Pubblicato il 12/01/2026

N. 00202/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06437/2024 REG.RIC.

N. 06440/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6437 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Giuapro Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Afragola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Iroso e Francesco Affinito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Campana Mobilità, Infrastrutture e Reti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valeria Torrieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ente Autonomo Volturno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Loredana Milone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Campania, non costituito in giudizio.

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Apex S.r.l., Eurocostruzioni T. e D. S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Ferola e Bianca Luisa Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

sul ricorso numero di registro generale 6440 del 2024, proposto da
Giuapro Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Afragola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Campana Mobilità, Infrastrutture e Reti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Torrieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituito in giudizio.

nei confronti

Ente Autonomo Volturno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Loredana Milone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Apex S.r.l., Eurocostruzioni T.E D. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Ferola, Bianca Luisa Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

1) quanto al ricorso n. 6437 del 2024:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento prot. 51843/2024 del 18.10.24, notificato in pari data a mezzo PEC, con il quale il Dirigente del Servizio Edilizia Privata ha ordinato alla ricorrente la sospensione “ad horas” dei lavori di cui al permesso di costruire n. 44/21 in ragione dell’apposizione di vincolo espropriativo ed ha contestualmente comunicato l’avvio del procedimento per la decadenza del medesimo PDC ai sensi dell’art. 15 DPR 380/01;

b) di ogni altro atto preordinato, collegato connesso e conseguente, ivi comprese, per quanto di ragione, la delibera di C.C. n. 70/23 del 2.10.23 (di cui la ricorrente ignora l’integrale contenuto), con la quale è stato approvato il P.F.T.E. denominato “Nuovo collegamento in sede propria tra la stazione AV di Afragola e la rete Metropolitana di Napoli Tracciato Fondamentale Afragola Centro/Carlo III” e contestualmente è stata adottata la Variante al Piano Regolatore Generale vigente ai sensi della L.R. n. 16/04 e art. 3 comma 1 del Regolamento per il Governo del Territorio della Regione Campania n. 05/11, nonché la deliberazione della G.R. della Campania n. 306 del 28.6.16, con la quale l’ACaMR è stata individuata quale Soggetto Attuatore dell’intervento “Nuovo Collegamento in sede propria tra la Stazione AV di Afragola e la rete metropolitana di Napoli (atti deliberativi richiamati nel provvedimento sub lett. a).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 15/1/2025:

per l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento prot. 63205/24 del 10.12.24 del Dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Afragola.

2) quanto al ricorso n. 6440 del 2024:

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a)della delibera di C.C. n. 70/23 del 2.10.23 (di cui la ricorrente ignora l’integrale contenuto), con la quale è stato approvato il P.F.T.E. denominato “Nuovo collegamento in sede propria tra la stazione AV di Afragola e la rete Metropolitana di Napoli Tracciato Fondamentale Afragola Centro/Carlo III” e contestualmente è stata adottata la Variante al Piano Regolatore Generale vigente ai sensi della L.R. n. 16/04 e art. 3 comma 1 del Regolamento per il Governo del Territorio della Regione Campania n. 05/11;

b) della nota prot. 51843/2024 del 18.10.24, notificata in pari data a mezzo pec, con la quale il Dirigente del Servizio Edilizia Privata ha comunicato alla ricorrente l’apposizione del vincolo espropriativo sui terreni di proprietà della medesima individuati in catasto al foglio 19 p.lle 1571, 1617, 1618, 1626;

c) dell’avviso di avvio del procedimento per l’approvazione del progetto ai fini dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio pubblicato su Il Mattino e Il Messaggero in data 11.8.23;

d) di ogni altro atto preordinato, collegato connesso e conseguente, ivi compresa, per quanto di ragione, la deliberazione della G.R. della Campania n. 306 del 28.6.16, con la quale l’ACaMR è stata individuata quale Soggetto Attuatore dell’intervento “Nuovo Collegamento in sede propria tra la Stazione AV di Afragola e la rete metropolitana di Napoli.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 24/1/2025:

a) della delibera di C.C. n. 70/23 del 2.10.23 (di cui la ricorrente ignora l’integrale contenuto), con la quale è stato approvato il P.F.T.E. denominato “Nuovo collegamento in sede propria tra la stazione AV di Afragola e la rete Metropolitana di Napoli Tracciato Fondamentale Afragola Centro/Carlo III” e contestualmente è stata adottata la Variante al Piano Regolatore Generale vigente ai sensi della L.R. n. 16/04 e art. 3 comma 1 del Regolamento per il Governo del Territorio della Regione Campania n. 05/11;

b) della nota prot. 51843/2024 del 18.10.24, notificata in pari data a mezzo pec, con la quale il Dirigente del Servizio Edilizia Privata ha comunicato alla ricorrente l’apposizione del vincolo espropriativo sui terreni di proprietà della medesima individuati in catasto al foglio 19 p.lle 1571, 1617, 1618, 1626;

c) dell’avviso di avvio del procedimento per l’approvazione del progetto ai fini dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio pubblicato su Il Mattino e Il Messaggero in data 11.8.23;

d)di ogni altro atto preordinato, collegato connesso e conseguente, ivi compresa, per quanto di ragione, la deliberazione della G.R. della Campania n. 306 del 28.6.16, con la quale l’ACaMR è stata individuata quale Soggetto Attuatore dell’intervento “Nuovo Collegamento in sede propria tra la Stazione AV di Afragola e la rete metropolitana di Napoli.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione nei giudizi riuniti del Comune di Afragola, dell’Agenzia Campana Mobilità, Infrastrutture e Reti (MI), dell’Ente Autonomo Volturno S.r.l. (EAV);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. ME De AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Antefatto.

