Pubblicato il 18/06/2025

N. 11914/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00793/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 793 del 2020, proposto da
Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Frosinone, ora incorporato da Consorzio Industriale del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Anastasio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Gian Giacomo Porro n. 26;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Freni, Antonio Pugliese e Gianluca Favaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio Federico Freni in Roma, via degli Scipioni 281;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Immobiliare La Fontana s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di rigetto della richiesta di erogazione degli incentivi, prot. n. gseweb/p20190392377 del 23 settembre 2019 - mancata inclusione dei consorzi di sviluppo industriale nel decreto mise del 16.02.2016, quali soggetti beneficiari.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse s.p.a. e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 marzo 2025 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 14 maggio 2019, il Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Frosinone ha richiesto al Gestore dei Servizi Energetici (GSE) la concessione di incentivi per interventi di efficienza energetica e produzione di energia termica da fonti rinnovabili, di cui al Decreto Ministeriale del 16 febbraio 2016, per un importo complessivo di € 99.848,30.

Gli interventi includevano l’isolamento termico, la sostituzione di infissi, sistemi di illuminazione e impianti di climatizzazione invernale con pompe di calore.

Il GSE, con nota dell’8 luglio 2019, segnalava alcune incompletezze e difformità nella documentazione presentata dal Consorzio, concedendo un termine di 30 giorni per l’invio delle integrazioni.

Ricevute le integrazioni, il GSE, con nota del 23 luglio 2019, comunicava il preavviso di rigetto della richiesta formulando i seguenti rilievi:

- il Consorzio non potrebbe beneficiare degli incentivi, non essendo assimilabile a una pubblica amministrazione;

- sussisterebbero difformità nella documentazione relativa alle spese sostenute, specie con riguardo alle fatture e ai mandati di pagamento;

- l’attestato di prestazione energetica (APE) non darebbe evidenza dell’avvenuta installazione di un impianto termico funzionante nella configurazione post operam ;

- la documentazione fotografica non consentirebbe di verificare la presenza di un generatore di calore funzionante nella configurazione ex ante .

Con provvedimento del 23 settembre 2019, in epigrafe descritto, il GSE respingeva la richiesta di concessione degli incentivi.

Il Consorzio ha impugnato in questa sede il rigetto, formulando quattro distinte censure:

(I) Eccesso di potere per manifesta illogicità e disparità di trattamento . Viene contestata la mancata assimilazione del Consorzio ai soggetti pubblici beneficiari degli incentivi. Si tratterebbe di un ente pubblico economico a composizione prevalentemente pubblica e, come tale, andrebbe qualificato come pubblica amministrazione;

(II) Difetto di istruttoria. Il GSE non avrebbe esaminato le integrazioni documentali prodotte dal Consorzio e, in particolare, lo statuto e l’atto costitutivo, le cui clausole dimostrerebbero la natura pubblicistica dell’ente;

(III) Travisamento dei fatti e difetto di istruttoria . La documentazione trasmessa avrebbe consentito l’agevole ricostruzione del quadro completo delle spese;

(IV) Contraddittorietà. Nella richiesta dell’8 luglio 2019, il GSE aveva richiesto esclusivamente la diagnosi energetica precedente l’intervento, senza però domandare anche la documentazione fotografica. La diagnosi energetica, infatti, conteneva tutti i dati necessari.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico e il GSE. Quest’ultimo ha resistito nel merito, sottolineando che il Consorzio per lo Sviluppo Industriale non è un soggetto assimilabile a una pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera a) del decreto ministeriale del 16 febbraio 2016. Si tratterebbe di un ente pubblico economico con finalità imprenditoriali e una composizione associativa eterogenea, che include soggetti privati, come istituti di credito e organizzazioni imprenditoriali.

Nelle more del giudizio, il Consorzio per lo sviluppo industriale di Frosinone si è fuso, per incorporazione, con il Consorzio Industriale del Lazio, quest’ultimo ritualmente costituitosi in giudizio.

Infine, all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 21 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato.

Si deve, innanzitutto, ricordare che l’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamato dall’art. 2, comma 1, lettera a) del decreto ministeriale del 16 febbraio 2016, include tra le pubbliche amministrazioni solo consorzi e associazioni formati esclusivamente da enti territoriali (Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e isolane).

Sotto un secondo profilo, di matrice teleologica, occorre poi aggiungere che, per essere qualificato come ente pubblico, il consorzio costituito per scopi di sviluppo e promozione deve anche svolgere principalmente attività “strumentali” al servizio delle imprese che operano nel comparto industriale di riferimento, ma non anche attività “finali” di produzione di beni e servizi da immettere direttamente sul mercato (T.A.R. Sardegna, 19 ottobre 2022, n. 779).

A partire da tali premesse, si deve considerare, sotto il primo aspetto, che la struttura del Consorzio ricorrente include non solo enti pubblici (come alcuni comuni e la Camera di Commercio locale), ma anche soggetti privati, come US, NA, DE e potenzialmente istituti di credito e organizzazioni imprenditoriali.

L’eterogeneità della composizione associativa, caratterizzata dalla compresenza di soggetti pubblici e privati, non consente, dunque, di includere formalmente tale soggetto tra le figure definite dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamato dal decreto ministeriale ai fini dell’individuazione dei beneficiari degli incentivi.

A conferma di tale conclusione, va ricordato che l’ANAC, con delibera n. 453/2018, ha chiarito che la figura del consorzio per l’area di sviluppo industriale (ASI) non è riconducibile alla fattispecie prevista dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001. L'Autorità sottolinea, infatti, che, nel definire il parametro della pubblica amministrazione, la norma richiama “le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni”, escludendo la partecipazione di soggetti diversi dagli enti territoriali. La circostanza che lo statuto del Consorzio ammetta la partecipazione di soggetti esercenti attività imprenditoriali costituisce, alla stregua del principio richiamato, condizione ostativa all'inclusione nel novero delle pubbliche amministrazioni.

Sotto il secondo aspetto, va segnalato che lo statuto definisce il Consorzio come soggetto dotato di autonomia imprenditoriale, il che lo distingue dalle pubbliche amministrazioni, che operano per soddisfare bisogni di interesse generale diversi da quelli industriali e commerciali. La sua finalità principale è la promozione dello sviluppo industriale e produttivo e assume, dunque, una funzione di natura economica e imprenditoriale, non amministrativa.

Alla luce di quanto sopra esposto, il Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Frosinone non possiede i requisiti soggettivi per essere assimilato a una pubblica amministrazione e, di conseguenza, non può accedere agli incentivi previsti dal decreto ministeriale del 16 febbraio 2016.

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

Le spese vanno compensate, tenuto conto della particolarità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO