comunque connesso alla possibilità di costruire sui lotti restanti.

12.3. In terzo ed ultimo luogo, va esclusa la sussistenza di una variante automatica agli indici di zona.

La localizzazione dell’edilizia pubblica ex art. 51 della Legge n. 865 del 1971, almeno nel caso di specie, non ha creato nuova volumetria dal nulla, ma si è limitata a spostarla, creando due sub-comparti al suo interno.

L’articolo 51 disciplina un procedimento urbanistico peculiare, particolarmente in uso in quegli anni, semplificato e accelerato per la localizzazione dei programmi costruttivi di edilizia residenziale pubblica.

Sebbene la norma citata possa consentire deroghe tecniche ai parametri edilizi, costituendo una vera e propria variante, proprio al fine di accelerare la realizzazione di edilizia pubblica, ciò non è avvenuto nel caso di specie.

Se così fosse stato, d’altro canto, non si spiegherebbe la nota del 2017 con cui il Comune ha negato ogni volumetria residua in capo ai privati.

Esclusa l’ipotesi di un raddoppio secco del carico urbanistico, il potere introdotto dalla disciplina speciale non avrebbe mai potuto trasformarsi in uno strumento di espropriazione del valore economico altrui senza indennizzo, snaturando la causa stessa del modulo utilizzato.

In altri termini, se l’Amministrazione avesse inteso effettivamente aumentare nel 1996 l’indice fondiario complessivo, avrebbe dovuto esplicitare con chiarezza questa volontà nel testo della delibera, anche al fine di giustificare la sostenibilità urbanistica del carico insediativo, sostanzialmente raddoppiato.

Allo stesso modo, una variante che crea cubatura pubblica, non ex novo ma attingendola dal potenziale privato di un comparto chiuso, si traduce in una illegittima contrazione delle garanzie istruttorie della collettività e del corretto esercizio del potere urbanistico, a detrimento della funzione di governo del territorio e, per quello che qui rileva, anche a danno del privato.

12.4. In definitiva, escluse le tre ipotesi sopra indicate, deve ritenersi che a seguito della delibera del 1996, del successivo esproprio e della concreta realizzazione da parte dell’Amministrazione del sub-comparto di edilizia pubblica, il privato abbia definitivamente perso la propria volumetria su tali aree, illegittimamente ed illecitamente consumata dal Comune.

Il momento di perfezionamento deve individuarsi con la conclusione della procedura di esproprio (24.10.2001), ossia quando la perdita dello ius edificandi , in realtà già disposta dalla delibera 30 del 1996, ha materialmente prodotto i suoi effetti con la sottrazione dei fondi sui quali la P.A. aveva già stabilito di realizzare una volumetria superiore alle reali possibilità del sub-comparto.

Va pertanto dichiarato che la differenza di cubatura, pari a 19.127,79 metri cubi, è stata drenata dai fondi vicini in assenza di un formale meccanismo autoritativo o negoziale.

13. Accertato il primo evento di danno sul piano urbanistico e contabile, resta da verificare come e perché tale lesione sia rimasta occulta per oltre un ventennio.

La risposta, come anticipato, risiede nella condotta dell’Amministrazione, che ha sistematicamente alimentato nei privati la convinzione della persistenza del proprio diritto edificatorio, costituendo il nesso di causalità materiale con il secondo evento di danno indicato, ossia la violazione del legittimo affidamento e del diritto di autodeterminazione negoziale.

13.1. La deliberazione n. 30 del 1996 costituisce la genesi dell’affidamento.

Essa accoglie la programmazione proposta dai privati, realizzando una precisa convergenza di interessi.

Si legge nella parte ricostruttiva che “ in data 29.02.1996 è stata ripresentata da alcuni proprietari del comparto K la programmazione del proprio comparto con l’indicazione delle aree da destinare all’edilizia privata e di quelle destinate all’edilizia residenziale pubblica nella misura del 50 per cento ”.

Non si è trattato di una mera ripartizione spaziale, ma di un sinallagma urbanistico in cui la prestazione del privato (il suolo) è stata condizionata alla controprestazione pubblica (la conservazione della cubatura).

13.2. La relazione allegata all’istanza del 24.01.1996 esplicita ulteriormente il presupposto logico della programmazione, chiarendo che “ la condizione necessaria per rivincolare ed acquisire il 48% della superficie è che i proprietari debbano cederla gratuitamente al Comune, mentre per contro non perdono la volumetria ivi edificabile ma la riversano sul restante 52% dove viene costruita per intero ”.

Questa precisa indicazione ha inequivocabilmente garantito la conservazione integrale della capacità edificatoria in capo ai soggetti privati, rendendo la successiva negazione di volumi residui un inadempimento ai doveri di correttezza e un comportamento palesemente contraddittorio.

13.3. D’altra parte, in un’ottica di evitare duplicazioni di poste risarcitorie, va esclusa ogni ipotesi di tacito rientro dei diritti edificatori in capo ai ricorrenti: la Verificazione ha confermato l’effettiva alterità soggettiva tra chi ha realizzato l’edilizia pubblica e gli odierni attori, che hanno subito una perdita secca di ricchezza in assenza di ogni ulteriore vantaggio compensativo.

13.4. Il descritto quadro fattuale e giuridico trova conferma nelle delibere successive.

La delibera n. 57 del 25.11.2003 ha approvato in via definitiva il piano ed è stata ivi riconosciuta una volumetria pari a circa 40.470 metri cubi (cfr. doc. 10, deposito. 20.1.2022, pagg. 6 e 7).

L’inserimento di tale dato in una tabella tecnica ufficiale costituisce ulteriore prova della persistenza “cartolare” del diritto, che per l’Amministrazione era ancora valido a sette anni di distanza dalla prima delibera.

Nelle due delibere successive - la n. 84 del 22.12.2008, con la relazione tecnica allegata, e la n. 24 del 21.05.2013 - la P.A. ha continuato a computare volumetria in favore dei privati, con alcune rimodulazioni complessivamente irrilevanti.

13.5. Sono seguite interlocuzioni e soltanto a seguito della diffida del 2016 l’Amministrazione ha adottato la nota dirigenziale del 13.12.2017, che costituisce il punto di caduta dell’illecito a formazione progressiva sopra descritto.

14. Vanno a questo punto considerati i rilievi della P.A. volti a contestare la sussistenza stessa di un danno giuridicamente rilevante e a sé imputabile e, comunque, della sua azionabilità.

14.1. La tesi secondo cui l’esproprio dei suoli nel 2001 avrebbe assorbito l’intera capacità edificatoria è smentita dalla logica economica dell’operazione.

La Verificazione ha accertato che l’indennità riconosciuta ai privati è stata parametrata rigorosamente sull’indice fondiario ordinario (1:1).

Sostenere che tale somma coprisse anche il plusvalore della cubatura assorbita significherebbe avallare un trasferimento patrimoniale privo di causa.

14.2. Parimenti, la mancata impugnazione della stima del 2001 non ha avuto alcun effetto preclusivo.

Il privato non ha mai avuto interesse a ricorrere contro una liquidazione del terreno che appariva a quel tempo corretta in relazione alla superficie ceduta.

La lesione non era né attuale né prevedibile: essa si è manifestata solo con la successiva ed occulta utilizzazione del diritto edificatorio residuo, di cui il privato ha avuto contezza reale solo alla fine del 2017.

14.3. Da ultimo, è infondata la tesi che esclude il danno in ragione della sopravvenuta inedificabilità, connessa a profili idraulici e paesaggistici e che non sono comunque oggetto di questo giudizio.

L’illecito si è perfezionato nel momento in cui il Comune ha saturato la volumetria del comparto per l’edilizia pubblica. In quel frangente la capacità edificatoria era lecita e disponibile.

Gli eventuali vincoli intervenuti a distanza di decenni sono irrilevanti ai fini della cristallizzazione del danno e dell’accertamento della responsabilità dell’Amministrazione.

Il giudizio controfattuale conferma tale assunto: senza la condotta illecita, i privati avrebbero potuto trasformare il proprio diritto di costruire in veri e propri manufatti, ben prima dell’entrata in vigore dei nuovi vincoli e sostanzialmente come è avvenuto per il sub-comparto pubblico.

L’attuale inedificabilità non cancella il danno, pertanto, ma ne muterebbe al massimo la modalità di ristoro.

Non sono stati, in ogni caso, indicati fatti od eventi ulteriori idonei ad interrompere il nesso di causalità ex art. 41, comma 2 c.p., riducendo l’illecita acquisizione delle volumetrie ad un mero antefatto storico.

14.4. Ancora, il principio di buona fede oggettiva (art. 2, comma 2- bis L. 241 del 1990), nella sua declinazione di divieto del v enire contra factum proprium , osta a che il Comune possa eccepire la decadenza dell’azione quando il ritardo nella sua proposizione è eziologicamente riconducibile alla condotta dello stesso Ente, che con le delibere n. 57 del 2003, n. 84 del 2008 e n. 24 del 2013 ha sistematicamente rappresentato come esistente il diritto ora negato.

In coerenza con tale rilievo, la giurisprudenza ha chiarito che il dies a quo della prescrizione va individuato nel momento della conoscibilità effettiva del danno, valutata alla luce delle circostanze concrete (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2 del 2016).

