Pubblicato il 29/04/2026

N. 00976/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01277/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1277 del 2025, proposto da Alambra S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Russo e Francesco Fama', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pozzolo Formigaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emiliano Bottazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IS S.p.A., Provincia di Alessandria, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del diniego prot. n. 3577 in data 08.04.2025 a firma del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Pozzolo Formigaro, emesso in relazione alla dichiarazione di Procedura abilitativa semplificata (PAS) presentata dalla ricorrente per la realizzazione di un impianto di generazione da fonte rinnovabile (fotovoltaica) prot. n. 6939 del 30.07.2024 e successive integrazioni;

- di tutti gli atti presupposti, preordinati, consequenziali e comunque connessi al relativo procedimento, tra cui la richiesta di documentazione integrativa prot. 7358 in data 13.08.2024 e la comunicazione prot. n. 1453 in data 13.02.2025 recante motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza;

e in ogni caso

per l'accertamento della già maturata efficacia della citata dichiarazione di Procedura Semplificata Abilitativa (PAS) per la realizzazione di Impianto Fotovoltaico nel territorio del Comune di Pozzolo Formigaro presentata dalla ricorrente in data 29.07.2024 prot. n. 6939 e, per l'effetto, che l'attività di costruzione dell'impianto in questione, ex art. 6, comma 4 del D. Lgs. 28/2011, deve ritenersi assentita.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzolo Formigaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. Alessandro Fardello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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1. Con ricorso notificato in data 06.06.2025 e depositato in pari data, la ricorrente ha impugnato il provvedimento dirigenziale prot. n. 2577 dell’08.04.2025 con cui il Comune di Pozzolo Formigaro ha disposto il diniego sulla procedura abilitativa semplificata (PAS) da essa presentata in data 30.07.2024 (ed acquisita al prot. n. 6939) ai fini della realizzazione di un impianto fotovoltaico della potenza nominale di 1,9 Mw su un’area di sua proprietà idonea all’intervento ai sensi dell’art. 20 del D. Lgs. 199/2021.

2. Espone, in estrema sintesi, la ricorrente: a) di aver presentato tale pratica dopo aver ricevuto, in data 12.06.2024, il parere positivo di EN (essendo l’area soggetta a vincolo aeroportuale) e dopo aver ottenuto il preventivo di connessione alla rete da parte di IS S.p.a. (accettato in data 07.07.2024); b) di aver ricevuto dal Comune, in data 13.08.2024, una richiesta di integrazione documentale della pratica, in relazione ai titoli di disponibilità dell’area, alla garanzia fideiussoria per gli interventi di dismissione dell’impianto e all’atto unilaterale d’obbligo contenente le misure di compensazione ambientale; c) di aver riscontrato la richiesta già con note del 05.09.2024 e del 15.11.2024, trasmettendo, in particolare, le bozze dell’atto unilaterale d’obbligo e della garanzia fideiussoria e sollecitando all’amministrazione comunale un riscontro sulle stesse, tuttavia mai intervenuto; d) di aver pertanto ritrasmesso tale documentazione al Comune anche in data 31.01.2025, evidenziando che avrebbe proceduto alla formalizzazione dei relativi atti secondo le bozze inviate; e) di aver allora ricevuto dall’Amministrazione comunale, in data 13.02.2025, un preavviso di diniego fondato sulla mancata dimostrazione del titolo di disponibilità dell’area e su ulteriori carenze documentali della pratica frattanto rilevate (riguardanti l’accettazione del preventivo di connessione, la validazione del progetto per le opere di connessione, la valutazione di producibilità dell’impianto, la valutazione dei campi elettromagnetici, la relazione geologica); f) di aver inviato le proprie osservazioni in data 20.02.2025, eccependo la tardività del preavviso di diniego per decorso del termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, ma trasmettendo (o ritrasmettendo) comunque la documentazione asseritamente mancante in ottica collaborativa ed ai fini dell’auspicato buon esito della pratica; g) di aver tuttavia ricevuto, in data 08.04.2025, la notifica del provvedimento finale di diniego, con cui sono stati confermati i rilevati motivi ostativi rappresentati nel preavviso di diniego nonché sottolineata l’assenza di una convenzione concordata con il Comune sulle misure compensative, che non potrebbero essere di tipo esclusivamente patrimoniale, come quelle indicate dal proponente nell’atto d’obbligo.

