N. 01715/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 25/11/2025
N. 02611 /2025 REG.PROV.COLL. N. 01715/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1715 del 2023, proposto dal Comune di Salemi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo
Muraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro la fondazione “Distretto Turistico Sicilia Occidentale”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata a difeso dall'avvocato Roberto Costanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti del Comune di Misiliscemi, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'annullamento: N. 01715/2023 REG.RIC.
- del verbale del Consiglio di amministrazione dell'intimata fondazione del 26/7/2023, con il quale è stato deliberato di approvare i nuovi importi dei versamenti minimi e le modifiche ai criteri di calcolo delle quote del fondo di gestione proposti dal Presidente, nonché le quote del fondo di gestione in capo ai Comuni aderenti al distretto per gli anni 2023 e successivi, come da prospetto ivi allegato;
- di ogni altro atto, presupposto, connesso e/consequenziale, incluse le note dell'intimata fondazione n. 2023/U/084 del 4/8/2023 e n. 2023/U/098 dell'11/10/2023;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimata fondazione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il dott. Fabrizio
LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l'odierno ricorso parte ricorrente ha impugnato, in particolare, il verbale in epigrafe con il quale il Consiglio di amministrazione dell'intimata fondazione ha disposto l'utilizzo delle risorse del fondo di gestione della suddetta fondazione per le attività di promozione della destinazione "West of Sicily".
1.1. Il ricorrente Comune ha chiesto di annullare gli atti impugnati sulla scorta di doglianze così rubricate:
- Violazione di legge ed eccesso di potere, e, in particolare, dell'art. 6 dello statuto della Fondazione Distretto Turistico della Sicilia Occidentale - Distretto Turistico della Regione Siciliana; N. 01715/2023 REG.RIC.
- Violazione di legge ed eccesso di potere, e in particolare, dell'art. 14, dello statuto della Fondazione Distretto Turistico della Sicilia Occidentale - Distretto Turistico della Regione Siciliana;
- Violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare, dell'art. Articolo 3 del rego- lamento della Fondazione Distretto Turistico della Sicilia Occidentale - Distretto
Turistico della Regione Siciliana - Regolamentazione dei rapporti e degli impegni assunti dai soggetti aderenti alle azioni concordate;
- Violazione di legge, e, in particolare, dell'art. 3, l. 7 agosto 1990 n. 241 (mancanza
o insufficienza della motivazione).
1.1.1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente ha richiamato l'art. 6 dello Statuto della fondazione per affermare che le quote relative al fondo di gestione sarebbero finalizzate al funzionamento della fondazione medesima e non potrebbero, dunque, essere accorpate o destinate a progetti non riconducibili disgiunti da tale finalità, a maggior ragione laddove vi siano progetti, come quello per cui è causa (“West of
Sicily”), che non valorizzerebbero allo stesso modo tutti i Comuni aderenti.
1.1.2. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato quanto sostenuto dall'intimata fondazione con l'impugnata nota n. 2023/U/098 dell'11.10.2023 in merito alla riconducibilità del contestato accorpamento alle prerogative del Consiglio di amministrazione ex art. 14 dello Statuto, posto che tale disposizione si limiterebbe a consentire al suddetto organo di fissare il valore minimo delle quote dei partecipanti.
1.1.3. Con il terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato la violazione dell'art. 3 del regolamento della fondazione, in materia di determinazione del fabbisogno finanziario del fondo di gestione, tenuto conto del collegamento tra tale disposizione e il già visto art. 14 dello Statuto (contestato con il secondo motivo di ricorso) e del fatto che il consiglio di amministrazione non avrebbe potuto prevedere versamenti anche per la quota per i progetti che avrebbero invece richiesto uno specifico accordo. N. 01715/2023 REG.RIC.
1.1.4. Con il quarto motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato la carenza di motivazione del verbale impugnato.
2. Si è costituita l'intimata fondazione, con atto di mera forma.
3. Quest'ultima, con successiva memoria:
- ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, oltre che per difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere;
- ha chiesto, nel merito, di rigettare il ricorso perché infondato.
4. Il 9 settembre 2025 il ricorrente Comune ha depositato una memoria, contestando le eccezioni preliminari della resistente fondazione e insistendo per l'accoglimento del ricorso.
5. All'udienza pubblica indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Va previamente scrutinata l'eccezione di difetto di giurisdizione, dato il suo carattere preliminare rispetto a ogni altra considerazione (cfr. Cons. St., Ad. pl., sent.
n. 5/2015).
