Pubblicato il 30/12/2025

N. 24095/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11603/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11603 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e quale titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall'avv. Filippo Traviglia, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Cassa per i servizi energetici e ambientali (la “Csea”), in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei mercati energetici s.p.a. (il “Gme”), in persona del responsabile della Direzione legale e regolazione p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Marcello Clarich e Giuliano Fonderico, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, viale Liegi, 32;
Gestore dei servizi energetici s.p.a. (il “Gse”), in persona dell’amministratore delegato p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo e Giulia Boldi, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, piazza di Spagna, 15;

nei confronti

E-Distribuzione s.p.a., A2a s.p.a., Italgas Reti s.p.a.;

per l'annullamento

- della nota prot. GS/P20250095502 del 17 settembre 2025, avente ad oggetto «Rif. Prot. GS/A20250314686 - Istanza di accesso documentale ex artt. 22 ss. L. 241/1990 -OMISSIS- avente ad oggetto i Titoli di Efficienza Energetica (TEE) annullati in forza dei provvedimenti GS/P20180038285 del 04.05.2018 e GS/P20180046158 del 29.05.2018, nonché le successive richieste di restituzione e relativi contenziosi. Riscontro del GS S.p.a.» nelle parti infra meglio specificate;

- della nota prot. GM- AG 28/07/2025 P0000139725 del 28 luglio 2025, avente ad oggetto: «Istanza di accesso civico generalizzato ex art. 5 d.lgs. 33/2013 e di ostensione documentale ex artt. 22-28 L.241/1990 - Provv. GS/P20180038285 del 04.05.2018 e GS/P20180046158 del 29.05.2018, e successive sentenze TAR Lazio (228/2025 RG. 10858/2018, 311/2025 e 8263/2025 RG 10293/2018) - riscontro del Gestore dei Mercati Energetici S.p.a.», nelle parti infra meglio specificate;

- della nota prot. CSEA - Reg. Uff: 0032291-01-08-2025-U del 1° agosto 2025, avente ad oggetto «Riscontro istanza di accesso civico generalizzato ex art. 5 d.lgs. 33/2013 e di ostensione documentale ex artt. 22-28 L.241/1990 - Provv. GS/P20180038285 del 04.05.2018 e GS/P20180046158 del 29.05.2018, e successive sentenze TAR Lazio (228/2025 RG. 10858/2018, 311/2025 e 8263/2025 RG 10293/2018)», nelle parti infra meglio specificate;

- nonché, per quanto occorrer possa, di ogni atto preordinato, conseguenziale e connesso agli atti impugnati, anche non conosciuto, anche in atto indicati tra i quali, ove ritenuto lesivo, la nota prot. n. GS/P20250091279;

nonché, in ogni caso, per l'accertamento del diritto

del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e i documenti richiesti con l'istanza del 21 luglio 2025, e ancora non concessi, con conseguente condanna dei resistenti, ciascuno per quanto di propria competenza, ad esibire e rilasciare copia di tali atti e documenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Csea, del Gme e del Gse;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 il dott. ER NN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex art. 116 c.p.a. notificato il 29.9.2025 (dep. il 6.10) -OMISSIS-, premesso di essere titolare dell’omonima ditta individuale che svolge le attività di energy service company (“esco”), ha impugnato gli atti in epigrafe e ha domandato l’accertamento del suo diritto ad accedere a tutta la documentazione richiesta con l’istanza del 21.7.2025.

1.1. In punto di fatto il ricorrente ha rappresentato:

- che con provvedimento del 4.5.2018 il Gse ha disposto “l’annullamento d’ufficio” dei provvedimenti di accoglimento adottati tra il mese di aprile 2014 e il mese di agosto 2016 in relazione a n. 66 richieste di verifica certificazione (“rvc”) di tipo standard presentate dalla ditta individuale;

- che con successiva nota del 29.5.2018 il Gse gli ha quindi intimato di restituire 23.572 titoli di efficienza energetica per un controvalore di 4.735.901,46 euro;

