Pubblicato il 07/05/2026

N. 08475/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15188/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15188 del 2025, proposto da
Condominio Panoramic, LO BA, AR ER ZO, DA RI, IM AS, BA IE, IL NI, FR ZA, AR NI, TT OP, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Delli Antoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero della Cultura, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Difesa, Commissario Straordinario Interventi Infrastrutturali Sulla Strada Statale 45 della Valtrebbia, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Piacenza, rappresentata e difesa dagli avvocati AR Grazia Picciano, Giuseppe Manfredi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti, Claudia Menini, con domicilio eletto in Roma, via Alberico II, 33;

nei confronti

AS S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati AR Stefania Masini, Enrico Gualandi, Francesca Bonparola, con domicilio eletto in Roma, via Monzambano 10;

per l'annullamento

della determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7 della legge 241/90, assunta dal Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 45 della Valtrebbia – Ammodernamento tratta tra GA e CE – Ponte Lenzino sul Fiume Trebbia, comunicata con nota prot. n. 0001068 del 7.12.2023; della nota della Presidenza del Consiglio del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8, con la quale si dichiara inammissibile l’opposizione ex art. 14 quinquies della legge 241/1990 del Comune di GA; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, tra i quali: il DPCM del 16.4.2021 recante la nomina del Commissario straordinario e l'allegato 1 del DPCM stesso (nella parte in cui è annoverata la realizzazione dell'ammodernamento del tratto compreso tra CE e GA, lungo la S.S.45 “della Val Trebbia”), la nota regionale del 30.3.2021, n. 0277190, il decreto di compatibilità ambientale n. 280 del 7.6.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (con i connessi pareri della Commissione Tecnica VIA/VAS n. 409 del 27.2.2023, del MIC prot. 13038 del 7.4.2023 e della Regione Emilia-Romagna del 15.2.2023), il “ provvedimento unico in materia ambientale” n. 513 del 31.10.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, la delibera della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna n. 2107 del 4.12.2023, avente ad oggetto il progetto “S.S.45 “Val di Trebbia” – Ammodernamento del tratto compreso tra CE e GA (PC), approvazione del progetto definitivo ” quale intesa dello stesso Presidente all'approvazione del medesimo progetto da parte del Commissario straordinario; nonché del dispositivo di approvazione (n. COMM_SS45_727) con cui il Commissario straordinario ha approvato il progetto definitivo dell’intervento di ammodernamento della S.S. 45 “Val Trebbia” nel tratto compreso tra CE e GA, trasmesso con nota del 29.11.2024; nonché, ancora, degli atti collegati, inclusi espressamente ma non esclusivamente anche la “ comunicazione ai proprietari di avvenuta approvazione del progetto definitivo e dichiarazione di Pubblica Utilità (art. 17, comma 2 del Testo Unico DPR 327/2001 e ss.mm.ii) ”, notificata da ANAS S.p.a. ai ricorrenti, nonché il Piano particellare d’esproprio: atti impugnati con ricorso principale e motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Provincia di Piacenza, di AS S.p.A., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero della Cultura, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero della Difesa, del Commissario Straordinario Interventi Infrastrutturali sulla Strada Statale 45 della Valtrebbia e della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. NG IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

Con ricorso in riassunzione dopo che il TAR Emilia – Romagna, sede di Parma, inizialmente adìto, con ordinanza collegiale 27 novembre 2025, n. 523 ha dichiarato la propria incompetenza territoriale in favore di questo Tribunale, il condominio Panoramic, rappresentato dall’Amministratore in carica pro-tempore, e i ricorrenti, come in epigrafe indicati, hanno impugnato e chiesto l’annullamento della determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7 della legge 241/90, assunta dal Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 45 della Valtrebbia – Ammodernamento tratta tra GA e CE – Ponte Lenzino sul Fiume Trebbia, comunicata con nota prot. n. 0001068 del 7.12.2023; della nota della Presidenza del Consiglio del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8, con la quale si dichiara inammissibile l’opposizione ex art. 14 quinquies della legge 241/1990 del Comune di GA; di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, tra i quali: il DPCM del 16.4.2021 recante la nomina del Commissario straordinario e l'allegato 1 del DPCM stesso (nella parte in cui è annoverata la realizzazione dell'ammodernamento del tratto compreso tra CE e GA, lungo la S.S.45 “della Val Trebbia”), la nota regionale del 30.3.2021, n. 0277190, il decreto di compatibilità ambientale n. 280 del 7.6.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (con i connessi pareri della Commissione Tecnica VIA/VAS n. 409 del 27.2.2023, del MIC prot. 13038 del 7.4.2023 e della Regione Emilia-Romagna del 15.2.2023), il “ provvedimento unico in materia ambientale” n. 513 del 31.10.2023, emesso dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, la delibera della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna n. 2107 del 4.12.2023, avente ad oggetto il progetto “S.S.45 “Val di Trebbia” – Ammodernamento del tratto compreso tra CE e GA (PC), approvazione del progetto definitivo ” quale intesa dello stesso Presidente all'approvazione del medesimo progetto da parte del Commissario straordinario; nonché del dispositivo di approvazione (n. COMM_SS45_727) con cui il Commissario straordinario ha approvato il progetto definitivo dell’intervento di ammodernamento della S.S. 45 “Val Trebbia” nel tratto compreso tra CE e GA, trasmesso con nota del 29.11.2024; nonché, ancora, degli atti collegati, inclusi espressamente ma non esclusivamente anche la “ comunicazione ai proprietari di avvenuta approvazione del progetto definitivo e dichiarazione di Pubblica Utilità (art. 17, comma 2 del Testo Unico DPR 327/2001 e ss.mm.ii) ”, notificata da ANAS S.p.a. ai ricorrenti, nonché il Piano particellare d’esproprio.