3. Avverso il predetto provvedimento di diniego la ricorrente ha formulato tre motivi di ricorso così rubricati e sintetizzabili:

“ I. Violazione e falsa applicazione art. 6 D.Lgs. 28/2011, violazione e/o erronea applicazione degli artt. 19 e 20, della legge n. 241/1990, eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione ai sensi dell’art. 3 L. 241/1990, ingiustizia e illogicità grave e manifesta, travisamento ”: il gravato provvedimento di diniego sarebbe tardivo ed inefficace, in quanto intervenuto ben oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della pratica stabilito dell’art. 6 del D. Lgs. 28/2011 per l’inibizione dell’intervento, cosicché, essendo la PAS assimilabile al regime di SCIA, si sarebbero oramai consolidati gli effetti della stessa, su cui il Comune sarebbe potuto intervenire solo in presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della L. 241/1990;

“ II. Illegittimità del provvedimento impugnato anche in relazione all’art. 21-octies e 21-nonies L. 241/1990. Violazione degli artt. 3, 10 bis e 21 nonies, della L 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ”: il diniego impugnato non avrebbe, tuttavia, nemmeno i requisiti, formali e sostanziali, di un provvedimento adottato ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/1990;

“ III. Violazione e falsa applicazione art. 6 D.Lgs. 28/2011, violazione e/o erronea applicazione degli artt. 19 e 20, della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione erroneità e travisamento dei presupposti in fatto e in diritto. Sviamento della causa ”: in ogni caso, tutte le pretese carenze documentali contestate dall’Amministrazione comunale sarebbero pretestuose ed insussistenti, al pari dell’asserita mancata dimostrazione della disponibilità dell’area di intervento (supportata, in realtà, dai titoli di acquisto dei terreni già trasmessi al Comune) e della lamentata assenza di una convenzione sulle misure di compensazione ambientale (da imputarsi semmai al persistente mancato riscontro del Comune alle proposte trasmesse dall’istante).

4. Si è costituito in giudizio il Comune, rilevando l’infondatezza delle censure avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso. In estrema sintesi, ad avviso dell’Amministrazione resistente: a) la formazione del silenzio-assenso o comunque il consolidamento degli effetti della PAS sarebbe inibito dall’incompletezza della pratica e dalla richiesta di integrazione documentale tempestivamente inviata alla ricorrente in data 13.08.2024; b) in ogni caso, la contestazione sulla tardività del diniego sarebbe inammissibile, perché l’odierna ricorrente avrebbe provveduto a plurime trasmissioni di integrazioni documentali ed al riscontro del preavviso di diniego, anziché far valere il consolidamento del proprio titolo per decorso del termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011; c) l’impugnato provvedimento di diniego non costituirebbe, pertanto, un intervento in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/1990, quanto piuttosto un tempestivo e pienamente legittimo atto inibitorio adottato ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs. 28/2011; d) la PAS presentata dalla ricorrente sarebbe, infatti, incompleta ed inadeguata e le problematiche e carenze documentali riscontrate dall’Amministrazione non sarebbero state superate nemmeno con le successive integrazioni ed osservazioni trasmesse nel proseguo del procedimento.

5. Con ordinanza cautelare n. 299 del 10.07.2025, il Collegio ha ritenuto che le questioni dedotte con il ricorso meritassero un approfondimento nella più idonea sede di merito, fissando l’udienza pubblica ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

6. In vista della trattazione del merito del ricorso, le parti hanno depositato ulteriore documentazione e le memorie di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. a sostegno delle rispettive posizioni. Ad avviso del Comune, le ulteriori produzioni documentali della controparte confermerebbero le originarie carenze della pratica di PAS, mentre, secondo la ricorrente, costituirebbero soltanto specificazioni ed approfondimenti di elementi già presenti nella stessa, a confutazione delle pretestuose contestazioni dell’Amministrazione resistente.

