Pubblicato il 16/12/2025

N. 08167/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02045/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2045 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AT S.C. A R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4EF9A526F, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mollica, Francesco Antonio Zaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata Sede di Napoli, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Comune di Maddaloni, Invitalia S.p.A., Mi.Ru. Società Cooperativa, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- degli atti e delle operazioni concernenti la procedura aperta indetta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata, in qualità di Ente Delegato dal Comune di Maddaloni, avente ad oggetto l’affidamento “delle opere e provviste necessarie allo sviluppo sostenibile e transazione digitale del mercato agro-alimentare di Maddaloni per interconnessione tra società, economia e ambiente appalto suddiviso in lotti funzionali”, con riferimento al lotto 1 CIG: B4EF9A526F CUP: C15C24001090003 nella parte in cui con gli stessi si è disposta l’esclusione di AT dalla gara e, in particolare:

- della nota prot. n. 15480 del 24.03.2025 recante provvedimento di esclusione di AT dalla gara;

- della nota recante comunicazione della sanzione espulsiva;

- di tutti i verbali gara (anche istruttori), ancorché non conosciuti;

- di ogni altro atto, operazione o valutazione adottati o posti in essere dall’Amministrazione in dipendenza ed in relazione delle valutazioni e verifiche che hanno condotto all’esclusione;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o conseguente

con richiesta

- in subordine, ove l’interesse primario alla riammissione alla gara in vista dell’aggiudicazione e dell’esecuzione dell’appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente da volontà e/o colpa dell’odierno ricorrente, di condanna della S.A. intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata possibilità di concorrere all’aggiudicazione della gara de qua e, quindi, all’esecuzione dell’appalto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Conpact s.c.a.r.l. il 20 maggio 2025:

per l’annullamento

- dei medesimi atti sopra riportati e già gravati con il ricorso introduttivo;

- della nota prot. U.0009578 del 19.05.2025 a mezzo della quale l’Amministrazione ha comunicato all’esponente di aver affidato la commessa in esame alla MI.RU. Società Cooperativa;

- della determina prot. n. 0000224 dell’11.04.2025 recante aggiudicazione in favore della MI.RU. Società Cooperativa (mai comunicata prima);

- di tutti i verbali di gara e, in particolare, del verbale prot. n. 13840 dell’8.04.2025 recante proposta di aggiudicazione nei confronti della MI.RU. Società Cooperativa;

- di tutti i verbali delle sedute riservate relativi alla valutazione delle offerte tecniche;

- di ogni altro atto, operazione o valutazione, adottati o posti in essere dall’Amministrazione in dipendenza ed in relazione di tali valutazioni e verifiche;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Conpact s.c.a.r.l. il 24 luglio 2025:

- dei medesimi atti sopra riportati e già gravati con il ricorso introduttivo ed il successivo atto di motivi aggiunti;

- del verbale conclusivo delle attività svolte a seguito dell’intervenuto contraddittorio procedimentale in ottemperanza all’ordinanza cautelare del Tar Napoli, n. 1015/2025;

- della nota prot. n. 12046 del 25.06.2025 recante trasmissione di detto verbale;

- di ogni altro atto, operazione o valutazione, adottati o posti in essere dall’Amministrazione in dipendenza ed in relazione di tali valutazioni e verifiche;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata Sede di Napoli e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. AN OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Conpact s.c.a.r.l. – consorzio stabile con oltre 130 aziende – ha impugnato l’esclusione, disposta per gravi illeciti professionali, dalla gara indetta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in qualità di Ente Delegato dal Comune di Maddaloni, avente a oggetto l’affidamento “ delle opere e provviste necessarie allo sviluppo sostenibile e transazione digitale del mercato agro-alimentare di Maddaloni per interconnessione tra società, economia e ambiente appalto suddiviso in lotti funzionali ”, segnatamente l’esclusione dal lotto n. 1 (lavori opere murarie e assimilabili e impianto fotovoltaico), della quale ha dedotto l’illegittimità per deficit motivazionale (motivo sub II) e per omessa attivazione del contraddittorio procedimentale (motivo sub I).