In sintesi è accaduto: che in data 16.4.2021, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, assunto previa intesa con la Regione Emilia-Romagna espressa con nota 30.3.2021 n. 0277190, l’opera è stata inserita, ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 del DL 32/2019, convertito in legge 55/2019, tra gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più commissari straordinari: ed è stato nominato Commissario l’ing. Aldo Castellari, dirigente di ANAS S.p.A.; che in data 7.6.2023, con decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero della Cultura, è stato espresso giudizio positivo sulla compatibilità ambientale dell’opera, ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006, subordinato al rispetto, in particolare, della disciplina di cui agli artt. 2 (condizioni ambientali della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA e VAS), 3 (condizioni ambientali del Ministero della cultura) e 4 (Condizioni ambientali della Regione Emilia-Romagna) del medesimo decreto.

I ricorrenti hanno esposto che il Condominio Panoramic è situato in Loc. Bosco Filomena, 1 – SS45, 29020 Travo (PC) ed è censito al Foglio 27, mapp. 4, ente urbano sub. 1-10 del Catasto Fabbricati del Comune di Travo; che l’immobile nel quale vivono è allocato “ proprio nei pressi e nelle immediate adiacenze dell’attuale percorso della SS 45 ”; in particolare, hanno rappresentato che l’immobile si trova in area boschiva su di un versante scosceso, ricompreso tra il sedime dell’attuale Statale 45 e l’alveo del fiume Trebbia, sul lato destro della Statale a circa 1 km di distanza prima di Loc. Casino Agnelli, provenendo da Piacenza in direzione di Bobbio; in tale tratto – hanno soggiunto – la SS 45 attraversa, a mezza costa con un percorso sinuoso in un contesto boschivo, versanti montuosi caratterizzati, sia a monte che a valle, da forti pendenze e rive scoscese, presentando così le tipiche caratteristiche delle strade di montagna.

Hanno, poi, sottolineato che il progetto definitivo di ammodernamento, oggetto del contendere, li danneggerebbe in quanto: “ 1) un considerevole avvicinamento della nuova sede stradale all’edificio condominiale; 2) l’esproprio di una porzione di terreno destinata a giardino (Foglio 27, mapp. 4, ente urbano) comprendente anche la recinzione di cinta da abbattersi e ricostruire in posizione più arretrata unitamente agli allacci delle utenze (luce-gas) condominiali, oltre all’esproprio di parte delle aree ove insiste attualmente l’accesso comune carrabile censito al Foglio 27, mapp. 6, bosco ceduo; 3) l’eliminazione dell’area di parcheggio esistente antistante la recinzione pertinenziale, area questa adibita oggi anche al posizionamento dei cassonetti di raccolta dei rifiuti urbani e posta proprio a latere e in fregio all’attuale sede stradale; 4) l’eliminazione definitiva dell’accesso pedonale all’edificio attualmente esistente fronte strada esercitato tramite cancelletto (…); 5) l’invasione delle nuove strutture di sostegno stradale di valle all’interno dell’attuale area destinata a giardino condominiale (Foglio 27, mapp. 4, ente urbano) con conseguente necessità di abbattimento anche di grandi e pregiate essenze arboree ornamentali ivi presenti; 6) la costruzione della nuova intersezione a rotatoria (n. 04) proprio nelle vicinanze del Condominio, attraverso grandi opere di sostegno di valle ” (cfr. pagg. 9 – 10).

A fondamento del ricorso sono stai dedotti i seguenti motivi:

1°) “ NULLITA’, PER DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE, AI SENSI DELL’ART. 21 SEPTIES L. 241/1990 E SS.MM. IN RELAZIONE ALL’ART. 29 DPCM 01 OTTOBRE 2012 E SS.MM. E ART. 14 QUINQUIES L. 241/1990 O IN SUBORDINE ANNULLAMENTO, AI SENSI DELL’ART. 21 OCTIES C.1 L. 241/1990, PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 3 E 14 QUINQUIES L. 241/1990 E SS.MM., ECCESSO DI POTERE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

I ricorrenti hanno lamentato che “ la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha evidentemente esorbitato dai propri poteri nel dichiarare inammissibile l’opposizione svolta dal Comune di GA, ai sensi dell’art. 14 quinquies L. 241/1990, avverso la “determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza dei servizi” (…) emessa dal Commissario straordinario (dpcm 16.04.2021) per gli interventi infrastrutturali sulla Strada Statale 45 della Val Trebbia – ammodernamento tratta tra GA e CE ” (cfr. pag. 12)

Hanno, in particolare, contestato che il Dipartimento per il coordinamento amministrativo (DiCA), “ travalicando ampiamente i propri limiti e funzioni istruttorie, ha ingiustamente preteso (…) - quale condizione necessaria per poter proseguire nell’istruttoria in merito a legittimazione ad opponendum - la sussistenza in capo al Comune di GA - di differenti ed ulteriori poteri/deleghe in relazione agli interessi qualificati rispetto a quelli già evidenziati dallo stesso ente, ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 ” (cfr. pag. 14).

2°) “ ANNULLAMENTO, EX ART. 21 OCTIES C. 1 L. 241/1990 PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E, 14 TER C. 7 L. 241/1990: ECCESSO DI POTERE, CARENZA DI MOTIVAZIONE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E CONTRADDITTORIETA ”.

Relativamente alla determinazione finale e decisoria della conferenza di servizi, i ricorrenti hanno dedotto che “ la motivazione del provvedimento oggi gravato risulta appunto viziata e carente, per non dire apparente, soprattutto quanto ai criteri utilizzati dal Commissario Straordinario per pervenire all’individuazione della c.d. posizione prevalente in seno alla conferenza di servizi stessa ” (cfr. pag. 19); che “ in buona sostanza, il Commissario Straordinario avrebbe dovuto motivare, in base a quali criteri di bilanciamento dei vari interessi, il dissenso del Comune di GA (peraltro anche titolare dei poteri ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004, come abbiamo visto nel primo motivo di impugnazione) non potesse essere considerato ostativo all’approvazione del progetto definitivo della SS45 tratto GA- CE ” (cfr. pag. 21).

Ulteriore fronte di contestazione ha riguardato la carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi impugnata “ in relazione al parere espresso dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, obbligatorio ai sensi del combinato disposto dell’art. 215, commi 3 e 5 D.Lgs. n. 50/2016 (ratione temporis applicabile) e dell’art 1 commi 7 e 8 D.L. 32/2019 (convertito e modificato dalla L. 55/2019) ” (cfr. pag. 24), lamentandosi che non si sarebbe tenuto conto dei necessari correttivi al progetto stesso (tra i quali, le proposte relative alla viabilità, al dimensionamento sia della pavimentazione che delle intersezioni in base a dati di traffico locali non citati; agli aspetti geologici, geotecnici, idrologici e idraulici).

Pertanto, si è contestato che “ come non si sia provveduto a sanare (nel progetto definitivo) le gravi carenze progettuali, su aspetti di rilevanza tale da poter incidere negativamente, nella fase esecutiva, anche sulla stessa fattibilità dell’opera ” (cfr. pag. 26).

3°) “ ANNULLAMENTO, EX ART. 21 OCTIES C. 1 L. 241/1990 PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7, 8 e 10 LEGGE 241/1990 e ART. 11, COMMA 2, D.P.R. 327/2001: ECCESSO DI POTERE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA PER OMESSA E/O CARENTE VALUTAZIONE/MOTIVAZIONE CIRCA LE OSSERVAZIONI PRESENTATE DAGLI ODIERNI RICORRENTI NEL CORSO DEL PROCEDIMENTO ”.

Sempre con riguardo alla determinazione finale e decisoria della conferenza di servizi, i ricorrenti hanno stigmatizzato la mancata considerazione delle osservazioni pervenute, sottolineando che una “ seppur sommaria ma non assolutamente sufficiente motivazione, riguarda sostanzialmente le osservazioni rassegnate dalla ”Associazione residenti utenti della SS 45” (a cui il Condominio Panoramic ha aderito) e recepite nella delibera del Comune di GA n. 60 del 21.10.2023: motivazioni queste di riscontro, in ogni caso del tutto apparenti e che non approfondiscono in nessun modo, neppur sinteticamente e benché meno adeguatamente, quali davvero fossero i motivi tecnici ostativi al loro accoglimento ” (cfr. pag. 28).

4°) “ ANNULLAMENTO PER VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, DELL’ART. 3 L. 241/1990, DELL’ART. 2 D.P.R. 327/2001 E DEGLI ARTT. 2, 3 E 4 D.M. INFR. E TRASP., 5 NOVEMBRE 2001 E SS.MM.II. (COME MODIFICATO DAL D.M. INFR. E TRASP. 22.04.2004), DELL’ART. 2, D.M. INFR. E TRASP. 19 APRILE 2006, DELL’ART. 13, COMMA 2, D.LGS. 30 APRILE 1992, N. 285 E SS.MM.II. (CODICE DELLA STRADA E REGOLAMENTO) ”.