1.1. Con istanza del 16.7.2012 prot. 16180, la società APEX S.r.l. chiedeva al Comune di Afragola il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico del 35%, ai sensi dell'art. 5 della L.R. Campania n. 19/2009, su immobili di sua proprietà individuati al NCEU Foglio 19, particelle 1584, 1638, 1617, nonché al C.T. Foglio 19, particelle 1616, 1618, 1626 e 1604.

1.2. La richiesta veniva assentita con il rilascio del permesso di costruire n. 13/2017 del 13.2.2017. Successivamente, senza mai dare inizio ai lavori, APEX S.r.l. chiedeva una variante, assentita con il rilascio del PdC n. 49/2017 del 29.6.2017.

1.3. In data 19.11.2019 il PdC n. 49/2017 veniva volturato alla società Sviluppo Afragola S.r.l. (oggi GIUAPRO IMMOBILIARE S.r.l.), che nel frattempo aveva acquistato gli immobili oggetto dell'intervento edilizio.

1.4. In data 20.11.2020 prot. SUE 6462, la Sviluppo Afragola S.r.l. presentava istanza per il rilascio di "variante al Permesso di Costruire n. 13 rilasciato dal Comune di Afragola in data 13.2.17", assentita con il PdC n. 44/2021 dell'8.9.2021, che consente l'elevazione di un fabbricato con 5 livelli fuori terra (piano terra commerciale, restanti a destinazione residenziale per 24 appartamenti) ed uno interrato (destinato ad autorimessa).

1.5. Giova fin da ora rilevare che al punto D.1 (Condizioni speciali) del PdC n. 44/2021 si legge testualmente: "I lavori inizino entro 1 anno dalla data di rilascio, da parte del responsabile del procedimento finale, del presente permesso e siano ultimati entro 3 anni dalla data comunicata di inizio dei lavori, ai sensi dell'art. 15 del DPR 8.6.01 n. 380".

1.6. In data 4.8.2022 la ricorrente comunicava l'inizio dei lavori non strutturali, consistenti nella demolizione del preesistente. In data 12.6.2024 comunicava l'inizio dei lavori strutturali, allegando il parere favorevole del Genio Civile di Napoli.

2. I provvedimenti impugnati nel giudizio R.G. 6437/2024.

2.1. Con nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024, il Dirigente del Servizio Edilizia Privata del Comune di Afragola ordinava alla ricorrente la sospensione "ad horas" dei lavori eventualmente intrapresi, comunicando contestualmente: (a) l'avvio del procedimento di decadenza del PdC n. 44/2021, ritenendo che l'inizio dei lavori fosse stato comunicato in ritardo rispetto al termine di cui all'art. 15 del D.P.R. 380/2001; (b) l'intervenuta apposizione del vincolo preordinato all'esproprio sulle particelle di proprietà della ricorrente (foglio 19, p.lle 1571, 1617, 1618, 1626), in conseguenza dell'approvazione, con delibera di Consiglio Comunale n. 70/2023 del 2.10.2023, del P.F.T.E. denominato "Nuovo collegamento in sede propria tra la stazione AV di Afragola e la rete Metropolitana di Napoli Tracciato Fondamentale Afragola Centro/Carlo III".

2.2. L'Amministrazione fondava il provvedimento sulla considerazione che il PdC n. 44/2021 fosse stato rilasciato quale "variante" ai precedenti PdC nn. 13/2017 e 49/2017 e che, pertanto, i termini per l'inizio dei lavori dovessero essere computati a decorrere dal rilascio del titolo originario (13.2.2017), con conseguente tardività della comunicazione di inizio lavori del 4.8.2022.

2.3. La ricorrente presentava osservazioni in data 28.10.2024, contestando la legittimità del provvedimento e chiedendo l'archiviazione del procedimento.

2.4. Con successivo provvedimento prot. 63205/2024 del 10.12.2024, il Dirigente del Settore Urbanistica, senza attendere la conclusione del procedimento di decadenza avviato, disponeva l'annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 44/2021, ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/1990, ritenendo che il titolo fosse stato rilasciato in variante a un permesso già decaduto per mancato tempestivo inizio dei lavori. Il provvedimento diffidava la ricorrente dal realizzare le opere e ordinava la rimessa in pristino dello stato dei luoghi.