Nessun soggetto ragionevole propone azione giudiziale avverso un provvedimento che gli riconosce una posizione di vantaggio; ne consegue che nessuna decadenza possa maturare in costanza di un affidamento alimentato dalla stessa parte che ne invoca gli effetti preclusivi.

Né potrebbe opporsi che la qualificazione tecnica dei ricorrenti, assistiti da tecnici, avrebbe consentito una più tempestiva percezione dell’illecito: la diligenza del soggetto qualificato ha come oggetto naturale gli atti ufficiali dell’Amministrazione e si traduce in un più intenso e giustificato affidamento sulla loro attendibilità, anche alla luce del più ampio quadro negoziale e programmatorio rappresentato.

15. Accertata l’illiceità del fatto commesso e la sussistenza delle condizioni processuali per compiere tale accertamento, occorre verificare le conseguenze dannose che ne sono derivate, decidendo sulla domanda di condanna.

15.1. Anzitutto, l’occupazione senza titolo della capacità edificatoria non ha determinato alcun effetto traslativo della proprietà.

L’ordinamento impone alla Pubblica Amministrazione obblighi stringenti per far cessare la situazione di antigiuridicità, adottando specifici rimedi sulla base di quanto previsto dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2 del 2016).

D’altra parte, il ricorso al solo risarcimento del danno per equivalente ai sensi dell’art. 2043 c.c. non sarebbe sufficiente: una simile impostazione comporterebbe la reviviscenza dell’espropriazione indiretta, istituto definitivamente espunto dall’ordinamento in quanto contrastante con la CEDU.

Tale prassi, inoltre, risulterebbe inefficace ed inefficiente per la stessa Amministrazione, che si ritroverebbe ad aver pagato il valore del bene in via risarcitoria senza però acquisire un valido titolo per la cubatura realizzata, necessario per legittimare definitivamente l’opera pubblica.

Ne consegue che occorre restituire pienezza al diritto di proprietà o adottare soluzioni alternative che, oltre a ristorare il privato, regolarizzino la titolarità dell’intervento.

15.2. Quanto alla lesione del diritto di autodeterminazione negoziale, va precisato che la distinzione tra i due eventi di danno ha svolto una funzione essenziale sul piano dell’accertamento: è il secondo evento, infatti, ad aver mantenuto nascosto il primo, giustificando la tempestività dell’azione e la qualificazione unitaria dell’illecito plurisussistente.

Sul piano patrimoniale, tuttavia, il contenuto lesivo del secondo evento coincide integralmente con quello del primo, poiché ciò che i privati hanno concretamente perduto è sempre e soltanto la capacità edificatoria, indipendentemente dal fatto che tale perdita sia rimasta per anni occultata dalla condotta dell’Amministrazione.

In assenza di specifiche allegazioni su danni ulteriori e autonomi (quali occasioni di vendita perdute o costi di negoziazione inutilmente sostenuti), il ristoro deve ritenersi pertanto assorbito nella tutela della capacità edificatoria, che rappresenta il reale contenuto economico del diritto di proprietà violato e che adesso deve essere ripristinato.

16. In un’ottica di riesercizio del potere conformativo, la P.A. dispone di una pluralità di opzioni - espressione della propria discrezionalità amministrativa e tecnica - e potrà optare, in linea generale, tra il ripristino dello status quo ante e l’acquisizione sanante.

Il Giudice Amministrativo, nel rispetto del principio di separazione dei poteri (art. 34, comma 2, c.p.a.), non può imporre una scelta specifica ma deve tracciare il perimetro di legalità entro cui la P.A. deve muoversi.

L’Amministrazione va pertanto condannata a provvedere sull’illecito accertato, mediante ripristino o acquisizione sanante, eliminando la perdurante occupazione sine titulo dei fondi (indicati al foglio 26, particelle 1169, 1260, 703, 1016, 1014, 1233, 1235, 1161 e 1173).

17. Il ripristino può avvenire, a propria volta, attraverso distinte modalità.

17.1. La prima, materiale, consiste nel sostanziale dimezzamento dei volumi sui suoli acquisiti dal Comune, restituendo ai terreni dei ricorrenti la loro naturale capacità edificatoria.

17.2. La seconda, giuridica e pianificatoria, consiste nell’approvazione di una variante urbanistica che disponga un incremento volumetrico del comparto, sempre che ciò sia compatibile con la tutela dell’ambiente (art. 9 Cost.) e del corretto governo del territorio.

17.3. Esiste una terza possibilità per attuare il ripristino: le parti conservano la facoltà di addivenire a un accordo negoziale alternativo e sostanzialmente transattivo, anche a seguito di una definizione giudiziale della controversia.

In virtù del principio di sussidiarietà verticale, di buon andamento e di equilibrio dei bilanci, l’Amministrazione potrebbe stipulare un accordo per la cessione compensativa di volumetrie (c.d. atterraggio dei volumi) anche in altre aree del territorio comunale.