2. – Accolta l’istanza di tutela cautelare (ordinanza n. 1015 del 7/5/2025) ai fini del riesame, previo espletamento del contraddittorio procedimentale, della posizione del consorzio ricorrente in termini di idoneità dei fatti contestati a incidere sulla sua affidabilità e integrità professionale, con successivo provvedimento cautelare (ordinanza n. 1291 dell’11/6/2025) è stata disposta la sospensione, altresì, dell’aggiudicazione frattanto intervenuta, impugnata dal consorzio con motivi aggiunti (depositati il 20/5/2025), al fine di pervenire alla decisione del ricorso re adhuc integra .

3. – Espletato il contraddittorio procedimentale, con verbale trasmesso con nota n. 12046 del 25/6/2025, la S.A. ha confermato, infine, la valutazione di inaffidabilità a carico del Consorzio ricorrente.

4. – Avverso tale conclusiva determinazione è insorto il consorzio che, con motivi aggiunti del 24/7/2025, ne ha dedotto l’illegittimità in via derivata e in via autonoma, rimarcandone l’inadeguatezza sul piano motivazionale e sottolineando l’erroneità delle valutazioni concernenti i fatti concreti posti alla base delle risoluzioni contrattuali sulle quali è stato fondato il giudizio di inaffidabilità professionale espresso dalla S.A.

4.1. – Un primo profilo di illegittimità, già sollevato dal Consorzio ricorrente nel primo atto per motivi aggiunti, andrebbe individuato, a suo avviso, nella violazione dei “ canoni di imparzialità, buona fede e correttezza ”, posto che l’attivazione del contraddittorio sarebbe avvenuta “ ad aggiudicazione già disposta ”, di guisa che la valutazione di inaffidabilità compiuta dalla S.A. risulterebbe, per l’effetto, “ evidentemente condizionata dal fatto che la commessa de qua sia stata già aggiudicata a terzi e che i lavori siano in procinto di essere avviati anche in ragione del relativo finanziamento con fondi PNRR ”.

4.2. – Il giudizio di inidoneità professionale, sotto altro profilo, sarebbe insufficientemente motivato avendo la S.A. trascurato di prendere in esame alcuni “ aspetti essenziali ai fini delle determinazioni adottate (i.e. epiloghi liberatori delle vicende) ” e, inoltre, omesso di considerare che le vicende risolutorie sarebbero “ riconducibili esclusivamente alla condotta di soggetti o di consorziate diverse da quelle designate nella gara in esame ”, senza considerare che, mentre in alcuni casi sarebbe stata annessa rilevanza ai provvedimenti di annotazione AC (avuto riguardo alle risoluzioni disposte da AN IL), in altri casi, viceversa, sarebbe stata ritenuta del tutto irrilevante la valutazione liberatoria espressa dalla medesima Autorità (in particolare, relativamente alle risoluzioni deliberate dal Consorzio di Bonifica di Velia e da SOGIN); emergerebbero, poi – prosegue il consorzio ricorrente – elementi di irragionevolezza, illogicità, erroneità e contraddittorietà anche con riferimento ad ogni singola e specifica vicenda menzionata dalla S.A. (vale a dire la risoluzione disposta dal Comune di Castenaso, dal Consorzio di Bonifica di Velia, da SOGIN e da A.N.A.S. Compartimento per la Lombardia), viepiù a fronte dell’omessa considerazione del portafoglio lavori vantato dal Consorzio.

5. – Costituitosi in giudizio, il Ministero delle Infrastrutture e dei Traporti ha chiesto la reiezione del gravame, siccome infondato.

6. – All’udienza pubblica del 22 ottobre 2025, in vista della quale parte ricorrente ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del ricorso, la controversia è stata trattenuta in decisione.

7. – Il ricorso, così come i motivi aggiunti, sono insuscettibili di accoglimento.

8. – Premesso che va respinto l’assunto secondo cui l’attivazione del contraddittorio, siccome intervenuta “ ad aggiudicazione già disposta ”, configurerebbe de plano una violazione dei principi di “ imparzialità, buona fede e correttezza ”, trattandosi di mera asserzione sprovvista di qualsiasi elemento dimostrativo o anche solo indiziario a supporto, ciò che rileva nella specie è l’elenco delle plurime risoluzioni contrattuali che ha subito il consorzio ricorrente.