Con tale motivo i ricorrenti hanno dedotto che “ l’espropriazione di aree private per l’ammodernamento della Statale in questione non potrà mai ritenersi, sic et simpliciter, legittima o validamente disposta solamente perché risultano essere state rispettate le sole regole formali imposte dalla legislazione di settore ” (cfr. pag. 31); hanno, poi, lamentato che “ è lo stesso D.M. Infrastrutture e Trasporti 2001 (dopo la modifica ad opera del D.M. Infrastrutture e Trasporti 22.04.2004) a prevedere che le norme in esso contenute debbano comunque essere adottate quale riferimento progettuale anche per l’adeguamento delle infrastrutture stradali esistenti ” (cfr. pag. 33); pertanto, hanno sostenuto che “ se la progettazione deve comunque tendere all’applicazione dei dettami tecnici della normativa sopra citata, la stessa dovrà sempre tenere nella dovuta considerazione, in modo razionale, i limiti e le deroghe previste, costituite sia dai limiti fisici imposti dai luoghi (edifici, terreni morfologicamente difficili, territori montuosi etc.) che dalle situazioni giuridiche soggettive preesistenti l’ammodernamento ed incise dall’opera ” (cfr. pag. 35): sottovalutazione a causa della quale si sarebbe determinato “ un intollerabile aggravamento delle condizioni di fruibilità ed accessibilità dell’edificio che, si ricorda, è sfornito di impianto ascensore. Quindi, con l’eliminazione del predetto accesso superiore tutti gli odierni condomini ricorrenti saranno sempre costretti a scendere con l’auto, sino al piano campagna (p.t.) dell’edificio condominiale (tramite lo scosceso stradello carrabile comune censito al Foglio 27, mapp. 6) e ad utilizzare esclusivamente l’ingresso posto al p.t. ” (cfr. pag. 37).

Le censure mosse al progetto definitivo sono state ulteriormente argomentate sulla scorta di “ un ulteriore e gravissimo vizio di istruttoria/valutazione tecnica, posto che i progettisti dimostrano invero di non aver in nessun modo valutato l’impatto dell’ammodernamento ivi previsto sull’attuale situazione statica dell’edificio del condominio Panoramic ”: situazione che emergerebbe dalla “ perizia tecnica a firma dell’Ing. Paolo Vegezzi di Piacenza (tecnico frattanto incaricato dagli odierni condomini ricorrenti) (…), ha potuto confermare che, tra gli elaborati del progetto definitivo: non vi è traccia di alcuno studio e/o approfondimento riferibile all’attuale situazione statica del fabbricato condominiale; non vi è traccia di nessuna valutazione tecnica delle lesioni strutturali già subite in passato dal Condominio, a seguito dei gravi dissesti del versante, riparati negli anni 2011-2012; non vi è traccia di un’analisi delle possibili e gravi conseguenze strutturali che potrebbero riverberarsi sulle strutture dell’edificio, a seguito della realizzazione delle opere per la nuova SS45 ” (cfr. pag. 43).

Nell’ambito del predetto giudizio instaurato presso il TAR Emilia – Romagna, sede di Parma, i ricorrenti hanno depositato atto di motivi aggiunti integrando le proposte censure e deducendo: “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 23, COMMI 1 e 5 D.LGS. N. 50/2016 ED ECCSSO DI POTERE PER LA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DERIVATA DEGLI ARTT. 2 e 17 D.P.R. 327/2001: OMESSA MOTIVAZIONE IN RELAZIONE AL BILANCIAMENTO COSTI-BENEFICI TRA IL PROGETTO DEFINITIVO APPROVATO PROT. N. COMM_SS45-0000727-U IN DATA 11.10.2024 ED IL PROGETTO DEFINITIVO ANAS, COD. INTERVENTO BO67 N. 8859 DEL 19/04/2017, PER L’AMMODERNAMENTO DELLA STRADA STATALE 45 DELLA VAL TREBBIA NEL TRATTO CERNUSCA-RIVERGARO ”.

In particolare, si è contestato che “ l’intero procedimento fin qui espletato poggi sulle fasi progettuali previste dall’art. 23, d.lgs. 50/2016, ratione temporis applicabile ed ove risulta, in buona sostanza, che la fase della fattibilità tecnico-economica sia stata completamente assorbita dalla fase di approvazione del progetto definitivo, ai sensi dell’art. 23, commi 4 (secondo periodo) e art.5 bis, d.lgs. n. 50/2016 ” (cfr. pag. 55); i ricorrenti hanno lamentato che ANAS S.p.A. ha previsto “ una spesa pubblica di “soli” 197.505.000,00, ma senza mai rassegnare in nessun atto tecnico-progettuale precedente le ragioni che hanno poi portato ad escludere l’adozione del Progetto del 2017 di AS ”, sarebbe a dire della pregressa versione della progettazione (cfr. pag. 56), contestando che “ il progetto approvato - ed ancora oggi gravato in questa sede - prevede l’esecuzione nel tratto di strada tra GA e CE di ben 5 nuove rotatorie (oltre a quella prevista per lo svincolo per Travo in Loc. Casino d’Agnelli e che non si contesta) e di molti nuovi tratti in variante rispetto al tracciato attuale, con l’esecuzione anche di tantissime nuove viabilità di servizio ” (cfr. pag. 58).