7. All’udienza pubblica dell’11.02.2026, esaurita la discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

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8. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente lamenta la tardività dell’adozione dell’impugnato provvedimento di diniego dell’08.04.2025, invocando l’intervenuto consolidamento degli effetti della PAS per mancata adozione del provvedimento inibitorio entro il termine di trenta giorni dalla presentazione della pratica (effettuata in data 30.07.2024).

8.1. La doglianza merita condivisione nei termini di seguito indicati.

8.2. La PAS in esame è stata presentata ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, norma ratione temporis applicabile, successivamente abrogata con decorrenza dal 30.12.2024 dal D. Lgs. 190/2024 (il cui art. 8 ha ridefinito la disciplina di tale strumento abilitativo semplificato).

Per quanto di interesse ai fini del presente ricorso, il citato articolo 6 stabilisce quanto segue: " Il proprietario dell'immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall'impianto e dalle opere connesse presenta al Comune, mediante mezzo cartaceo o in via telematica, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Alla dichiarazione sono allegati gli elaborati tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete. Nel caso in cui siano richiesti atti di assenso nelle materie di cui al comma 4 dell'articolo 20 della L. 7 agosto 1990, n. 241, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, devono essere allegati gli elaborati tecnici richiesti dalle norme di settore e si applica il comma 5 " (comma 2); " Il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza; è comunque salva la facoltà di ripresentare la dichiarazione, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l'attività di costruzione deve ritenersi assentita " (comma 4).

Secondo orientamento giurisprudenziale oramai consolidato (cfr., ex pluris , Cons. Stato, Sez. IV, 15.04.2025, n. 325; Cons. Stato, Sez. IV, 02.05.2024, n. 3990; Cons. Stato, Sez. IV, 04.01.2023, n. 3990; T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, 06.11.2025, n. 7164; T.A.R. Toscana, Sez. II, 04.11.2025, n. 1764; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, 08.07.2025, n. 1177), la procedura delineata dalla predetta disposizione è ascrivibile al genus della DIA, ora SCIA, e conseguentemente va qualificata quale atto soggettivamente ed oggettivamente privato. Pertanto, al decorso del termine di legge di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, non si determina il perfezionamento di una fattispecie legale tipica che, sul piano della produzione degli effetti, rende l’inerzia equivalente ad un vero e proprio provvedimento di accoglimento, come avviene per la fattispecie del silenzio assenso, bensì, più semplicemente, si determina l'effetto di rendere una determinata attività privata lecita, secondo il meccanismo proprio della SCIA; ciò in linea con la diversa natura dei due istituti, laddove il primo risponde ad una ratio di semplificazione amministrativa, mentre il secondo di vera e propria liberalizzazione, con conseguente fuoriuscita dell'attività privata dal regime amministrato a controllo preventivo.

Tale ricostruzione, coerente con il particolare favor legislativo per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, onera dunque il Comune di una tempestiva attivazione per verificare la sussistenza delle condizioni legittimanti l’intervento a mezzo PAS (art. 6, comma 2, del D. Lgs. 28/2011). In caso contrario, si determina il perfezionamento del titolo abilitativo e l’eseguibilità dell’intervento, fatta salva l’attivazione dei poteri di autotutela impropria da parte dell’Amministrazione comunale al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della L. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 02.05.2024, n. 3990).