1.1. Parte resistente ha articolato l'anzidetta eccezione sulla base del fatto che gli atti in questa sede impugnati sarebbero stati adottati nell'ambito dell'autonomia negoziale di un ente di diritto privato, quale sarebbe la fondazione in questione, non per nulla iscritta nel registro delle persone giuridiche private di cui al d.P.R. n. 361/2000 (cfr. all. 4 della relativa produzione documentale). Ha altresì evidenziato che l'art. 20 dello
Statuto ha individuato il foro di Trapani quale foro competente a conoscere delle controversie in materia di interpretazione, validità ed esecuzione dello Statuto.
1.2. Parte ricorrente ha invece sostenuto la giurisdizione di questo Tribunale, dando peculiare rilevanza alla composizione della resistente fondazione, in buona parte partecipata da enti di diritto pubblico. Ha altresì invocato a supporto della propria tesi: N. 01715/2023 REG.RIC.
(i) la disciplina regionale sui distretti turistici (art. 6, l.r. n. 10/2005); (ii) la sottoposizione della resistente fondazione agli obblighi di trasparenza.
1.3. L'eccezione è fondata e va accolta, sulla scorta delle seguenti considerazioni.
1.3.1. La giurisprudenza amministrativa, laddove chiamata a dirimere controversie su atti di gestione di fondazioni di partecipazione, ha in più occasioni declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario.
È stato condivisibilmente sostenuto che, in mancanza dell'espressa qualificazione ex lege dell'ente quale soggetto pubblico, hanno particolare rilievo gli indici formali contenuti nel relativo statuto, quali ad esempio il richiamo agli artt. 12 e ss., c.c., disciplinanti le persone giuridiche private, con omissione di ogni riferimento all'art. 11, c.c., sulle persone giuridiche pubbliche (TAR Lazio, sez. II, 10 aprile 2013, n.
3971).
Con particolare riguardo alle delibere del consiglio di amministrazione, è stato poi chiarito che, laddove esse non comportino la spendita di pubblico potere, non vi è spazio per la giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Lombardia, Brescia, sez.
I, 12 gennaio 2021, n. 37).
Non è poi mancato chi, in termini ancor più netti, ha sostenuto che “in assenza di norme di legge che in casi particolari ne definiscano un regime giuridico diverso, le fondazioni costituiscono enti di diritto privato integralmente soggetti alla relativa disciplina civilistica anche ove perseguano finalità di rilevanza pubblica in connessione con le funzioni di una pubblica amministrazione, con la conseguenza che le controversie relative alla loro attività, riguardando atti adottati iure privatorum, restano devolute alla cognizione del giudice ordinario” (TAR Basilicata, sez. I, 10 marzo 2015, n. 163 e la giurisprudenza ivi citata).
1.3.2. Nel caso di specie, anche a non voler seguire le impostazioni più radicali, non può revocarsi in dubbio il fatto che la fondazione resistente non costituisca un ente pubblico ex lege. N. 01715/2023 REG.RIC.
Si consideri, infatti, che i distretti turistici in Sicilia trovano la loro basilare regolamentazione nell'art. 6, l.r. n. 10/2005.
Tale disposizione, dopo aver definito i distretti turistici come “contesti omogenei o integrati comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a più province e caratterizzati da offerte qualificate di attrazioni turistiche e/o di beni culturali, ambientali, ivi compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e/o dell'artigianato locale”
(c. 1), ne indica promotori (c. 2) e finalità (c. 3), lasciando – per quanto qui rileva – libera l'individuazione della natura giuridica del distretto e ponendo all'uopo un mero obbligo di comunicazione all'amministrazione regionale (c. 5).
La normativa primaria regionale, dunque, ben lungi dall'affermare la natura sempre e comunque pubblica dei distretti turistici, dà piuttosto valore centrale alla libera scelta dei promotori.
Il che, ovviamente, esclude che tali distretti vadano necessariamente qualificati in termini pubblicistici.
1.3.3. Quanto alla disciplina specifica della resistente fondazione, non vi sono elementi tali da inferirne una natura non puramente privatistica.
L'art. 1 del relativo Statuto (cfr. all. D al ricorso) riconduce la resistente fondazione
“allo schema giuridico della Fondazione di Partecipazione, nell'ambito del più vasto genere di Fondazioni disciplinato dagli articoli 12 e seguenti del Codice Civile”, consentendo peraltro una “adeguata partecipazione del soggetto privato, non inferiore al 30% della compagine sociale”.