Hanno, infine, contestato l’illegittimo, perché immotivato, eccesso di consumo di suolo e, quale aggravio esecutivo, “ il passaggio di circa e solamente di 200 pesanti mezzi d’opera per ogni giorno e per un periodo di diversi mesi, se non addirittura per anni”, che pregiudicherebbe “l’intero spazio attualmente esistente per poter posteggiare le auto ” (cfr. pag. 62).

Hanno, dunque, dedotto che “ di fronte alle equilibrate soluzioni progettuali proposte nel progetto definitivo di AS del 19.04.2017, sia a livello generale che a livello puntuale (…), è lampante come in realtà il progetto definitivo approvato dal Commissario Straordinario non potrà mai essere considerato un ammodernamento di una strada esistente, bensì un vero e proprio nuovo progetto di una nuova infrastruttura, che, per pura coincidenza ha in comune con l’attuale SS45 solamente una parte del sedime stradale: questa, ad avviso di chi scrive, è la verità sostanziale circa il progetto definitivo approvato ” (cfr. pag. 64).

Si sono costituiti in giudizio ANAS S.p.A. (16.12.2025), nonché, congiuntamente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, il Ministero della Difesa ed il Commissario Straordinario per gli Interventi Infrastrutturali sulla Strada Statale 45 della Val Trebbia (12.1.2026); nonché, ancora, la Provincia di Piacenza (27.1.2026).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 29 aprile 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.

In particolare:

- si è costituita in giudizio la Regione Emilia – Romagna (26.3.2026);

- nella memoria dell’8.4.2026 la Provincia di Piacenza ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per difetto di legittimazione e di interesse di una delle ricorrenti (sig.ra IM AS), la quale non avrebbe sottoscritto gli atti di causa pur qualificatasi come avente causa di altra ricorrente/residente nel condominio (sig.ra AR Segnani); ha, inoltre, eccepito l’irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti sul presupposto che “ in data 28 marzo 2024 è stato chiesto l’accesso agli atti del procedimento presso il Comune di GA ”, sostenendo che a quella data i ricorrenti sarebbero stati a conoscenza dell’adozione della determinazione positiva e conclusiva della conferenza di servizi convocata per l’approvazione del progetto nonché del successivo rigetto dell’opposizione svolta ex art.14 quinquies l. 241/1990 dal predetto Comune (cfr. pagg. 2 – 3);

- nella memoria dell’8.4.2026 la società ANAS S.p.A. ha eccepito l’irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti in quanto i ricorrenti, “ già dal 28.3.2024 (data dell’istanza di accesso agli atti volta ad ottenere – fra l’altro – la determinazione positiva conclusiva della conferenza dei servizi), avevano piena consapevolezza della chiusura – positiva – della conferenza dei servizi ” (cfr. pag. 5) e che il ricorso sarebbe stato notificato in data 3.6.2024; ha, inoltre, eccepito l’improcedibilità del ricorso per difetto di interesse derivante dalla mancata tempestiva impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto definitivo; ha, inoltre, opposto che l’infrastruttura si caratterizza per un elevato grado di complessità progettuale dato dalla particolare difficoltà esecutiva, ciò comportando l’esercizio di un tasso di discrezionalità tecnica;

- nella memoria del 9.4.2026 le Amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché “ i ricorrenti non sono titolari di una posizione giuridica sostanziale che costituisce il necessario presupposto dell’azione ”, ed essendo rimasti “ del tutto estranei al procedimento di cui all’articolo 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 che non li coinvolge in alcun modo ” (cfr. pag. 11); che, “ stante la completa estraneità delle controparti al procedimento de quo, non si può ipotizzare neppure una posizione giuridica meramente accessoria o dipendente tutelata dall’ordinamento tale da legittimare un intervento ad adiuvandum del Condominio e dei privati ricorrenti nel giudizio autonomo instaurato dal Comune di GA avverso i medesimi atti dinanzi al TAR Emilia-Romagna (RG. n. 108/2024), poi riassunto dinanzi a codesto ill.mo TAR per il Lazio ” (cfr. pag. 12); hanno, ancora, contestato la sussistenza di una competenza del Comune di GA a contestare la legittimità dell’esito della conferenza di servizi;

- nella memoria del 13.4.2026 la Regione Emilia – Romagna si è opposta ai motivi di ricorso, contestando, anch’essa, la presunta legittimazione del Comune di GA a far valere il proprio dissenso in seno alla conferenza decisoria;

Nessuna, sostanziale, novità è stata prospettata dalle parti nelle memorie di replica e, all’udienza pubblica del 29 aprile 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

IT

Si può prescindere dall’esaminare le eccezioni preliminari, essendo il ricorso ed i motivi aggiunti infondati nel merito e, pertanto, da respingere.