3. Il ricorso R.G. 6437/2024 e i motivi aggiunti - Le censure.

3.1. Con il ricorso introduttivo, depositato il 16.12.2024, la ricorrente impugnava la nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024, deducendo i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15 del D.P.R. 380/2001 - Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

La ricorrente deduce che il PdC n. 44/2021, al di là del nomen iuris utilizzato nell'istanza ("variante"), costituisce in realtà un titolo edilizio rilasciato ex novo per la realizzazione dell'identico intervento precedentemente assentito con i PdC nn. 13/2017 e 49/2017, mai utilizzati dalla APEX S.r.l. A riprova di ciò, la relazione tecnica allegata all'istanza del 20.11.2020 attesta che "alcuna modifica è sopraggiunta allo stato dei luoghi dal rilascio" del PdC n. 13/2017, senza alcun riferimento ad opere già avviate. Inoltre, la condizione speciale D.1 del PdC n. 44/2021 stabilisce espressamente che i lavori devono iniziare entro un anno "dalla data di rilascio [...] del presente permesso", anziché dalla data di rilascio del titolo originario. Ne consegue che, avendo comunicato l'inizio dei lavori in data 4.8.2022, la ricorrente ha rispettato il termine annuale decorrente dall'8.9.2021 (data di rilascio del PdC n. 44/2021), e il termine triennale per l'ultimazione dei lavori scadrà il 4.8.2025.

II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 4, del D.P.R. 380/2001 - Illegittimità della sospensione dei lavori.

La ricorrente deduce che, ai sensi dell'art. 15, comma 4, del D.P.R. 380/2001, il sopravvenire di nuove previsioni urbanistiche non comporta la decadenza del permesso di costruire. Pertanto, l'approvazione del vincolo preordinato all'esproprio con la delibera consiliare n. 70/2023 non può costituire legittimo presupposto per la sospensione dei lavori o per la decadenza del titolo edilizio, che resta pienamente valido ed efficace.

III) Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi - Illegittimità del provvedimento di sospensione.

La ricorrente deduce che il provvedimento di sospensione "ad horas" dei lavori costituisce un atto atipico, non previsto dall'ordinamento, che integra una sostanziale disapplicazione del titolo edilizio valido ed efficace di cui la ricorrente è titolare.

3.2. Con i motivi aggiunti depositati il 15.1.2025, la ricorrente impugnava il provvedimento prot. 63205/2024 del 10.12.2024, deducendo i seguenti ulteriori motivi:

IV) Violazione e falsa applicazione dell'art. 21-nonies della L. 241/1990 - Superamento del termine perentorio di dodici mesi.

La ricorrente deduce che il provvedimento di annullamento in autotutela è stato adottato ben oltre il termine perentorio di dodici mesi previsto dall'art. 21-nonies della L. 241/1990. Il PdC n. 44/2021 è stato rilasciato in data 8.9.2021, mentre il provvedimento di annullamento è stato adottato in data 10.12.2024, a distanza di oltre tre anni. Tale circostanza rende il provvedimento radicalmente illegittimo, essendo decorso il termine entro il quale l'Amministrazione può legittimamente esercitare il potere di autotutela sui provvedimenti ampliativi.

V) Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 della L. 241/1990 - Violazione delle garanzie partecipative - Traslazione della motivazione.

La ricorrente deduce che l'Amministrazione ha "traslato" la motivazione dell'atto finale rispetto a quella indicata nella comunicazione di avvio del procedimento. La nota prot. 51843/2024 comunicava l'avvio del procedimento di decadenza ai sensi dell'art. 15 del D.P.R. 380/2001, mentre il provvedimento finale ha disposto l'annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies della L. 241/1990. Tale mutamento della causa petendi ha impedito alla ricorrente di articolare compiutamente le proprie difese sul diverso profilo dell'autotutela.

VI) Violazione e falsa applicazione dell'art. 21-nonies della L. 241/1990 - Carenza di ponderazione degli interessi.

La ricorrente deduce che il provvedimento di annullamento non contiene alcuna ponderazione degli interessi dei destinatari del provvedimento favorevole annullato, come invece richiesto dall'art. 21-nonies. La ricorrente, facendo affidamento sul titolo edilizio rilasciato, ha demolito il fabbricato preesistente, avviato i lavori strutturali e sostenuto ingenti investimenti. Di tali circostanze il provvedimento impugnato non tiene alcun conto.

VII) Violazione e falsa applicazione dell'art. 11, comma 2, del D.P.R. 380/2001 - Irrevocabilità del permesso di costruire.

La ricorrente deduce che il provvedimento impugnato richiama erroneamente sia l'art. 21-quinquies (revoca) sia l'art. 21-nonies (annullamento) della L. 241/1990, evidenziando una confusione concettuale tra i due istituti. In ogni caso, ai sensi dell'art. 11, comma 2, del D.P.R. 380/2001, il permesso di costruire è irrevocabile.

4. Le costituzioni e le difese nel giudizio R.G. 6437/2024.

4.1. Si costituiva in giudizio il Comune di Afragola, eccependo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. In particolare, l'Amministrazione resistente deduceva che:

a) il PdC n. 44/2021 costituisce una variante in senso tecnico ai precedenti titoli edilizi nn. 13/2017 e 49/2017, come espressamente indicato nell'istanza presentata dalla ricorrente e nel provvedimento di rilascio;

b) i termini di efficacia del permesso in variante devono essere computati con riferimento al titolo originario, con conseguente decadenza del PdC per mancato inizio dei lavori entro l'anno dal rilascio del PdC n. 13/2017;

c) il provvedimento di annullamento in autotutela è legittimo in quanto il PdC n. 44/2021 è stato rilasciato in assenza dei presupposti di legge, essendo i titoli originari già decaduti;

d) non trova applicazione il termine di dodici mesi di cui all'art. 21-nonies della L. 241/1990, trattandosi di annullamento di un titolo rilasciato in carenza assoluta dei presupposti.