Come nel caso definito dal Tar Lazio con la menzionata sentenza n. 3971/2013, nemmeno nello Statuto dell'odierna resistente vi è alcun richiamo all'art. 11, c.c., sulle persone giuridiche pubbliche. Esso, piuttosto, fa espresso riferimento alla disciplina codicistica inerente alle persone giuridiche di diritto privato.
Nella stessa direzione muove il fatto che la partecipazione alla resistente fondazione
è libera e non obbligatoria: l'art. 12 del menzionato Statuto consente ai partecipanti di N. 01715/2023 REG.RIC.
recedere; facoltà di cui risultano essersi avvalsi i Comuni di AV (cfr. all. 9 di parte ricorrente) e SA (cfr. all. 10 di parte ricorrente).
Ancora, è coerente con un'impostazione puramente privatistica la disciplina sulle eventuali inadempienze finanziarie dei partecipanti alla resistente fondazione: l'art. 4 del relativo regolamento (cfr. all. 2 di parte resistente) individua al riguardo un meccanismo tipicamente di diritto privato, che si sublima nell'eventuale esclusione dell'inadempiente ai sensi del – già menzionato – art. 12 dello Statuto.
In un simile contesto non stupisce dunque che l'art. 20 dello Statuto individui il foro di Trapani come foro competente a dirimere ogni controversia su interpretazione, validità ed esecuzione dello Statuto.
1.3.4. Le superiori considerazioni trovano ulteriore conferma nell'analisi delle specifiche doglianze qui articolate dal ricorrente Comune (meglio compendiate nella superiore narrativa), rispetto alle quali sarebbe quantomeno arduo sostenere la loro estraneità alle liti in materia di “interpretazione, validità ed esecuzione dello Statuto” di cui al menzionato art. 20.
1.3.5. Né si potrebbe, infine, radicare la giurisdizione di questo Tribunale sulla mera considerazione del fatto che la fondazione resistente sia sottoposta agli obblighi di trasparenza.
Ciò perché la disciplina sulla trasparenza di cui al d.lgs. n. 33/2013 trova applicazione
(seppur nel limite della compatibilità) anche con riguardo “alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni” (art. 2-bis, c. 2, lett. c, d.lgs. n. 33/2013), nonché (con l'ulteriore limite dei dati e documenti inerenti a eventuali attività di pubblico interesse N. 01715/2023 REG.RIC.
disciplinate dal diritto nazionale o eurounitario) “alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici” (art. 2, c. 3, d.lgs. n. 33/2013).
Ne discende la sottoposizione agli obblighi di trasparenza - in sé - nulla dice sulla natura del soggetto destinatario di tali obblighi (sull'esclusione di ogni valore classificatorio delle disposizioni sulla trasparenza, cfr. Cons. St., sez. II, 14 aprile
2022, n. 2820).
In secondo luogo, dalla lettura della documentazione allegata alla memoria di parte ricorrente del 9.9.2025, risulta che gli obblighi di trasparenza sono stati assolti dalla resistente fondazione con specifico riguardo a procedure di evidenza pubblica, rispetto alle quali potrebbe semmai rilevare la nozione di organismo di diritto pubblico, con le relative conseguenze in ordine di giurisdizione laddove si discuta di pubbliche commesse affidate dalla resistente fondazione (cfr., in tal senso, TAR Sardegna, sez.
II, 17 aprile 2024, n. 307).
Ma, nel caso di specie, non si discute affatto di un appalto, quanto – come detto – di una delibera del consiglio di amministrazione sulla destinazione di alcuni fondi della ripetuta fondazione.
Il che contribuisce a escludere, anche sotto questo più specifico profilo, la giurisdizione di questo Tribunale a definire l'odierna controversia.
2. Stante quanto precede, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione di questo Tribunale. Parte ricorrente potrà riproporre il giudizio innanzi al giudice ordinario nel termine di legge (art. 11, co. 2, c.p.a.), salve le preclusioni e le decadenze eventualmente intervenute. N. 01715/2023 REG.RIC.
Le spese di lite possono trovare compensazione tra le parti costituite, tenuto conto della natura in rito della presente pronuncia.
Non è luogo a provvedere sulle spese di lite con riguardo al Comune non costituito.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate tra le parti costituite.
Non è luogo a provvedere sulle spese di lite con riguardo alla parte pubblica non costituita.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
VA EZ, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio LO, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabrizio LO VA EZ N. 01715/2023 REG.RIC.
IL SEGRETARIO