Non coglie nel segno il primo motivo, appuntatosi sull’omessa considerazione delle doglianze espresse dal Comune di GA, il quale, riguardo all’esito della conferenza di servizi decisoria, ha presentato, in data 16.12.2023, un’opposizione a tale determinazione ai sensi dell’art. 14 quinquies della legge 241/1990, dichiarata inammissibile dalla Presidenza del Consiglio con nota del 22.1.2024, prot. 0001842 P-4.8.2.8.

In tale nota, in particolare, si legge che il Dipartimento per il coordinamento amministrativo (DiCA), “ con nota n. 37470 del 29 dicembre 2023, ha rappresentato che il Consiglio di Stato, con il parere n. 2534 del 30 settembre del 2019, ha inteso escludere, in via generale, la legittimazione dei Comuni, che abbiano manifestato dissenso in seno alla conferenza di servizi, a sollevare opposizione ai sensi dell'articolo 14-quinques della legge n. 241 del 1990, a tutela di interessi sensibili, costituiti dalla "tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini" salvo l'attribuzione, sulla base delle norme speciali, statali o regionali, anche in via di delega, di funzioni di tutela di interessi sensibili in capo all'ente comunale ”: avviso a seguito del quale, “ ai fini della definizione del procedimento di opposizione, era stato richiesto di voler evidenziare la ricorrenza, nella fattispecie in oggetto, dell'attribuzione, sulla base di norme speciali, statali o regionali, anche in via di delega, di differenti funzioni in capo all'ente comunale nei termini sopra previsti” ; ed a cui, ulteriormente, era seguita, in data 12.1.2024 una memoria integrativa che, in ogni caso, non aveva avuto effetti risolutivi, ossia “l'indicazione di norme speciali che attribuiscono funzioni di tutela di interessi sensibili in capo all'ente comunale, tenuto conto che dalla documentazione in atti risulta: "Autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del d.lgs. 42/2004 rilasciata dal Comune di GA (atto del 23/08/2023, acquisito con prot. CDG-661492-E del 23/08/2023” ”.

Utili, a tal fine, sono le statuizioni rese nel parere del Consiglio di Stato n. 2534 del 30 settembre del 2019, nel quale, in particolare:

a) si è precisato che “ la “preposizione” di un ente pubblico (o di organi e uffici di pubbliche amministrazioni) alla cura (più nello specifico alla “tutela”) di determinati beni-interessi pubblici richieda un’attribuzione specifica di competenza mediante norme speciali di settore, e dunque debba distinguersi dalla generale competenza, riconosciuta per tradizionale assunto dottrinario ai Comuni in quanto enti storicamente preesistenti allo stesso ordinamento costituzionale vigente, di una generale “rappresentanza” esponenziale di tutti gli interessi riconducibili alla collettività organizzata nel rispettivo ambito territoriale ”;

b) è stata condivisa “ l’impostazione suggerita da codesta Presidenza, secondo la quale l’opposizione ex art. 14-quinquies debba essere riservata alle sole amministrazioni specificamente ed ordinariamente deputate alla cura di determinati interessi sensibili ”;

c) si è osservato che sarebbe “ paradossale una soluzione interpretativa che, ammettendo per la prima volta una tale competenza comunale di “veto” ostativo alla conclusione della conferenza di servizi per profili di tutela di interessi “sensibili” e la conseguente legittimazione a opporsi alla decisione favorevole dinanzi al Consiglio dei Ministri, finirebbe per complicare il quadro regolatorio di riferimento e per rallentare, anziché snellire i procedimenti, in evidente contraddizione con la ratio

sottesa alla riforma ”;

d) si è precisato che “ come condivisibilmente annotato dalla Presidenza nella richiesta di parere, non va confuso l’ambito della legittimazione procedimentale e anche processuale (sotto il profilo della legittimazione a ricorrere dinanzi al Giudice amministrativo), riconosciuta al Comune in termini molto ampi a “tutela” di tutte le situazioni soggettive di carattere collettivo e di interesse generale locale facenti capo alla comunità territoriale rappresentata, con l’attribuzione specifica (preposizione) di competenze “tecniche” di tutela di particolari beni-interessi pubblici ”;

e) si è richiamata la “ la legittimazione ad agire contro tutti gli atti ritenuti in qualche modo lesivi di quegli interessi. Ma tale legittimazione ad agire non implica affatto, evidentemente, il riconoscimento di una corrispondente competenza di amministrazione attiva comunale in quelle materie e su quegli interessi ”;

f) si è, quindi, evidenziato che “ ai fini che qui interessano le eventuali attribuzioni ai Comuni di talune delle ora dette funzioni non parrebbero rilevanti sotto il profilo della legittimazione a proporre l'opposizione ex art. 14-quinquies, poiché si tratterebbe di funzioni di autorità precedente e non di autorità titolare di poteri di rendere atti di assenso comunque denominati ”;