4.2. Si costituiva altresì MI, eccependo in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto totalmente estranea ai provvedimenti impugnati, avendo svolto esclusivamente funzioni tecniche connesse alla redazione del P.F.T.E.

4.3. Si costituiva EAV S.r.l., eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva quanto ai provvedimenti in materia edilizia e chiedendo in ogni caso il rigetto del ricorso.

4.4. La Regione Campania, ritualmente intimata, non si costituiva in giudizio.

5. I provvedimenti impugnati nel giudizio R.G. 6440/2024.

5.1. Con il ricorso R.G. 6440/2024 la ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, gli atti della procedura espropriativa avviata dal Comune di Afragola per la realizzazione del "Nuovo collegamento in sede propria tra la stazione AV di Afragola e la rete Metropolitana di Napoli - Tracciato Fondamentale Afragola Centro/Carlo III".

5.2. Giova premettere che la delibera di Consiglio Comunale n. 70/2023 del 2.10.2023 ha approvato il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (P.F.T.E.) dell'opera infrastrutturale, adottando contestualmente la variante al Piano Regolatore Generale vigente ai sensi della L.R. n. 16/2004 e dell'art. 3, comma 1, del Regolamento per il Governo del Territorio della Regione Campania n. 5/2011. L'approvazione del P.F.T.E. ha comportato l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio sulle aree interessate dall'opera, tra cui le particelle di proprietà della ricorrente (foglio 19, p.lle 1571, 1617, 1618 e 1626).

5.3. L'avviso di avvio del procedimento per l'approvazione del progetto ai fini dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio è stato pubblicato sui quotidiani Il Mattino e Il Messaggero in data 11.8.2023, in luogo della comunicazione individuale ai proprietari delle aree interessate.

5.4. La nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024 ha comunicato alla ricorrente l'intervenuta apposizione del vincolo espropriativo sulle particelle di sua proprietà, unitamente all'ordine di sospensione dei lavori e all'avvio del procedimento di decadenza del PdC n. 44/2021.

6. Il ricorso R.G. 6440/2024 e i motivi aggiunti - Le censure.

6.1. Con il ricorso introduttivo, depositato il 16.12.2024, la ricorrente deduceva i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 16 del D.P.R. 327/2001 - Violazione del giusto procedimento - Omessa comunicazione individuale dell'avvio del procedimento.

La ricorrente deduce che il Comune di Afragola ha omesso di comunicare personalmente alla ricorrente tanto l'avvio del procedimento finalizzato all'apposizione del vincolo espropriativo (art. 11 D.P.R. 327/2001) quanto l'avvio del procedimento finalizzato all'approvazione del progetto (art. 16 D.P.R. 327/2001), ritenendo di poter procedere mediante avviso collettivo pubblicato su due quotidiani. Tale opzione è illegittima in quanto l'art. 11, comma 2, del D.P.R. 327/2001 consente la comunicazione collettiva solo quando il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta, circostanza non ricorrente nel caso di specie. Inoltre, con l'avviso collettivo il Comune ha contestualmente comunicato l'avvio di due distinti procedimenti, che il legislatore ha inteso disciplinare autonomamente proprio per salvaguardare l'esigenza di un'effettiva partecipazione del privato a tutte le fasi della procedura ablatoria.

II) Eccesso di potere per sviamento - Violazione del diritto di partecipazione procedimentale - Posizione differenziata della ricorrente.

La ricorrente deduce che la propria posizione, quale titolare del PdC n. 44/2021, la poneva in una condizione "differenziata" ai fini dell'effettiva e piena conoscenza preventiva della volontà dell'Amministrazione di apporre un vincolo preordinato all'esproprio e approvare un progetto con variante del PRG. Un interesse "qualificato" che la poneva nella condizione di dover essere destinataria di una comunicazione in forma individuale, che le avrebbe consentito di interloquire tempestivamente con l'ente e prospettare una soluzione progettuale alternativa, in grado di contemperare il proprio interesse alla realizzazione dell'intervento edilizio con il pubblico interesse alla realizzazione dell'opera infrastrutturale.

6.2. Con i motivi aggiunti depositati il 15.1.2025, acquisita copia della delibera consiliare n. 70/2023 e dell'avviso di avvio del procedimento, la ricorrente integrava le censure deducendo i seguenti ulteriori motivi:

III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 11 del D.P.R. 327/2001 - Conferma dell'illegittimità della comunicazione collettiva.

La ricorrente deduce che, dall'esame dell'avviso pubblicato sui quotidiani, emerge che il numero dei destinatari era nettamente inferiore a cinquanta, con conseguente illegittimità della comunicazione collettiva in luogo di quella individuale. Inoltre, nell'avviso era presente solo un elenco delle particelle oggetto di esproprio, ma mancava l'elenco delle ditte espropriande, rendendo l'adempimento inidoneo a soddisfare le esigenze informative dei proprietari interessati.