Gli effetti di consolidamento del titolo richiedono, però, che la pratica sia completa della documentazione essenziale normativamente prevista, per evitare abusi da parte del proponente e per consentire all’amministrazione di esercitare il proprio potere/dovere di controllo e di intervento. Peraltro, il Comune, rilevate tempestivamente alcune carenze documentali o progettuali, può richiedere integrazioni documentali entro il termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, con ciò evitando il consolidamento degli effetti della PAS (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 22.12.2025, n. 2111). Tuttavia, una volta trasmessa la documentazione mancante, l’Amministrazione comunale è tenuta a valutarla e ad intervenire con l’eventuale provvedimento inibitorio in modo tempestivo entro i successivi trenta giorni (cfr. T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 14.01.2026, n. 59). D’altra parte, se il regime della PAS è assimilabile a quello della SCIA, deve allora trovare applicazione analogica anche l’art. 19, comma 3, della L. 241/1990, secondo cui la richiesta di chiarimenti e/o di integrazioni documentali interrompe il termine per l’esercizio dei poteri inibitori da parte dell’amministrazione, che ricomincia a decorrere dall’ottenimento di quanto richiesto. Non sarebbe, infatti, coerente con la ratio di liberalizzazione ed accelerazione della procedura in esame ammettere che la semplice richiesta di sole alcune integrazioni documentali nel termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011 consenta, poi, al Comune di “convertire”, per così dire, la natura del procedimento, procrastinandone indefinitamente la definizione ben oltre il termine individuato dal legislatore, sino all’adozione di un provvedimento espresso di assenso o di diniego dell’intervento.

8.3. Ebbene, nel caso di specie, il Comune ha inviato all’odierna ricorrente in data 13.08.2024 (quindi nel termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011) una richiesta di integrazione documentale della PAS riferita soltanto a tre specifici aspetti: a) titoli di disponibilità dell’area dell’intervento; b) garanzia fideiussoria per gli interventi di dismissione dell’impianto; c) atto unilaterale d’obbligo contenente le misure di compensazione ambientale.

Questo porta, intanto, ad escludere che la PAS di cui si discute fosse ab origine gravemente incompleta e del tutto inidonea a far decorrere il termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, posto che la stessa Amministrazione comunale è stata comunque in grado di esaminare la pratica, adottando tempestivamente una richiesta di integrazione documentale che ha limitato ai soli tre predetti aspetti ritenuti deficitari, senza evidenziare ulteriori carenze documentali o profili sostanziali di non compatibilità del progetto con la normativa di riferimento.

A seguito di ciò, la proponente ha inviato, già con le comunicazioni del 09.09.2024 e del 15.11.2024 (docc. 18 e 19 parte ricorrente), le bozze della garanzia fideiussoria e dell’atto unilaterale d’obbligo, che tuttavia l’Amministrazione comunale non ha mai riscontrato, costringendo, così, la proponente a formalizzarle in autonomia (come preannunciato nella comunicazione inviata al Comune in data 31.01.2025: doc.20 parte ricorrente).

In data 20.02.2025, nel riscontrare il preavviso di diniego frattanto inviato dall’Amministrazione in data 13.02.2025 (doc. 3 parte ricorrente), l’interessata ha trasmesso (a mezzo del proprio legale: doc. 21 parte ricorrente) l’atto unilaterale d’obbligo autenticato da notaio, contenente il preciso riferimento ai titoli di acquisto della proprietà dei terreni oggetto dell’intervento, alle misure compensative ed alla garanzia fideiussoria per la dismissione dell’impianto (doc. 22 parte ricorrente). Con la stessa comunicazione ha anche inviato i predetti titoli di acquisto, a dimostrazione della disponibilità dell’area oggetto del progettato intervento (docc. 4, 4a e 6 parte ricorrente).

Può quindi ritenersi che, al più tardi in data 20.02.2025, l’odierna ricorrente abbia integrato la pratica di PAS nel senso richiesto dall’Amministrazione con l’originaria tempestiva comunicazione del 13.08.2024.

Nonostante ciò, l’impugnato provvedimento di diniego è stato emesso solo in data 08.04.2025, quindi oltre il termine di trenta giorni di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, pur fatto nuovamente decorrere dalla data del 20.02.2025.

Non assume rilievo, in senso contrario, il precedente invio del preavviso di diniego, poiché lo stesso non è compatibile con il regime della PAS (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19.06.2014; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 19/10/2023, n. 808), che richiede piuttosto l’immediato e tempestivo invio del provvedimento conclusivo di inibizione dei lavori, tanto più che l’art. 6, comma 4, del D. Lgs. 28/2011 fa comunque espressamente salva la possibilità per l’interessato di ripresentare la PAS con le modifiche e/o integrazioni necessarie. Il preavviso di diniego non è, infatti, assimilabile a un provvedimento conclusivo di diniego, potendo, al più, essergli riconosciuta una valenza interruttiva del termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, che tuttavia ricomincia a decorrere dall’invio delle osservazioni o dalla scadenza del relativo termine. Quindi, nel caso in esame, dall’invio in data 20.02.2025 delle osservazioni e della relativa documentazione da parte dell’odierna ricorrente, con ciò rendendo comunque tardiva l’adozione dell’impugnato provvedimento di diniego in data 08.04.2025.