g) si è affermato che “ non costituisce idonea preposizione ai fini dell’art. 14-quinquies in esame la norma, richiamata anche nella relazione della Presidenza del Consiglio, contenuta nell’art. 50, comma 5, del TUEL: essa prevede infatti un potere straordinario del sindaco ”;

h) si è, perciò, pervenuti alla conclusione che “ debba escludersi una competenza comunale idonea a legittimare la proposizione dell’opposizione ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, ma che tale possibilità non possa essere esclusa a priori con assoluta certezza, residuando comunque la possibilità che essa possa trovare il suo fondamento in attribuzioni o deleghe di funzioni di tutela ad opera di leggi statali o regionali settoriali ”: deleghe di cui, nondimeno, il Comune ricorrente non ha provato di essere titolare e che ha contestato in autonomo giudizio innanzi a questo Tribunale (RG 15158/2025).

Parimenti infondato è il secondo motivo, appuntato sulla figura del commissario straordinario.

A tal riguardo, la Sezione ha già statuito che “ non appare irragionevole la scelta del legislatore di procedere a commissariare determinate opere pubbliche, al fine precipuo di accelerare il procedimento amministrativo necessario al completamento della progettazione ed esecuzione dei lavori, particolarmente complessi, impossibili (o assai ardui) da eseguire con l’ordinario iter burocratico (in termini, Corte Cost., 4 aprile 2011, n. 115). In aggiunta, non risulta leso il complesso delle disposizioni volte a garantire l’imparzialità dell’amministrazione e a prevenire i fenomeni corruttivi: difatti, l’art. 4 d.l. 32 cit. nel consentire di nominare i commissari straordinari «anche nell’ambito delle società a controllo pubblico» (nozione nella quale certamente rientra Rfi), costituisce disposizione che rende possibile ricorrere a dirigenti pubblici di varia estrazione al fine di conseguire l’obiettivo pubblico di velocizzare le procedure per la realizzazione delle opere strategiche. L’urgenza e necessità di provvedere celermente costituiscono ragione sufficiente per ampliare il novero di soggetti da nominare commissari, rimovendo i limiti per i dirigenti pubblici, ivi compresi quelli di imprese lucrative in mano pubblica ” (cfr. sentenza 9 gennaio 2023, n. 307, confermata da Consiglio di Stato, sez. V, 31 maggio 2023, n. 5397).

Possono, infine, essere esaminati congiuntamente – per affinità tematica – il terzo, il quarto motivo del ricorso principale e l’unico motivo aggiunto.

L’opera oggetto del contendere è inclusa nel sistema SILOS (Sistema Informativo Legge Opere Strategiche), ove risulta, in particolare, che “ il consiglio di amministrazione di ANAS, nella seduta del 18/09/2024 (Delibera n.45) ha deliberato favorevolmente in ordine alla proposta di approvazione del progetto definitivo, approvato con successivo Dispositivo Commissariale del 11/10/2024 anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità ”.

Tale inclusione è conseguenziale all’individuazione, ai sensi dell’art. 4, comma 1 del DL 32/2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 55/2019 (“ Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici ”), di interventi infrastrutturali strategici di particolare complessità progettuale ed esecutiva e con rilevante impatto sul territorio, a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari: individuazione formalizzata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con nota dell’1.12.2020 (non impugnata).

L’intervento in questione, inoltre, è stato inserito nel Contratto di Programma 2016-2020 stipulato tra ANAS S.p.A. ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, approvato con delibera CIPE n. 65 del 7.8.2017 (pubblicata in G.U. n. 292 del 15.12.2017) e successivamente aggiornato con delibera n. 36 del 24.7.2019 (pubblicata in G.U. n. 20 del 25.1.2020); in aggiornamento, l’opera è, altresì, prevista nel Contratto di Programma 2021-2025 sempre tra ANAS S.p.A. - MIT, approvato con delibera CIPESS n. 6 del 21.3.2024 (pubblicata in G.U. n. 160 del 10.7.2024), attualmente in fase di formalizzazione.

Si tratta di atti che danno attuazione alla delibera del CIPE mediante la quale è stato approvato il programma delle infrastrutture strategiche (delibera 21 dicembre 2001, n. 121), e ciò proprio ai sensi dell’art. 1, comma 1 della legge 443/2001 (“ Il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. L'individuazione è operata, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, a mezzo di un programma, formulato su proposta dei Ministri competenti, sentite le regioni interessate, ovvero su proposta delle regioni, sentiti i Ministri competenti, e inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, con indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell'individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici di cui al presente comma il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale. Il programma tiene conto del Piano generale dei trasporti. L'inserimento nel programma di infrastrutture strategiche non comprese nel Piano generale dei trasporti costituisce automatica integrazione dello stesso. Il Governo indica nel disegno di legge finanziaria ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera i-ter, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, le risorse necessarie, che integrano i finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili. In sede di prima applicazione della presente legge il programma è approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001 ”): tale normativa è stata espressamente richiamata anche nella recente delibera CIPESS del 21.3.2024.