IV) Eccesso di potere per erroneità macroscopica dell'istruttoria e della motivazione - Falsa rappresentazione dello stato dei luoghi.

La ricorrente deduce che l'approvazione del progetto e la contestuale apposizione del vincolo preordinato all'esproprio sono frutto di una rappresentazione completamente errata dell'effettivo stato delle aree di proprietà della ricorrente. Nelle tavole del progetto redatto da MI (Tav. P101009-LTF-MIA-LAN-MS12-DR-Y-0002, "Sistemazione esterna - Stazione Afragola Centro - Rilievo dello stato di fatto"), le aree di proprietà della ricorrente sono caratterizzate dalla scritta "EDIFICI DISMESSI". Ciò palesemente non risponderebbe al vero, posto che su dette aree, già all'epoca dell'approvazione del progetto, risultava rilasciato il PdC n. 44/2021, pienamente valido ed efficace. Il Comune di Afragola avrebbe dovuto fornire tale informazione ad MI in sede di progettazione, il che avrebbe ragionevolmente indotto l'Agenzia a non prevedere alcuna opera sulle aree della ricorrente o, quantomeno, a prevedere opere compatibili con gli interventi edilizi assentiti.

V) Eccesso di potere per difetto di proporzionalità e ingiustizia manifesta - Esiguità delle opere previste sulle aree della ricorrente.

La ricorrente deduce che le opere previste sulle particelle di sua proprietà, come risulta dalla Tavola di progetto MI denominata P101009-LTF-MIA-LAN-MS12-DR-Y-0003 ("Sistemazione esterna - Stazione Afragola Centro - Planimetria e Sezione di progetto"), consistono esclusivamente in canne di aerazione di presa e uscita aria, il cui ingombro complessivo è pari a circa 15 mq. È evidente che, se MI fosse stata correttamente edotta dello stato dei luoghi, avrebbe certamente ricercato una diversa ubicazione, non impattante sulla proprietà della ricorrente.

7. Le costituzioni e le difese nel giudizio R.G. 6440/2024.

7.1. Si costituiva anche in questo giudizio il Comune di Afragola, eccependo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. In particolare, l'Amministrazione resistente deduceva che:

a) la comunicazione di avvio del procedimento mediante pubblicazione su quotidiani è legittima ai sensi dell'art. 11, comma 2, del D.P.R. 327/2001, in considerazione dell'elevato numero di particelle interessate dall'opera;

b) l'approvazione del P.F.T.E. e l'apposizione del vincolo espropriativo sono atti di natura urbanistica non soggetti all'obbligo di motivazione puntuale con riferimento alle singole proprietà private;

c) la realizzazione dell'opera pubblica risponde a un interesse pubblico prevalente rispetto all'interesse privato della ricorrente.

7.2. Si costituiva MI, eccependo in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva, avendo svolto esclusivamente funzioni tecniche e procedurali connesse alla redazione e integrazione del P.F.T.E., senza alcuna autonomia decisionale rispetto agli atti impugnati.

7.3. Si costituiva EAV S.r.l., eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva in relazione agli atti del Comune di Afragola, ma precisando il proprio ruolo di stazione appaltante per la gara relativa all'appalto integrato dell'opera ferroviaria.

7.4. In particolare, EAV S.r.l. depositava in data 18.3.2025 la nota prot. n. 0011015 del 18.3.2025, corredata da elaborati grafici, con la quale il responsabile del progetto della Linea metropolitana 10 comunicava l'individuazione di una soluzione tecnica alternativa che, mediante redistribuzione degli spazi all'interno dell'area di intervento, elimina ogni interferenza con le aree di proprietà della ricorrente, senza necessità di coinvolgere aree di terzi né di adottare ulteriori atti espropriativi. La nota precisava che "La variante, che è di tipo esclusivamente tecnico, sarà poi adottata nello sviluppo della progettazione esecutiva nell'ambito dell'appalto integrato di imminente indizione da parte di EAV".

7.5. La Regione Campania, ritualmente intimata, non si costituiva in giudizio.

8. L'intervento ad adiuvandum .

8.1. Nel giudizio R.G. 6440/2024 intervenivano ad adiuvandum le società APEX S.r.l. ed EUROCOSTRUZIONI T. E D. S.r.l., in qualità di promissarie acquirenti di unità immobiliari da realizzarsi in forza del PdC n. 44/2021, facendo propri i motivi di ricorso e chiedendo l'annullamento degli atti impugnati.

9. All'udienza pubblica dell'8 gennaio 2026 le cause venivano trattenute in decisione.

1. Riunione dei ricorsi.

1.1. Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi R.G. 6437/2024 e R.G. 6440/2024, sussistendo evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva, atteso che entrambi i giudizi sono stati promossi dalla medesima ricorrente nei confronti del Comune di Afragola e riguardano la medesima vicenda fattuale, relativa alla realizzazione dell'intervento edilizio assentito con il permesso di costruire n. 44/2021 e alla sua interferenza con il progetto infrastrutturale approvato con delibera consiliare n. 70/2023.