- che in tale vicenda, oggetto di contenzioso dinanzi al Tribunale, si sarebbe altresì inserita un’iniziativa della magistratura contabile “volta a ottenere il risarcimento del danno erariale e, dunque, al recupero del denaro pubblico, asseritamente distratto dalla propria finalità pubblica”, esitata in una condanna in primo grado al pagamento di 2.857.172,59 euro, contestata in sede di appello;

- di avere avanzato il 21.7.2025 agli enti resistenti un’istanza di accesso agli atti ex l. n. 241/1990 – d.lgs. 33/2013, per acquisire i seguenti documenti, ritenuti “essenziali ai fini di garantire l’effettivo dispiegamento del proprio diritto costituzionale di difesa”:

“1. elenco analitico dei TEE annullati (ID, data emissione, RVC, tipologia di scheda) relativamente a tutti i codici progetto dell’Allegato A al provv. prot. GS GS/P20180038285 del 4 maggio 2018”;

“2. elenco completo dei Soggetti Obbligati che hanno ricevuto il Contributo Tariffario per i TEE di cui all’Allegato A, con importi e data di erogazione”;

“3. tracciato storico di detenzione di ognuno dei suddetti TEE e/o comunque, ogni documento comunque funzionale a dare atto e documentata contezza di tutte le movimentazioni GM/OTC dei TEE oggetto d’annullamento, con specifica indicazione delle relative partite economiche”;

“4. note di debito, diffide, cartelle e decreti ingiuntivi o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo, a partire dal 29 maggio 2018 e sino ad oggi nei confronti dello scrivente, e della ditta di sua titolarità, nonché, se esistenti, nei confronti dei Soggetti Obbligati che hanno detenuto i TEE nel relativo medesimo periodo”;

“5. eventuali quietanze di pagamento, piani di rateizzo o atti di stralcio connessi agli atti di cui al punto 3 che precede (ossia note di debito, diffide, cartelle, decreti ingiuntivi, o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo)”;

“6. determinazioni interne, circolari o linee guida che abbiano fissato criteri/priorità di recupero nei casi di annullamento dei TEE”;

“7. ogni ulteriore sollecito o comunicazione indirizzata allo scrivente fra 29 maggio 2018 e l’invio della presente istanza”;

- che i resistenti avrebbero riscontrato l’istanza in modo parziale e insoddisfacente, così da rendere necessario il presente gravame.

1.2. A sostegno dell’impugnativa il ricorrente ha dunque dedotto i seguenti motivi:

(i) “Con riferimento ai documenti di cui ai punti nn. 2 e 3 dell’istanza di accesso, Violazione e falsa applicazione di legge, art. 1 L. 241/1990, principio di trasparenza e pubblicità dell’attività amministrativa. Eccesso di potere, contraddittorietà manifesta. Violazione e falsa applicazione di legge, articoli 3, 28 delle Regole di Funzionamento del Mercato dei Titoli di Efficienza Energetica (Certificati Bianchi) Approvate dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico con deliberazione 14 febbraio 2013, 53/2013/R/efr, ai sensi dell’articolo 7, comma 4, del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115”: gli enti resistenti non avrebbero fornito i documenti necessari per ricostruire la circolazione dei titoli di efficienza energetica originariamente riconosciuti in favore del ricorrente;

(ii) “Violazione di legge, artt. 3 e 24 comma 7 della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e falsa applicazione di legge, art. 97 Cost. principio di buon andamento”: gli odierni resistenti avrebbero vanificato “la possibilità di un esercizio pieno e completo del diritto di difesa, costituzionalmente garantito, impedendo al ricorrente di aver contezza dei dati necessari al fine di articolare con efficacia le proprie difese giudiziali”; peraltro i riscontri sarebbero privi di “una solida e sufficiente base motivazionale e istruttoria”, in quanto le autorità sarebbero tenute “ad offrire ben più solide e strutturate garanzie circa l’inesistenza dei documenti richiesti, anche mediante l’indicazione dei soggetti competenti per la loro formazione o detenzione, nonché dei sistemi di verifica della legittimità dei certificati bianchi, nonché del loro tracciamento, una volta emessi dal GM e introdotti sul mercato”;

(iii) “Con riferimento ai punti nn. 4 e 5 dell’istanza d’accesso (doc. 11), riferibilità anche ad essi, nei limiti in cui infra, delle deduzioni di cui ai Motivi I e II del presente ricorso”: le stesse doglianze di cui sopra sono state estese anche ai punti 4 e 5 dell’istanza di accesso.