Tale soluzione consentirebbe di contemperare adeguatamente la tutela del diritto di proprietà dei privati ai sensi degli articoli 42 e 43 della Costituzione con l’indispensabile salvaguardia degli equilibri di bilancio dell’Ente territoriale ai sensi dell’articolo 119 della Costituzione e con la tutela dell’ambiente di cui all’articolo 9 della Costituzione.

18. Qualora il Comune non percorra la via del ripristino, il principio di legalità impone che la vicenda trovi comunque una definizione giuridica attraverso la formazione in via amministrativa di un titolo idoneo a sintetizzare uno actu l’intero procedimento ablativo (Corte Cost. n. 71 del 2015).

L’ordinamento infatti, non può tollerare l’appropriazione materiale di valore in assenza di base legale.

Il Collegio ritiene applicabile alla fattispecie l’istituto dell’acquisizione sanante, disciplinato dall’articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001, sulla base di una interpretazione evolutiva e costituzionalmente orientata della nozione di bene immobile.

18.1. Non può essere condivisa, anzitutto, la tesi che àncora in modo rigido la norma sull’acquisizione sanante alla sola occupazione fisica del suolo.

Una lettura puramente testuale dell’art. 42- bis condurrebbe ad ammettere zone franche di illegalità, impedendo all’istituto di assolvere la propria funzione di norma di chiusura dell’ordinamento e determinando un vuoto di tutela incompatibile con l’art. 1 Prot. 1 CEDU e con l’art. 117, comma 1, della Costituzione.

18.2. La capacità edificatoria, una volta scorporata dal fondo che l’ha originariamente generata attraverso la violazione del meccanismo perequativo, assume la consistenza di un bene giuridico autonomo e tutelabile.

La volumetria non costituisce un diritto reale a sé stante, ma rappresenta una proiezione economica e una facoltà intrinseca del diritto di proprietà, del quale segue il regime giuridico.

Si tratta di un diritto patrimoniale autonomo, legato nella sua genesi alla pianificazione urbanistica, che conserva tuttavia un collegamento strutturale con il diritto di proprietà, esercitando un’incidenza identitaria e funzionale sia sul fondo di origine sia su quello di destinazione (Cass. S.U. civili n. 16080 del 2021, capo 8, ultimo punto).

La facoltà di sfruttamento delle potenzialità costruttive costituisce, pertanto, una componente essenziale e intrinseca del diritto di proprietà immobiliare.

18.3. La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha elaborato una nozione autonoma di “bene”, ai sensi dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, che prescinde dalle qualificazioni del diritto interno e comprende qualsiasi valore patrimoniale sufficientemente determinato, ivi incluse le aspettative legittime fondate su atti della pubblica autorità (CEDU, Beyeler c. Italia, 5 gennaio 2000; Centro Europa 7 S.r.l. e Di Stefano c. Italia, 7 giugno 2012, paragrafo 171).

L’autonomia giuridica e patrimoniale della volumetria è del resto riconosciuta già da tempo dallo stesso ordinamento positivo interno.

L’art. 2643, n. 2- bis , del codice civile, introdotto dall’art. 5, comma 3, del D.L. n. 70 del 2011, ha reso trascrivibili i contratti che trasferiscono diritti edificatori, attribuendo alla capacità edificatoria una dignità circolatoria propria e distinta dal fondo che l’ha generata.

La L.R. Puglia n. 20 del 2001 (all’art. 14) e successivamente, in maniera più organica, la L.R. Puglia n. 18 del 2019 (artt. 2, 3, 7) hanno a propria volta disciplinato meccanismi di trasferimento e compensazione volumetrica tra aree distinte del territorio comunale.

L’art. 813 del codice civile, infine, pur non essendo direttamente applicabile alla fattispecie, offre un argomento sistematico di rilievo nella sua moderna interpretazione, collocata all’interno del più ampio quadro di tutele ricostruito dalle Corti superiori, interne ed europee.

La clausola di apertura della norma, secondo cui le disposizioni concernenti i beni immobili si applicano anche ai diritti reali che hanno per oggetto beni immobili e alle azioni relative, salvo che dalla legge risulti diversamente, consente di ricondurre la cubatura entro il perimetro della disciplina immobiliare senza forzature interpretative.

18.4. In definitiva, se la volumetria può costituire oggetto di autonome vicende negoziali e di pubblicità immobiliare, e se l’ordinamento le riconosce la natura di bene autonomo meritevole di tutela giuridica, non si ravvisa ragione per escluderne l’acquisizione ai sensi dell’art. 42- bis quando la P.A. se ne sia appropriata senza titolo.

A questa ricostruzione non ostano, infine, profili di pubblicità immobiliare.