2. Sulla legittimazione passiva.

2.1. Deve essere accolta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da MI. L'Agenzia ha documentato di aver svolto un ruolo esclusivamente tecnico e operativo nella predisposizione del Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica, in attuazione delle funzioni di supporto alla Regione Campania demandate dalla legge regionale istitutiva (L.R. n. 3/2002). MI non ha esercitato alcuna autonomia decisionale rispetto agli atti impugnati, che sono stati adottati dal Comune di Afragola nell'esercizio delle proprie funzioni di pianificazione urbanistica. Va pertanto dichiarato il difetto di legittimazione passiva di MI, con conseguente sua estromissione da entrambi i giudizi.

2.2. Deve invece essere respinta l'analoga eccezione sollevata da EAV S.r.l. Come emerge dagli atti, EAV è la stazione appaltante per la gara relativa all'appalto integrato dell'opera ferroviaria e, in tale veste, ha un ruolo attivo nella definizione delle caratteristiche tecniche del progetto, ivi compresa l'individuazione delle aree necessarie alla sua realizzazione. La sua presenza in giudizio risulta pertanto necessaria ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio e, soprattutto, ha consentito di acquisire elementi decisivi ai fini della decisione, come la nota prot. n. 0011015 del 18.3.2025 che attesta la praticabilità di una soluzione tecnica alternativa.

3. Sul ricorso R.G. 6437/2024 - Esame nel merito.

3.1. Il ricorso R.G. 6437/2024 e i relativi motivi aggiunti sono fondati e meritano accoglimento.

3.2. È fondato e assorbente il quarto motivo aggiunto, con cui la ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 21-nonies della L. 241/1990 per superamento del termine perentorio di dodici mesi.

3.3. Il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti (prot. 63205/2024 del 10.12.2024) ha disposto l'annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 44/2021, rilasciato in data 8.9.2021, invocando gli artt. 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/1990.

3.4. L'art. 21-nonies, comma 1, della L. 241/1990, come modificato dalla L. 124/2015, prevede che " Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici [...] ".

3.5. Nel caso di specie, tra il rilascio del permesso di costruire n. 44/2021 (8.9.2021) e l'adozione del provvedimento di annullamento (10.12.2024) sono decorsi oltre tre anni, in palese violazione del termine perentorio di legge.

3.6. Né può essere condivisa la tesi difensiva del Comune di Afragola, secondo cui il termine di dodici mesi non troverebbe applicazione trattandosi di annullamento di un titolo rilasciato "in carenza assoluta dei presupposti".

3.7. Rileva il Collegio che il termine di dodici mesi di cui all'art. 21-nonies costituisce un limite temporale inderogabile, decorso il quale l'Amministrazione non può più legittimamente esercitare il potere di annullamento d'ufficio dei provvedimenti ampliativi. Tale opzione normativa è ispirata alla logica di una prevalutazione legale degli interessi in conflitto, per evidenti ragioni di tutela degli affidamenti maturati dai privati su situazioni vantaggiose capaci di impegnare la programmazione delle loro attività economiche. Come chiarito dalla giurisprudenza recente, il termine di 12 mesi previsto dall'art. 21-nonies costituisce è posto a protezione della certezza del diritto e dell'investimento del privato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27/02/2024, n. 1926; TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 15/07/2025, n. 5336). Né può invocarsi la deroga per "false rappresentazioni" (comma 2-bis), poiché l'Amministrazione era in possesso di tutti gli elementi istruttori sin dal 2021 per valutare la natura del titolo. L'errore di valutazione degli uffici non giustifica il superamento del termine in assenza di dolo accertato del privato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 03/01/2025, n. 29).

3.8. La giurisprudenza ha precisato che il termine perentorio di dodici mesi si applica a tutti i casi di annullamento in autotutela di provvedimenti ampliativi, senza distinzioni fondate sulla gravità del vizio o sulla natura dell'illegittimità riscontrata. L'unica eccezione prevista dalla legge riguarda i provvedimenti conseguiti "sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato", circostanza che non ricorre nel caso di specie (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 17.10.2017, n. 8).

3.9. Deve inoltre rilevarsi, ad abundantiam , che il provvedimento impugnato è affetto da ulteriore profilo di illegittimità, come fondatamente dedotto con il quinto motivo aggiunto.

3.10. L'Amministrazione ha infatti "traslato" la motivazione dell'atto finale rispetto a quella indicata nella comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. 241/1990. La nota prot. 51843/2024 comunicava l'avvio del procedimento di decadenza ai sensi dell'art. 15 del D.P.R. 380/2001, mentre il provvedimento finale ha disposto l'annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies della L. 241/1990, esercitando un potere radicalmente diverso senza consentire alla ricorrente di articolare le proprie osservazioni sul diverso profilo dell'autotutela, in violazione delle garanzie partecipative.

3.11. Restano assorbiti i restanti motivi di ricorso.

3.12. Per tali ragioni, il ricorso R.G. 6437/2024 e i relativi motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento della nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024 e del provvedimento prot. 63205/2024 del 10.12.2024.

4. Sul ricorso R.G. 6440/2024 - Esame nel merito.

4.1. Il ricorso R.G. 6440/2024 e i relativi motivi aggiunti sono parimenti fondati.

4.2. È fondato e assorbente il quarto motivo aggiunto, con cui la ricorrente ha dedotto l'erroneità macroscopica dell'istruttoria posta a fondamento della delibera consiliare n. 70/2023, unitamente al quinto motivo con cui ha dedotto la possibilità di soluzioni alternative.