8.4. Non rilevano, in senso contrario, nemmeno le ulteriori pretese carenze documentali segnalate solo col predetto preavviso di diniego. Infatti, l’odierna ricorrente ha comunque preso posizione sulle stesse con le proprie osservazioni, cosicché l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto provvedere, anche a tale riguardo, nel termine di legge. Ad ogni modo, poi, tali ulteriori carenze documentali avrebbero potuto, ed anzi dovuto, essere tempestivamente segnalate dal Comune già con la comunicazione del 13.08.2024, non potendosi ammettere una progressiva e continua richiesta di integrazioni documentali che andrebbe a frustrare la volontà legislativa di concentrare le verifiche comunali nel breve termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011, salvo il potere di autotutela impropria ex art. 21 nonies della L. 241/1990.

8.5. Non può condividersi nemmeno l’eccezione sollevata dalla difesa comunale di inammissibilità della presente censura, in quanto l’odierna ricorrente avrebbe prestato acquiescenza al preavviso di diniego con l’invio delle osservazioni, rinunciando così a far valere il perfezionamento della PAS per decorso del termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011.

In realtà, nelle predette osservazioni il legale della ricorrente ha espressamente fatto riferimento alla tardività dei rilievi ostativi all’intervento sollevati dal Comune, invocando il decorso del termine di cui all’art. 6 del D. Lgs. 28/2011 e preannunciando azioni legali in ipotesi di adozione del provvedimento finale di diniego (doc. 21 parte ricorrente). L’invio delle osservazioni e dell’ulteriore documentazione non può, pertanto, essere considerata una condotta univocamente acquiescente rispetto al mancato consolidamento della PAS (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 02.05.2024, n. 3990), dovendo semmai essere letta quale estremo tentativo di ottenere comunque un assenso del Comune, evitando l’insorgere del contenzioso. Ad essa non può pertanto ricollegarsi la maturazione di preclusioni al diritto di difesa della ricorrente nel presente giudizio.

9. Dalle complessive argomentazioni sopra svolte consegue la fondatezza anche del secondo motivo di ricorso, con cui l’esponente lamenta che l’impugnato provvedimento di diniego non abbia nemmeno i requisiti, formali e sostanziali, di un intervento ai sensi dell’art. 21 nonies della L. 241/1990. D’altra parte, è la stessa Amministrazione comunale ad aver confermato di giudizio di non aver inteso attivare i poteri del predetto art. 21 nonies , quanto quelli ordinariamente riconosciutile dall’art. 6 del D. Lgs. 28/2011 (cfr. pag. 13 della memoria del 04.07.2025).

10. Può invece prescindersi dall’esame del terzo motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta l’infondatezza e pretestuosità dei motivi ostativi frapposti dal Comune al proprio intervento, posto che la tardività del provvedimento impugnato è sufficiente a giustificarne l’annullamento, con consolidamento degli effetti della PAS presentata dalla ricorrente, che potrà procedere con la realizzazione del relativo intervento.

11. In definitiva, il ricorso va accolto nei termini sopra indicati.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

- annulla l’impugnato provvedimento di diniego prot. n. 2577 dell’08.04.2025;

- accerta l’efficacia della PAS presentata dalla ricorrente in data 30.07.2024 e dichiara assentita la realizzazione del relativo intervento ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 6, comma 4, del D. Lgs. 28/2011;

- condanna il Comune di Pozzolo Formigaro al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN EL, Presidente

Marco Costa, Referendario

Alessandro Fardello, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
Alessandro Fardello	AN EL

IL SEGRETARIO