Il provvedimento di acquisizione avrà ad oggetto i fondi giuridicamente modificati e non i soli diritti edificatori, di modo che la successiva trascrizione opererà in favore della pubblica amministrazione e contro i privati, regolarizzando in via definitiva i registri immobiliari.

19. Chiarita la percorribilità del rimedio, nella sola eventualità che il Comune segua la strada dell’acquisizione sanante, è opportuno indicare i parametri a cui l’Amministrazione dovrà attenersi nella redazione del suddetto provvedimento.

La necessità di fissare criteri puntuali e vincolanti risponde all’obbligo, di rango convenzionale, di assicurare al proprietario un indennizzo ragionevolmente proporzionale al valore del bene sottratto, in assenza del quale l'ingerenza sul diritto di proprietà si qualifica come sproporzionata ai sensi dell’art. 1 del Protocollo n. 1 (CEDU, Sez. I, 23 gennaio 2025; in precedenza, Terazzi c. Italia, 17 ottobre 2002, par. 56).

Il Collegio osserva che, per quanto il Verificatore non abbia indicato una stima parametrata all’attualità (a cui il 42- bis T.U.E. fa invece riferimento, trattandosi di un “nuovo” atto espropriativo e come pure rilevato dall’Amministrazione resistente), non si ravvisano i presupposti per il rinnovo delle operazioni peritali.

In ossequio al principio costituzionale della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.) e preso atto della peculiare conformazione del Comparto K - area caratterizzata da una massiccia saturazione edilizia pubblica e da un meccanismo perequativo complesso che di fatto ha azzerato un mercato di libera contrattazione attuale - una nuova stima risulterebbe meramente congetturale.

Al contrario, il valore indicato dal Verificatore (estrapolato da una CTU civile in cui erano stati considerati i valori di diversi comparti del territorio di Ruvo, reperiti a propria volta da una preesistente relazione tecnica), può essere utilizzato come base sufficiente di calcolo, essendo motivato adeguatamente e ancorato a parametri oggettivi (cfr. periodi 1 e 2, pag. 10 della relazione), salvo le seguenti specificazioni.

19.1. Anzitutto, malgrado le contestazioni del Comune circa la pretesa diversità tra le Zone C (espansione) e la Zona B speciale (oggetto di causa), le caratteristiche intrinseche del Comparto K - l’obbligo di cessione gratuita del 48% della superficie, la necessità di un piano attuativo e la presenza di un meccanismo perequativo complesso - rendono l’area strutturalmente assimilabile, sotto il profilo delle potenzialità di trasformazione e del relativo valore economico, alle zone di nuova espansione.

La stima fatta propria dal Verificatore non è pertanto, una mera applicazione analogica di valori estrapolati da un contesto diverso, ma è frutto di una presa d’atto della distinzione meramente formale tra Zone B e C, a maggior ragione dinanzi ad una condotta dell’Amministrazione che ha trattato il comparto K come un’area di espansione di fatto, saturandone integralmente la capacità con interventi di edilizia residenziale pubblica.

19.2. Il dato numerico di partenza, pari ad euro 88 al metro quadro, trova specifico riscontro nella sentenza n. 327 del 2014 della Corte d’Appello di Bari, che lo ha determinato con riferimento ad un esproprio dello stesso periodo.

L’analogia temporale e funzionale tra le due fattispecie rende, quindi, il parametro direttamente utilizzabile ai fini di un ristoro serio ed effettivo ai sensi dell’art. 42 della Costituzione.

Il valore in questione, accertato alla data del 2002 per suoli edificabili nella medesima tipologia di area comunale, può ritenersi congruo anche quale parametro di riferimento attuale, per le seguenti ragioni convergenti.

In primo luogo, non esiste un mercato attivo di compravendita di aree edificabili nel Comparto K.

La completa saturazione edilizia operata dall’intervento pubblico ha azzerato ogni possibilità di libera contrattazione.

Una stima ex novo dovrebbe fondarsi su comparazioni con aree diverse per tipologia e regime vincolistico, introducendo margini di opinabilità superiori a quelli insiti nell’utilizzo di un valore già giudizialmente accertato per la medesima area.

In secondo luogo, il Comune non ha prodotto alcuna stima alternativa seria e credibile, limitandosi a chiedere al Verificatore di utilizzare i riferimenti economici di altre aree, a parere della P.A. più corretti e confacenti al caso di specie.

Trova invece applicazione il principio di cui all’art. 64, comma 2, c.p.a., secondo cui il giudice pone a fondamento della decisione i fatti non specificamente contestati dalle parti costituite, intendendosi per “contestazione specifica” anche una ricostruzione tecnica alternativa, coerente e plausibile, che dimostri l’illogicità della scelta del Verificatore e la sua complessiva inattendibilità, similmente a ciò che avviene nei giudizi aventi ad oggetto l’esercizio della discrezionalità tecnica da parte della P.A..