4.3. Come documentato in atti, nelle tavole progettuali predisposte da MI, le aree di proprietà della ricorrente sono state erroneamente qualificate come "edifici dismessi", laddove sulle medesime risultava già rilasciato il permesso di costruire n. 44/2021, pienamente valido ed efficace. Tale errore, imputabile alla mancata comunicazione da parte del Comune di Afragola dei titoli edilizi in essere, ha determinato un vizio di istruttoria che ha inficiato l'intera procedura.

4.4. Assume rilievo dirimente ai fini della decisione la documentazione depositata da EAV S.r.l. in data 18.3.2025. Con la nota prot. n. 0011015 del 18.3.2025, il responsabile del progetto della Linea metropolitana 10 ha comunicato l'individuazione di una soluzione tecnica alternativa che, mediante redistribuzione degli spazi all'interno dell'area di intervento, elimina ogni interferenza con le aree di proprietà della ricorrente.

4.5. Tale circostanza è decisiva sotto un duplice profilo:

a) da un lato, conferma la fondatezza delle censure formulate dalla ricorrente, dimostrando che l'inclusione delle sue proprietà nel piano particellare dell'opera e nel vincolo preordinato all'esproprio non era affatto necessaria ai fini della realizzazione dell'opera pubblica;

b) dall'altro, evidenzia che, se la ricorrente fosse stata messa nelle condizioni di partecipare al procedimento mediante comunicazione individuale, avrebbe potuto tempestivamente prospettare l'esistenza del titolo edilizio e la possibilità di soluzioni alternative, evitando l'adozione di atti illegittimi. In casi come quello di specie la comunicazione personale è obbligatoria e la sua omissione non è sanabile ex art. 21-octies L. 241/90, poiché la partecipazione avrebbe permesso di evidenziare l'esistenza del PdC n. 44/2021 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24/11/2017, n. 5480).

4.6. Come precisato nella nota EAV, la soluzione alternativa prevede la redistribuzione degli spazi all'interno dell'area di intervento "senza necessità di coinvolgere aree di terzi né di adottare ulteriori atti espropriativi", e "sarà poi adottata nello sviluppo della progettazione esecutiva nell'ambito dell'appalto integrato di imminente indizione". Ne consegue che l'espropriazione delle aree di proprietà della ricorrente non è necessaria ai fini della realizzazione dell'opera pubblica.

La giurisprudenza ha infatti chiarito che l'esproprio costituisce l' extrema ratio e l'Amministrazione deve scegliere la soluzione meno pregiudizievole per il privato.

Appare utile, al riguardo, richiamare le considerazioni in punto di diritto recate al capo 8.6 della Sentenza n. 2611/2024 della VII Sezione di questo Tribunale Amministrativo: « l'individuazione delle modalità di realizzazione di un'opera pubblica o delle relative aree costituisce una scelta tecnico-discrezionale di stretto merito dell'Amministrazione, rispetto alle quali le posizioni dei privati sono necessariamente recessive. In ragione della loro natura, dunque, tali determinazioni possono essere sindacate nel merito solo per palesi errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse, fatti naturalmente salvi i casi di indiscutibile, assoluta, totale e manifesta illogicità ed irrazionalità ovvero nei casi di palese contrasto tra la natura dei beni interessati e la loro destinazione.

In ordine al principio di proporzionalità, la giurisprudenza ha chiarito che è proporzionale il provvedimento che soddisfa nel modo migliore l'interesse pubblico con il minore aggravio per il privato (cfr.: Cons. St., sez. V, 14 aprile 2006, n. 2087; T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, 11 novembre 2008 n. 4482).

L'applicabilità di tale principio, come precisato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia impone, invero, un'indagine c.d. "trifasica", che, dopo l'accertamento della necessità della misura, nonché della sua idoneità allo scopo da raggiungere, conduca all'individuazione della misura strettamente proporzionata con il fine da raggiungere; in applicazione di tale principio l'opzione preferita nell'arco delle possibili scelte da parte della procedente Autorità deve inderogabilmente coincidere con "la misura più mite", sicché lo strumento in concreto prescelto non superi la soglia di quanto appaia necessario per il soddisfacimento dell'interesse pubblico perseguito (cfr: T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 31 gennaio 2007, n. 160, che richiama Corte di Giustizia, Grande Sezione, 6 dicembre 2005 nei procedimenti riuniti C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, ABNA ed altri).

4.7. Risultano altresì fondati il primo e il terzo motivo di ricorso, con cui la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 11 e 16 del D.P.R. 327/2001 per omessa comunicazione individuale dell'avvio del procedimento espropriativo.

4.8. Non può essere condivisa la tesi difensiva del Comune, secondo cui la comunicazione mediante pubblicazione su quotidiani sarebbe legittima "in considerazione dell'elevato numero di particelle interessate dall'opera".