Neppure tali atti risultano essere stati impugnati.

Nella valutazione del merito tecnico del progetto, occorre, inoltre, considerare che l’intervento oggetto del contendere si fonda sull’art. 4, comma 1 del DL 32/2019 (c.d. “sblocca cantieri”), convertito nella legge 55/2019, in cui è previsto che “ con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 dicembre 2020, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono individuati gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale, per la cui realizzazione o il cui completamento si rende necessaria la nomina di uno o più Commissari straordinari che è disposta con i medesimi decreti ”.

Ne deriva che, nella specie, l’opera implica un “ elevato grado di complessità progettuale ” che comporta l’esercizio di una “ amplissima discrezionalità amministrativa. Difatti, si tratta di giudizî espressi al massimo livello di Governo statale che possono esser sindacati dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, contraddittorietà ovvero travisamento di fatto: orbene, nessuno dei citati vizî appare ricorrere nel provvedimento gravato ” (cfr. sentenza 9 gennaio 2023, n. 307, confermata da Consiglio di Stato, sez. V, 31 maggio 2023, n. 5397; nonché TAR Lazio, 16 novembre 2024, n. 20308, confermata da Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2025, n. 2948).

Sotto tale profilo, le censure dei ricorrenti in punto di merito tecnico (parallelo tra le progettazioni susseguitesi; carenza d’istruttoria nella valutazione di tutti i contributi assunti in sede procedimentale; abnormità dei costi) esprimono posizioni connotate da mera opinabilità.

Né, poi, è fondatamente deducibile la mancata considerazione del punto di vista della comunità locale.

Dagli atti risulta che con deliberazione del Consiglio Comunale n. 60 del 21.10.2023 è stato espresso il dissenso motivato al progetto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 14 bis, comma 3, della legge 241/1990 e sono state precisamente indicate le prescrizioni e condizioni necessarie ai fini dell’assenso, tra le quali quella di convocare un tavolo di confronto con ANAS S.p.A. per valutare, anche con l’eventuale partecipazione dei tecnici delle formazioni sociali che sono intervenute nel procedimento, non solo l’accoglimento delle prescrizioni richiamate quali condizioni al parere espresso ma anche le osservazioni e le soluzioni tecniche avanzate nella proposta di modifica presentata dall’Associazione Residenti Utenti SS 45, tra le quali l’ampliamento del tratto ammodernato in modo da ricomprendere l’intervento richiesto dalla Regione (punto 4)e la riduzione significativa del numero di nuove rotonde (previste 6 in 11 Km.).

Senza contare, con riguardo alla dedotta violazione della normativa europea in materia ambientale e con specifico riferimento alla possibilità di limitare l’impatto ambientale, urbanistico e sul tessuto sociale dell’infrastruttura, che nel parere del Consiglio di Stato n. 2534 del 30 settembre del 2019 si è perentoriamente stabilito che “ le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini cui è riservata l’opposizione in sede di Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, devono identificarsi – anche alla luce del combinato disposto degli artt. 14-quinquies e 17, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990 - in quelle amministrazioni alle quali norme speciali attribuiscono una competenza diretta, prevalentemente di natura tecnico-scientifica, e ordinaria ad esprimersi attraverso pareri o atti di assenso comunque denominati a tutela dei suddetti interessi così detti “sensibili”, e tale attribuzione non si rinviene, di regola e in linea generale, nelle competenze comunali di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 267 del 2000 ”.

Ma, soprattutto, va rilevato che a proposito di tale profilo tecnico nella delibera CIPESS del 21.3.2024, con cui si è disposta la “ approvazione dello schema di contratto di programma 2021-2025 tra Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e AS S.p.A .”, si è data contestuale approvazione di alcuni allegati, tra cui la “ nota metodologica sui criteri di valutazione delle priorità e della redditività trasportistica, della sostenibilità ambientale e sociale degli interventi inseriti nel piano pluriennale dell’ANAS ”: un elaborato specificamente riferito agli aspetti in materia di sviluppo sostenibile, riportante la metodologia adottata da ANAS, elaborata tenendo conto delle indicazioni riportate nelle “ Linee guida operative per la valutazione delle opere pubbliche - settore stradale ”, finalizzata a valutare il potenziale impatto positivo della realizzazione di un’infrastruttura stradale per gli aspetti relativi all’adattamento ai cambiamenti climatici, a tal fine utilizzando un indicatore di sostenibilità, il cui valore è pari alla somma di un “ indicatore ambientale ” e di un “ indicatore economico/sociale ”.

In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti vanno respinti.

La particolare natura della controversia, relativa ad un’infrastruttura di pubblica utilità e di preminente interesse pubblico, giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge, nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO PO, Presidente

NG IZ, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'NS	IL PRESIDENTE
NG IZ	TO PO

IL SEGRETARIO