8.1. – Va sul punto posto in rilievo, in conformità alla granitica giurisprudenza in materia, che la fattispecie del grave illecito professionale è connotata dalla discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante, delimitata per via normativa soltanto dall'idoneità dei fatti e degli elementi valutati a minare l'integrità del concorrente e/o la sua affidabilità professionale; in correlazione, il sindacato giurisdizionale ha valenza estrinseca, essendo limitato alla verifica dell'insussistenza di evidenti travisamenti della realtà o di macroscopici vizi di motivazione o, in ultima analisi, di assoluta irragionevolezza dell'opzione espulsiva rispetto alla gravità dei fatti valutati, però così come apprezzati dalla stessa stazione appaltante (si v. Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2025, n. 6275; Id., 14 giugno 2024, n. 5355; id. 23 febbraio 2024, n. 1804; id., sez. VI, 29 novembre 2022, n. 10483; id., sez. V, 30 maggio 2022, n. 4362; id. 21 aprile 2022, n. 3051; id. 27 ottobre 2021, n. 7223; id. 3 giugno 2021, n. 4248).

8.2. – Si è specificato, su tali premesse, che è “ la stazione appaltante a fissare il punto di rottura dell'affidamento nel pregresso o futuro contraente perché è ad essa che è rimesso il potere di apprezzamento delle condotte dell'operatore economico che possono integrare un grave illecito professionale. Compito del Giudice, quindi, non è stabilire se l'operatore economico abbia ragione o torto nel merito delle singole vicende, ma quello di valutare se l'insieme del contegno tenuto dall'operatore economico sia riconducibile alla nozione di grave illecito professionale, la cui valutazione ai fini dell'esclusione dalla gara è interamente rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante ” (T.A.R. Salerno, sez. I, 09 settembre 2024, n. 1641).

8.3. – Ciò posto in termini generali, non assumono portata decisiva, nel merito, i rilievi critici opposti dal consorzio in ordine ai singoli fatti di inadempimento che ne hanno determinato l’esclusione dalla gara, non rivelandosi idonei a compromettere – e meno che mai a farne emergere profili di abnormità – la motivazione, per vero analitica e non stereotipata, articolata dal Ministero resistente a sostegno della ritenuta inaffidabilità professionale dell’operatore economico, nella quale la S.A. ben si premura di esaminare e superare siffatti rilievi censorei (per la quasi totalità già formulati, in sostanza, nella memoria procedimentale prodotta dal consorzio in esito all’attivazione del contraddittorio da parte della S.A.: si v. all. 38 alla produzione di parte ricorrente) e, inoltre, di dare congruamente conto delle circostanze fattuali rilevanti e dell’impatto delle stesse sull’affidabilità dell’operatore.

8.4. – Diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, non sussistono i presupposti per ritenere che il giudizio espresso dalla S.A. poggi su una valutazione “ erronea ” (con riguardo alla risoluzione disposta dal Consorzio di Bonifica di Velia, da SOGIN, da ANAS Compartimento per la Lombardia) ovvero si fondi su fatti da reputarsi “ irrilevanti ” (quanto alla risoluzione disposta dal Comune di Castenaso).

Nel rispetto del principio di proporzionalità, le stazioni appaltanti devono valutare l’idoneità della condotta a giustificare l’esclusione dalla gara e ciò nel rispetto delle regole del contraddittorio e della adeguata motivazione: tali criteri risultano essere stati rispettati nella vicenda controversa, da un lato avendo avuto parte ricorrente la possibilità di dimostrare la sua affidabilità nell’interlocuzione con l’amministrazione e, dall’altro, risultando l’espulsione dalla gara adeguatamente motivata, nei termini analitici emergenti principalmente dal verbale di esclusione, cui il provvedimento fa rinvio.

8.5. – Fermo restando che, come anche di recente ribadito (Cons. Stato, Sez. V, n. 7352/2025), il sindacato della proporzionalità non può spingersi sino ad un controllo di merito, dovendosi limitare alla verifica della congruità e non contraddittorietà dell’istruttoria, quale esternata nella motivazione del provvedimento (con la conseguenza che non può assumere rilievo dirimente, ai fini della valutazione discrezionale sull’affidabilità dell’operatore economico rimessa all’amministrazione, la circostanza per cui il consorzio abbia in corso molteplici contratti), ciò che merita di essere posto in risalto è che le diverse risoluzioni contrattuali disposte nei confronti del Consorzio, anche da parte di diverse amministrazioni, sono state ritenute dal Ministero non irragionevolmente sintomatiche di una condotta professionale non conforme agli obblighi contrattuali ed espressive di deficienze organizzative, gestionali o operative tali da incidere negativamente sulla fiducia nella corretta esecuzione degli appalti pubblici.