In entrambi i casi, infatti, si tratta di contestare il merito tecnico di un organo che “per statuto” è chiamato a compiere un determinato giudizio che presenta margini fisiologici di opinabilità e a cui dunque, in assenza di prove di manifesta illogicità, occorre dare preminente rilievo (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 16 del 2025): il punto di contatto tra le fattispecie non è, evidentemente, la natura dell’organo, ma la struttura della legge di copertura che regge il sillogismo, che ha natura non esatta e che non si può ricostruire secondo la dicotomia “vero-falso”.

Il Collegio ritiene pertanto, che il valore di 88 euro al metro quadro, ancorché determinato con riferimento all’anno 2002, esprima adeguatamente il valore venale dei suoli anche ai fini dell’art. 42- bis , comma 1, del D.P.R. n. 327 del 2001.

D’altra parte, tale quantificazione risulta prudenziale e favorevole per certi versi alla stessa Amministrazione, ad esempio considerando i valori che sarebbero stati accertati nel periodo di picco del mercato immobiliare ( ante crisi globale del 2008, che costituisce fatto notorio), quando l’attività edilizia privata avrebbe potuto verosimilmente esaurirsi, cedendo sul mercato le unità immobiliari realizzate nelle more.

19.3. Fissato il valore del metro quadro, va rilevato che l’indice di fabbricabilità fondiaria applicabile all’area di cui si discute ammonta a 1 metro cubo per 1 metro quadro.

Conseguentemente, come rilevato dal Verificatore, ogni metro quadro di suolo sviluppa esattamente un metro cubo di capacità edificatoria.

La sottrazione illecita di 19.127,79 metri cubi di volumetria corrisponde, pertanto, alla perdita del valore edificatorio di 19.127,79 metri quadri di suolo virtuale.

Moltiplicando tale superficie per il valore unitario accertato (19.127,79*88), l’importo base per il calcolo del valore del bene e delle ulteriori poste risarcitorie e indennitarie è pari ad euro 1.683.245,52.

19.4. Oltre al capitale dovuto a titolo di indennità di esproprio, ai sensi dell’art. 42- bis , comma 1, del D.P.R. n. 327 del 2001, al proprietario è dovuto un indennizzo forfettario pari al 10% del valore venale del bene, che nel caso di specie ben può e deve essere riconosciuto in questa misura, alla luce degli illeciti già accertati.

19.5. Ancora, al privato è dovuto un ulteriore importo per l’occupazione senza titolo (pari al 5% annuo ai sensi dell’art. 42- bis , comma 3), che deve essere calcolato dal Comune adottando un criterio anch’esso dinamico, in parte diverso da quello proposto dal Verificatore.

Nello specifico, il tecnico nominato ha ritenuto di utilizzare come punto di partenza le datazioni delle singole convenzioni stipulate dalla P.A. per la realizzazione del sub-comparto pubblico.

Tuttavia, oltre alla difficoltà di utilizzare una data mobile, che varia tra il 1997 ed il 2003 e che dovrebbe essere diversamente ripartita tra i ricorrenti a seconda di dove sia allocato il proprio suolo rispetto alla convenzione insistente sui medesimi terreni, tale scelta non tiene conto che l’attività di convenzionamento costituisce mera attuazione di un assetto pubblico già definito.

Il punto di partenza, anche in questo caso, può essere soltanto quello in cui il danno si è cristallizzato (24.10.2001), ponendosi l’attività di convenzionamento tra la P.A. e i destinatari dei suoli espropriati solo quale conseguenza ulteriore di un fatto illecito già integralmente perfezionatosi.

Il Collegio è consapevole dell’incidenza dell’importo accessorio in questione, tuttavia si tratta di un dato legalmente predeterminato che trova giustificazione nella durata ventennale dell’illecito e nella mancanza di disponibilità del bene da parte dei privati per questo lunghissimo arco temporale, interamente addebitabile alla condotta pubblica per tutte le ragioni già espresse in motivazione.

D’altra parte, la soluzione adottata può ritenersi equa anche in relazione alla domanda di parte ricorrente, che invece ha chiesto la rivalutazione monetaria, oltre gli interessi (punto 4 delle conclusioni).

Il Collegio, pur vagliando tale profilo, ritiene che sia da escludere un siffatto calcolo (di natura macroeconomica), sul presupposto fondamentale che l’acquisizione ex art. 42- bis non costituisce una forma di risarcimento dell’illecito (che avrebbe natura di debito di valore), bensì l’esito di un procedimento amministrativo tipizzato volto a disporre il trasferimento della proprietà secondo legalità, con conseguente cristallizzazione dell’indennizzo al valore del bene al momento del decreto di esproprio.