2. La Csea, il Gme e il Gse si sono costituiti in resistenza.

3. All’odierna camera di consiglio, in vista della quale le parti hanno prodotto documenti e presentato memorie articolate su questioni di rito e di merito, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Giova anzitutto precisare che il thema decidendum, per come individuato dai motivi di ricorso e dalle domande proposte, concerne la sussistenza o meno del diritto del ricorrente di accedere alla documentazione di cui ai punti 2-3-4-5 dell’istanza formulata agli enti resistenti il 21.7.2025, e precisamente:

“2. elenco completo dei Soggetti Obbligati che hanno ricevuto il Contributo Tariffario per i TEE di cui all’Allegato A, con importi e data di erogazione”;

“3. tracciato storico di detenzione di ognuno dei suddetti TEE e/o comunque, ogni documento comunque funzionale a dare atto e documentata contezza di tutte le movimentazioni GM/OTC dei TEE oggetto d’annullamento, con specifica indicazione delle relative partite economiche”;

“4. note di debito, diffide, cartelle e decreti ingiuntivi o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo, a partire dal 29 maggio 2018 e sino ad oggi nei confronti dello scrivente, e della ditta di sua titolarità, nonché, se esistenti, nei confronti dei Soggetti Obbligati che hanno detenuto i TEE nel relativo medesimo periodo”;

“5. eventuali quietanze di pagamento, piani di rateizzo o atti di stralcio connessi agli atti di cui al punto 3 che precede (ossia note di debito, diffide, cartelle, decreti ingiuntivi, o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo)”.

5. Il primo e il secondo motivo di ricorso, relativi ai punti 2 e 3 dell’istanza, muovono dall’assunto che gli enti resistenti dovrebbero essere in possesso, e quindi avrebbero dovuto produrre, documentazione adeguata a ricostruire le transazioni che hanno interessato i titoli di efficienza energetica originariamente riconosciuti alla esco .

5.1. Sennonché, tale assunto è privo di fondamento.

5.1.1. Invero, i predetti titoli sono beni (immateriali) generici, ossia determinati con esclusivo riferimento alla loro appartenenza al genere. Essi rilevano solamente in relazione alla loro “dimensione commerciale” normativamente stabilita, ossia per il fatto di corrispondere a una tonnellata equivalente di petrolio (da ultimo, d.m. 21.7.2025, art. 2, lett. a : “certificato bianco o anche titolo di efficienza energetica (TEE): documento attestante il risparmio energetico riconosciuto. La dimensione commerciale di ogni certificato bianco è pari a una tonnellata equivalente di petrolio”, c.d. TEP); circostanza che assume una rilevanza economico-sociale nel contesto degli obblighi di risparmio di energia primaria imposti ai distributori di energia elettrica e di gas naturale aventi determinate caratteristiche (“soggetti obbligati”; art. 3 d.interm. 11.1.2017); obblighi che possono essere soddisfatti realizzando direttamente i progetti di efficienza energetica oppure, per l’appunto, acquistando titoli sul mercato, a cui hanno accesso anche altri soggetti, tipicamente le esco e le società che abbiano nominato un esperto certificato in gestione dell’energia (“ege”).

5.1.2. Nella “dimensione commerciale” appena ricordata non è quindi rilevante essere in possesso proprio di un determinato certificato bianco, quanto piuttosto avere una data quantità di beni di quel genere, i quali hanno per natura ( ex lege ) caratteristiche omogenee (da qui la loro fungibilità; cfr. Tar Lazio, sez. III- ter , 25.3.2020, n. 2460).