8.6. – Così è, ad esempio, a proposito della valorizzazione in chiave ostativa della risoluzione disposta dal comune di Castenaso, rispetto alla quale, per un verso, la collocazione dei fatti a ridosso della scadenza del triennio (la risoluzione è intervenuta in data 11 febbraio 2022 mentre il termine di presentazione delle offerte era fissato al 21 gennaio 2025) certamente non vale a determinarne l’irragionevolezza o l’illogicità, essendo stato, tale specifico profilo, oggetto, peraltro, di specifica considerazione da parte della S.A. e, per altro verso, nemmeno pare irragionevole la ritenuta non decisività delle misure di self-cleaning adottate (estromissione della consorziata inadempiente dalla compagine consortile e ristoro del danno) a scongiurare, pro-futuro, il ripetersi di analoghi episodi.

9. – Né, d’altronde, assume rilievo decisivo la circostanza, ripetutamente valorizzata dal consorzio ricorrente, che le inadempienze siano materialmente ascrivibili alle consorziate esecutrici poiché, come noto il consorzio e le imprese consorziate esecutrici, in funzione del rafforzamento della garanzia creditoria, sono responsabili solidalmente verso la stazione appaltante sicché non può escludersi che il pregiudizio a carico dello stesso vada valutato e apprezzato dalla S.A. a prescindere dal fatto che la consorziata esecutrice coinvolta nella pregressa commessa sia diversa da quella designata nella nuova procedura (Cons. Stato sez. V, 3 maggio 2022, n. 3543; id. 25 marzo 2021, n. 2352; TAR Sicilia, Catania, 31 maggio 2023, n. 1763).

10. – Quanto alla dedotta lesione del principio di proporzionalità sul rilievo che l’impugnato provvedimento di esclusione non avrebbe tenuto conto, in forza della connotazione discrezionale della scelta, degli elementi addotti dal consorzio ricorrente in favore della propria affidabilità, si osserva in senso contrario che se è pur vero che il principio di proporzionalità, a termini del considerando 101 della direttiva 2014/24/UE, deve presiedere alla valutazione della esclusione facoltativa, sì che soltanto eccezionalmente lievi irregolarità possono comportare il provvedimento espulsivo, è altrettanto vero che lo stesso considerando aggiunge che “ tuttavia, casi ripetuti di lievi irregolarità possono far nascere dubbi sull’affidabilità di un operatore economico che potrebbe giustificarne l’esclusione ”.

11. – La valutazione della stazione appaltante, in conclusione, non appare manifestamente irragionevole, tale essendo, secondo consolidata giurisprudenza, il perimetro del sindacato giurisdizionale sull’ampia discrezionalità riconosciuta all’amministrazione; e tale discrezionalità risulta in qualche modo ulteriormente rafforzata dal d.lgs. n. 36 del 2023, che ha enucleato, tra gli altri, il principio della fiducia, anche quale criterio interpretativo delle disposizioni del codice (art. 4). Ne deriva che il sindacato che il giudice amministrativo è chiamato a compiere sulle motivazioni di tale apprezzamento deve essere mantenuto sul piano della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto compiuta e non può porsi sul piano della “ non condivisibilità ” della valutazione stessa (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 27 ottobre 2021, n. 7223), con la conseguenza che non emergendo evidenti vizi di illogicità, contraddittorietà, erroneità, irragionevolezza, la motivazione della censurata esclusione dalla procedura evidenziale resiste alle censure di parte ricorrente.

10. – Di qui l’infondatezza del II atto per motivi aggiunti e, con esso, dell’intero compendio impugnatorio.

11. – Le spese di lite, viste le ragion poste alla base della decisione, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso e i due atti per motivi aggiunti depositati in data 20 maggio e 24 luglio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PE SI, Presidente FF

AN OR, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN OR	PE SI

IL SEGRETARIO