19.5.1. Il che dimostra, una volta di più, l’opportunità di percorrere la strada interpretativa dell’acquisizione sanante anche alla fattispecie in cui al privato è stato negato il diritto di costruire - tesi fortemente contrastata dal Comune - che si rivela però, la più aderente al principio di proporzionalità anche sotto il profilo economico, secondo la teoria del “minimo mezzo” e quindi in una logica di effettiva adeguatezza della misura.

Infatti, ove si dovesse optare per la tesi del risarcimento del danno da illecito aquiliano, l’Amministrazione sarebbe tenuta a corrispondere somme integralmente rivalutate all’attualità.

In tal caso, il computo del capitale (parametrato ai fondi svuotati di valore economico) unitamente al 5% annuo calcolato su base via via rivalutata, porterebbe l’esborso complessivo a una cifra notevolmente superiore.

19.6. Ciò chiarito, sul computo delle voci accessorie dell’art. 42- bis , va evidenziato tale ultimo profilo.

Dalla data di adozione del decreto di acquisizione, che svilupperà il calcolo secondo i parametri sovraesposti, l’obbligazione indennitaria si cristallizza e cessa la maturazione del 5% annuo di cui al punto precedente, il cui perimetro temporale si esaurisce con l’occupazione senza titolo.

Da quel momento in avanti, sulla somma complessiva finale così determinata (capitale oltre il 10% a titolo di danno non patrimoniale e la somma di ogni annualità al 5% sino alla data di adozione del decreto) decorreranno gli interessi legali, che andranno calcolati dalla data del decreto sino al giorno dell’effettivo pagamento.

20. Sussistono opportune ragioni per specificare il comando giudiziale nei termini che seguono.

La puntuale scansione dell’esecuzione si impone di fronte alla necessità di prevenire il rischio, concretamente dimostrato dalla vicenda, che l’Amministrazione dilazioni ulteriormente il ripristino della legalità.

Come risulta dagli atti, il Comune ha assunto nel corso dell’intero arco temporale della controversia — e per oltre un ventennio prima di essa — una condotta caratterizzata dal sistematico differimento di ogni determinazione definitiva e, soprattutto, chiara: dalla mancata definizione del sub-comparto privato negli anni successivi all’esproprio, al protrarsi delle interlocuzioni informali senza esito e sino alla nota del 13.12.2017, per molti versi criptica e di difficile lettura, sino alla reiterata richiesta di rinvii delle udienze in ragione di trattative mai concluse, da ultimo abbandonate a ridosso della decisione.

Tale condotta rende insufficiente una generica condanna a provvedere e impone al Collegio di graduare l’esecuzione in fasi temporali definite, con tempi congrui (e anche superiori alla stretta previsione di legge), indicando le alternative legittime a disposizione dell’Ente e i relativi criteri, al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale.

20.1. All’Amministrazione si assegna, pertanto, un primo termine perentorio di 180 giorni, decorrente dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, entro il quale l’Ente deve adottare un provvedimento espresso che scelga la restituzione in pristino, indicando le relative modalità attuative (negoziate o meno), oppure l’atto di indirizzo consiliare per l’acquisizione sanante, previa verifica della necessaria copertura finanziaria.

20.2. Si assegna un secondo ed ulteriore termine di 180 giorni, decorrente dalla scelta di cui al punto precedente, per dare integrale esecuzione alla decisione.

L’Ente dovrà provvedere al materiale abbattimento dei volumi (ipotesi che il Collegio ritiene remota sul piano pratico, ma che resta nella disponibilità dell'Ente), quantomeno avviando le operazioni di cantiere entro questo secondo segmento temporale e svolgendo in questo frangente tutta l’attività negoziale e propedeutica (progetti, bandi, aggiudicazioni, contratti).

In alternativa, secondo un climax di fattibilità concreta dell’intervento, dovrà procedere al ripristino dei diritti edificatori sui medesimi fondi mediante la variante urbanistica che ne riconosca formalmente la titolarità in capo ai privati.

Come ulteriore possibilità, dovrà adottare l’atto di trasferimento di ulteriori volumetrie da esercitarsi su altre aree del territorio comunale.

Ove, infine, l’Amministrazione abbia optato per l’acquisizione sanante, in questa seconda fase dovrà procedere all’adozione del decreto definitivo ai sensi dell’articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001, con il contestuale ed effettivo pagamento delle somme dovute in base ai parametri precedentemente fissati.

La somma dovuta dalla P.A. alla parte ricorrente andrà ripartita in relazione alla percentuale di titolarità delle aree oggetto di espropriazione larvata subita da ciascuno dei ricorrenti o dai loro danti-causa , avendo come base di calcolo - e salvo un diverso accordo tra i privati e da trasmettere alla P.A. entro 30 giorni dal decreto di acquisizione sanante – quanto previsto dal Verificatore (cfr. relazione, pag. 3, deposito 9.11.2023).

21. In definitiva, per tutte le ragioni sopra indicate il ricorso va accolto.

22. Le spese tra la parte ricorrente e l’Amministrazione resistente seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

A tal proposito il Collegio, nonostante la complessità delle questioni trattate, deve tenere adeguatamente conto della condotta processuale dell’Amministrazione.

Il Comune infatti, dopo aver richiesto numerosi rinvii in vista di un possibile accordo transattivo - da ultimo, anche con la nota del Sindaco del 16.12.2025 a ridosso dell’udienza del 18.12.2025 - si è immotivatamente ritirato dalle trattative, a distanza di meno di un mese dall’impegno assunto ed in assenza di fatti nuovi (non essendo tale il sopraggiunto parere legale del 16.1.2026, rilasciato dal difensore neo-costituito).

Le spese possono invece essere integralmente compensate nei confronti dei controinteressati.

Sono poste definitivamente a carico dell’Amministrazione le spese della verificazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, così provvede:

ACCERTA l’illecita acquisizione da parte del Comune di Ruvo di Puglia della volumetria di 19.127,79 (diciannovemilacentoventisette/79) metri cubi appartenente ai suoli di proprietà dei ricorrenti.

CONDANNA il Comune di Ruvo di Puglia all’adozione di un provvedimento espresso che ponga fine all’illecito, mediante il ripristino dello status quo ante oppure attraverso l’atto di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis D.P.R. n. 327 del 2001 ed avente ad oggetto i terreni di proprietà dei ricorrenti, indicati catastalmente al fg. 26, p.lle 1169, 1260, 703, 1016, 1014, 1233, 1235, 1161, 1173.

ASSEGNA all’Amministrazione il termine perentorio di 180 giorni, decorrente dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, per l’adozione del provvedimento di cui al capo precedente, scegliendo la restituzione in pristino (con indicazione specifica delle relative modalità attuative, negoziate o meno), oppure l’adozione di un atto consiliare di indirizzo, che accerti le ragioni di preminente interesse pubblico e la relativa copertura finanziaria.

ASSEGNA un ulteriore termine di 180 giorni, decorrente dall’adozione del primo provvedimento e sulla base di quanto ivi stabilito, per dare integrale e materiale esecuzione alla sentenza attraverso una delle seguenti modalità alternative:

1. l’esecuzione delle opere materiali di ripristino, consistenti nell’abbattimento delle volumetrie realizzate in eccedenza e nella piena restituzione delle qualità giuridiche dei fondi privati;

2. il compimento delle attività necessarie al ripristino del diritto di proprietà dei ricorrenti, mediante l’adozione di una variante urbanistica che riallochi o conferisca la volumetria spettante in capo ai ricorrenti, da esercitarsi sui medesimi suoli;

3. in alternativa, previo accordo con i ricorrenti, il trasferimento della volumetria in altre aree del territorio comunale;

4. l’adozione del decreto definitivo di acquisizione sanante, con l’effettivo e contestuale pagamento delle somme dovute a titolo di indennizzo e risarcimento, come liquidate in motivazione ed in favore di ciascuno dei ricorrenti in percentuale alle rispettive quote dei fondi espropriati.

FISSA, in quest’ultimo caso, i criteri direttivi vincolanti per la liquidazione delle voci risarcitorie e indennitarie, nei termini e secondo le modalità indicate in motivazione, quantificati nell’importo base di euro 1.683.245,52 (unmilioneseicentoottantatremiladuecentoquarantacinque/52), sul quale calcolare le ulteriori voci accessorie (il 10% sulla somma base, liquidata a titolo di danno non patrimoniale; il 5% annuo sulla somma sopra indicata a decorrere dal 2001 e sino alla data di adozione del decreto a titolo di mancato godimento nel periodo indicato; infine, sulla somma complessiva sopra ottenuta e cristallizzata alla data del decreto di acquisizione, si aggiungeranno gli interessi legali, decorrenti dalla data di adozione del provvedimento sino al giorno dell’effettivo pagamento).

CONDANNA il Comune di Ruvo di Puglia al pagamento delle spese di lite in favore della parte ricorrente, come indicata in epigrafe, liquidate in euro 5.000,00 (cinquemila/00) per compensi, oltre accessori di legge ed il rimborso del contributo unificato versato.

COMPENSA le spese tra le altre parti del giudizio.

PONE definitivamente a carico dell’Amministrazione comunale le spese della verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IN LA, Presidente

NZ Ieva, Primo Referendario

NZ NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ NO	IN LA

IL SEGRETARIO