5.1.3. Ciò consente di comprendere, per quanto d’interesse, la ragione per cui i titoli di efficienza energetica, sin dall’accertamento della loro spettanza da parte del Gse in relazione alla realizzazione di un determinato progetto di efficientamento, siano determinati semplicemente esplicitando la quantità di certificati bianchi riconosciuti.

5.1.4. Le menzionate caratteristiche trovano corrispondenza nelle regole di funzionamento del mercato dei certificati bianchi, approvate dall’Arera con deliberazione del 14 febbraio 2013, 53/2013/R/efr, ai sensi dell’art. 7, co. 4, d.lgs. 30.5.2008, n. 115, come successivamente modificate ed integrate.

In particolare, all’art. 2.1, lett. v ), si precisa che per “ registro TEE ” si intende “ l’archivio elettronico dei titoli, organizzato e gestito dal GM e disciplinato nel Regolamento per la registrazione delle transazioni bilaterali dei titoli di efficienza energetica, costituito dall’insieme dei conti proprietà su cui vengono depositati i titoli emessi dal GM in favore del soggetto intestatario del conto e registrate le movimentazioni dei titoli depositati per effetto delle negoziazioni avvenute sul mercato o tramite contrattazione bilaterale, di operazioni di blocco, ritiro o annullamento ” e che il conto di proprietà di ciascun operatore è “ costituito da due sezioni, su cui il GM registra: i) nella prima, il numero dei titoli emessi a favore dell’intestatario del conto con l’indicazione della relativa tipologia; ii) nella seconda, il numero complessivo di titoli in possesso del soggetto intestatario del conto, senza alcuna indicazione della tipologia, costituito dall’insieme dei titoli emessi dal GM in favore del soggetto intestatario del conto, nonché di quelli rinvenienti dalle negoziazioni avvenute sul mercato o tramite contrattazione bilaterale, ovvero da quelli oggetto di operazioni di blocco, ritiro o annullamento ”. Si noti che il riferimento è al numero dei titoli, cioè la quantità, essendo questa la dimensione qualificante.

Inoltre – e ciò è particolarmente significativo ai fini che occupano – le anzidette regole dispongono che le proposte di negoziazione devono essere presentate “ con l’indicazione, almeno, delle seguenti informazioni: a) la tipologia della proposta (acquisto/vendita); b) la quantità di titoli oggetto della proposta; c) il prezzo unitario riferito ad un tep ” (art. 25.2). Ancora una volta è la quantità di titoli il riferimento identificativo, ciò essendo necessario e sufficiente a determinare i beni oggetto della transazione.

Le informazioni riguardanti le compravendite sono registrate dal Gme con riguardo a: “ a) codice di identificazione della transazione; b) prezzo; c) quantità; d) giorno e orario di esecuzione; e) identità degli operatori acquirenti e venditori ” (art. 28.1). Sempre la quantità è l’informazione che guida le registrazioni (v. anche art. 30.2, in punto di comunicazione degli esiti del mercato a ciascun operatore).

5.1.5. Anche il contributo erogato dalla Csea per coprire i costi sostenuti dai soggetti obbligati per il raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica (art. 7, co. 4, d.lgs. 30.5.2008, n. 115; art. 11 d.interm. 11.1.2017) dipende dalla quantità dei titoli scambiati sul mercato (v. artt. 4, 5 e 6 delle “Regole per la definizione del contributo tariffario a copertura dei costi sostenuti dai distributori di energia elettrica e gas naturale soggetti agli obblighi nell’ambito del meccanismo dei titoli di efficienza energetica”, del. Arera 435/2017/R/efr) sulla base dei dati comunicati dal Gse, a sua volta incaricato della verifica del rispetto degli obiettivi predetti (art. 14, co. 2, d.interm. 11.1.2017).

5.2. Conseguentemente, la pretesa del ricorrente di accedere alla documentazione di cui ai punti 2 e 3 dell’istanza di accesso, che dovrebbe consentirgli di ricostruire le movimentazioni che hanno interessato i certificati bianchi originariamente riconosciuti in suo favore, non può essere accolta, in quanto relativa a informazioni indisponibili, non esistendo documenti amministrativi che ne forniscano una rappresentazione. In altri termini, dal registro delle negoziazioni si può evincere che una determinata quantità di titoli è stata scambiata tra determinati operatori, ma non quali specifici titoli siano stati oggetto di compravendita. E le note di riscontro gravate in questa sede, al di là delle singole formule lessicali utilizzate, si inseriscono coerentemente nel quadro sopra brevemente ricostruito, in quanto:

- la Csea ha fornito le informazioni concernenti i soggetti obbligati che hanno beneficiato del contributo tariffario (ossia l’unica informazione che la Csea poteva fornire alla luce di quanto osservato, nonostante quanto apoditticamente sostenuto dalla parte ricorrente nelle difese da ultimo sviluppate);

- il Gme ha chiarito che “[…] i TEE sono beni immateriali fungibili, non numerati, emessi dal GM […], sulla base dei risparmi conseguiti e comunicati al GM dal […] GS […]” e che [u]na volta che, in virtù di una RVC verificata e approvata dal […] GS, tali TEE sono accreditati sul conto di proprietà del relativo operatore, gli stessi si confondono con quelli eventualmente ivi già presenti senza possibilità di poterli più distinguere in base all’evento che ha originato gli stessi (e.g. RVC approvate, compravendita di TEE, etc.), né, conseguentemente, seguirne specificatamente le eventuali ulteriori vicende”.

5.3. Sono poi del tutto irrilevanti le considerazioni svolte dal ricorrente circa il grado di trasparenza di un sistema così congegnato. L’azione per l’accesso è infatti esperibile con riguardo ai documenti detenuti dall’amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8.11.2023, n. 9622), mentre la giurisprudenza citata nelle difese di parte circa il dovere di attestare le specifiche ragioni dell’inesistenza della documentazione richiesta (peraltro comunque soddisfatto alla luce di quanto riferito al par. 5.2 ) presuppone che si tratti pur sempre di documenti che l’ente pubblico avrebbe dovuto detenere e conservare.

6. Il terzo motivo è invece inammissibile per difetto di specificità (così come eccepito dal Gse e dal Gme nelle rispettive memorie).

6.1. Esso si limita a estendere le prime due doglianze ai riscontri forniti dagli enti resistenti con riguardo ai punti 4 e 5 dell’istanza di accesso, ossia:

“4. note di debito, diffide, cartelle e decreti ingiuntivi o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo, a partire dal 29 maggio 2018 e sino ad oggi nei confronti dello scrivente, e della ditta di sua titolarità, nonché, se esistenti, nei confronti dei Soggetti Obbligati che hanno detenuto i TEE nel relativo medesimo periodo”;

“5. eventuali quietanze di pagamento, piani di rateizzo o atti di stralcio connessi agli atti di cui al punto 3 che precede (ossia note di debito, diffide, cartelle, decreti ingiuntivi, o altri atti di recupero emessi dal GS e/o dagli altri soggetti in indirizzo)”.

6.2. Tuttavia, non è dato comprendere in che modo le predette censure, incentrate come già precisato sull’assunto della tracciabilità delle movimentazioni concernenti i titoli di efficienza energetica, possano attagliarsi ai documenti sopra riferiti.

6.3. Peraltro, siffatta lacuna è ancora più evidente sol che si consideri che la Csea e il Gme hanno espressamente opposto che si tratta di documentazione a loro non riconducibile (ossia, estranea alle loro attribuzioni) e che il Gse con la nota gravata ha trasmesso i documenti in (dichiarato) possesso all’epoca del riscontro.

7. In virtù e nei sensi di quanto precede, il ricorso è dunque in parte infondato e in parte inammissibile; le eccezioni pregiudiziali non esaminate sono da intendersi espressamente assorbite, in espressa applicazione della c.d. ragione più liquida ( ex plur., Cons. Stato, Ad. plen., 27.4.2025, n. 5, par. 9.3.4.3, lett. a ).

8. La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, in parte respinge e in parte dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e al Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO LB di EZ, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

ER NN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER NN	IO LB di EZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.