4.9. Dall'esame dell'avviso pubblicato sui quotidiani emerge che il numero dei proprietari interessati era nettamente inferiore a cinquanta. L'art. 11, comma 2, del D.P.R. 327/2001 consente la comunicazione collettiva solo quando "il numero dei destinatari sia superiore a 50", circostanza che non ricorre nel caso di specie. Inoltre, l'avviso conteneva solo l'elenco delle particelle oggetto di esproprio, senza l'indicazione delle ditte espropriande, in violazione delle prescrizioni di legge (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19.3.2014, n. 1341; TAR Firenze, Sez. I, 28.2.2020, n. 266).

4.10. È parimenti fondata la censura relativa alla posizione differenziata della ricorrente. La giurisprudenza è costante nel ritenere che " Il principio secondo il quale l'amministrazione non è tenuta a corredare di una puntuale motivazione le scelte operate in sede di pianificazione urbanistica non si applica nelle ipotesi in cui il privato è titolare di una posizione di affidamento qualificato, come tale meritevole di tutela " (Cons. Stato, Sez. IV, 10.4.2024, n. 3305; Id., 29.3.2024, n. 2962; Id., 27.12.2023, n. 11196). Tale affidamento qualificato sussiste, tra l'altro, in presenza di un titolo abilitativo edilizio valido ed efficace per l'esecuzione di lavori in corso di realizzazione.

4.11. Come osservato dalla giurisprudenza, " deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi dell'approvazione del progetto definitivo, né sarebbe invocabile come esimente dal dovere in questione il disposto dell'art. 13, comma 1, L. 7 agosto 1990 n. 241, in quanto detta norma si riferisce ai soli atti a contenuto generale (Cons. Stato, Sez. VI, 3 luglio 2018, n. 4069) " (TAR Veneto, Sez. II, 4.4.2024, n. 646; TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, 20.2.2020, n. 321; TAR Campania-Napoli, Sez. V, 21.3.2023, n. 1768).

4.12. Nel caso di specie, l'applicazione di tale principio trova conferma nella documentazione depositata da EAV, che dimostra come la partecipazione procedimentale della ricorrente avrebbe consentito di evidenziare tempestivamente l'errore nella rappresentazione dello stato dei luoghi e di prospettare soluzioni alternative, evitando l'inclusione delle sue proprietà nel vincolo espropriativo.

4.13. Per tali ragioni, il ricorso R.G. 6440/2024 e i relativi motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento, in parte qua, della delibera di C.C. n. 70/2023 del 2.10.2023, limitatamente alla parte in cui include le particelle di proprietà della ricorrente (foglio 19, p.lle 1571, 1617, 1618 e 1626) nel piano particellare dell'opera e nel vincolo preordinato all'esproprio, nonché della nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024, per i profili attinenti alla comunicazione del vincolo espropriativo, e dell'avviso di avvio del procedimento pubblicato l'11.8.2023, nella medesima parte.

5. Sull'intervento ad adiuvandum .

5.1. L'intervento ad adiuvandum spiegato da APEX S.r.l. ed EUROCOSTRUZIONI T. E D. S.r.l. è ammissibile, essendo le intervenienti titolari di un interesse derivato e dipendente da quello della ricorrente principale, in virtù del contratto preliminare per l'acquisto di unità immobiliari da realizzarsi in forza del PdC n. 44/2021. L'intervento resta assorbito dall'accoglimento del ricorso principale.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono poste a carico del Comune di Afragola, nella misura liquidata in dispositivo.

6.1. Sussistono giusti motivi per compensare le spese nei confronti di EAV S.r.l., tenuto conto della condotta processuale collaborativa tenuta, che ha contribuito all'individuazione della soluzione tecnica alternativa e alla definizione della controversia.

6.3. Nulla sulle spese nei confronti di MI, estromessa dal giudizio per difetto di legittimazione passiva, e della Regione Campania, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti:

1) dispone la riunione del ricorso R.G. 6440/2024 al ricorso R.G. 6437/2024;

2) dichiara il difetto di legittimazione passiva dell'Agenzia Campana per la Mobilità le Infrastrutture e le Reti - MI e, per l'effetto, la estromette da entrambi i giudizi;

3) accoglie il ricorso R.G. 6437/2024 e i relativi motivi aggiunti e, per l'effetto, annulla la nota del Comune di Afragola prot. 51843/2024 del 18.10.2024 e il provvedimento prot. 63205/2024 del 10.12.2024;

4) accoglie il ricorso R.G. 6440/2024 e i relativi motivi aggiunti e, per l'effetto, annulla in parte qua la delibera di C.C. del Comune di Afragola n. 70/2023 del 2.10.2023, la nota prot. 51843/2024 del 18.10.2024 e l'avviso di avvio del procedimento pubblicato l'11.8.2023, limitatamente alle particelle di proprietà della ricorrente (foglio 19, p.lle 1571, 1617, 1618 e 1626);

5) condanna il Comune di Afragola al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente GIUAPRO IMMOBILIARE S.r.l., che si liquidano in euro 6.000,00 (seimila/00) per il giudizio R.G. 6437/2024 e in euro 3.000,00 (tremila/00) per il giudizio R.G. 6440/2024, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato;

6) compensa le spese di lite nei confronti di EAV S.r.l. e della Regione Campania;

7) nulla sulle spese nei confronti di MI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO IU, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

ME De AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ME De AL	LO IU

IL SEGRETARIO