Pubblicato il 23/12/2025

N. 23634/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11597/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11597 del 2025, proposto da DI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrica Della Bruna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero dell’Interno - Dipartimento Polizia di Stato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

DU ER S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Basile, Alessandro Sciolla, Sergio Viale, Franco Viola, Diego Iula, Chiara Forneris, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del silenzio rigetto formatosi, ai sensi dell'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990, in relazione all'istanza di accesso agli atti presentata in data 8 luglio 2025, successivamente reiterata e rettificata, ad oggi, rimasta inevasa;

per l'accertamento ex art. 116 cod. proc. amm.

dell'interesse legittimo/diritto della società DI a r.l. all'accesso agli atti di cui alla suddetta istanza;

e per la conseguente condanna

dell'Amministrazione comunale resistente, ai sensi dell'art. 116, comma 4, cod. proc. amm., a rilasciare i documenti richiesti;

nonché in via subordinata per l'accertamento ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm.

dell'illegittimità del silenzio inadempimento formatosi rispetto all'istanza di accesso presentata in data 8 luglio 2025 ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013;

e per la conseguente condanna

dell'Amministrazione comunale resistente all'adozione di un provvedimento espresso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Ministero dell’Interno – Dipartimento Polizia di Stato e di DU ER S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 la dott.ssa IL IM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex artt. 116, 31, 117 cod. proc. amm., notificato il 29 settembre 2025 e depositato il 6 ottobre 2025, DI s.r.l. ha agito per l’annullamento del silenzio-rigetto dell’Amministrazione, ex art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990, sull’istanza di accesso agli atti presentata dalla stessa DI in data 8 luglio 2025, successivamente reiterata e rettificata, chiedendo a questo Tribunale le pronunce meglio indicate in oggetto.

2. Rappresenta in punto di fatto la ricorrente che:

- con determinazione a contrarre ex art. 17, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023, del 10 giugno 2024 è stata indetta una procedura evidenziale ai sensi dell’art. 32 del d. lgs. n. 36/2023, mediante ricorso al “ Sistema Dinamico di Acquisizione - SDAPA ” fornito da Consip S.p.a., nell’ambito della categoria merceologica “Ristorazione Collettiva”, per procedere all’affidamento di un servizio di ristorazione collettiva presso le articolazioni della Polizia di Stato dislocate sul territorio nazionale nelle regioni del Nord-Est (Emilia Romagna, Veneto, Trentino A.A. e Friuli V.G.), avente la durata di 24 mesi (biennio 2025-2026);

- secondo quanto previsto dall’art. 72 del d.lgs. n. 36/2023, è stata esperita una procedura ristretta tra i soggetti imprenditoriali già selezionati da Consip S.p.a., da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa previsto dall’art. 108, commi 1, 2 lett. a), e 4 del d. Lgs. n. 36/2023, in cui era prevista l’assegnazione di massimo 70 punti per l’offerta tecnica e di massimo 30 punti per l’offerta economica;

- il valore complessivo dell’appalto è stato stimato in euro 20.682.404,60 oltre IVA al 4%, comprensivo delle varie opzioni previste;

- il valore a base d’asta, senza contare le tre opzioni di proroga previste dagli atti di gara, era pari ad euro 9.401.093,00. La durata dell’appalto è stata fissata in 24 mesi, salva la facoltà di proroga ai sensi dell’art. 120, comma 11, del Codice dei contratti pubblici;

- entro la scadenza del suddetto termine di partecipazione sono state presentate le domande di 4 operatori economici (verbale di seduta pubblica n. 1 del 30 settembre 2024);

- all’esito della seduta riservata del seggio di gara del 19 novembre 2024 sono stati individuati gli operatori ammessi alla prosecuzione della gara (verbale n. 4 del 19 novembre 2024): DU ER S.r.l., DI S.r.l., EP S.p.a. e Authentica S.p.a.;

- svolte le operazioni di gara, con decreto prot. n. 0111177 del 19 dicembre 2024, comunicato e pubblicato sul sito in pari data, è stata disposta l’aggiudicazione in favore della prima graduata, DU ER S.r.l.;

- con ricorso integrato da motivi aggiunti DI, seconda graduata, ha impugnato, previa sospensione dell’efficacia, il decreto di aggiudicazione prot. n. 0111177 citato;

- con sentenza di questa Sezione del 5 maggio 2025, n. 8673, il ricorso di DI avverso l’aggiudicazione è stato respinto;

- avverso detta pronuncia DI ha interposto appello al Consiglio di Stato, tuttora pendente;

- con istanza inviata in data 8 luglio 2025 la ricorrente ha chiesto alla stazione appaltante l’ostensione degli atti relativi all’esecuzione del servizio, sia ai sensi degli artt. 22 ss. della legge n. 241/1990, che ex art. 5, comma 2, del d. lgs. 33/2013, chiedendo in particolare l’accesso a:

“(a) copia dei DDT e delle fatture relative alla somministrazione degli alimenti biologici (nonché di quelli provenienti da sistemi di produzione integrata, IGP, DOP, Km 0 e di produzione regionale) da parte dell’appaltatore DU ER s.r.l. (anche bolle, etc.);

(b) indicazione dei fornitori e dei produttori, se diversi dai fornitori, utilizzati dalla DU ER s.r.l.;

(c) copia dei menu dettagliati e definitivi;

(d) le quantità di prodotto somministrate da parte dell’aggiudicatario DU ER s.r.l.;

(e) la percentuale di prodotto biologico, km 0, filiera corta, IGP e DOP somministrata dalla DU ER s.r.l.;

(f) gli Organismi della P.S. presso i quali è avvenuta la somministrazione da parte della DU ER s.r.l.;

(g) documentazione attestante l’implementazione della soluzione informatica, denominata “Cruscotto” (Dashboard) e del software per la programmazione e la previsione dei consumi DU OPLA’ come riportato a pag. 20 dell’Offerta Tecnica di DU;

(h) documentazione attestante l’implementazione del software RINTRACCIABILITÀ dei prodotti, certificato ISO27001 che la DU si è impegnata ad implementare prima dell’inizio del servizio, come riportato a pag. 23 dell’Offerta Tecnica di DU;

(i) implementazione del portale “Cosa mangio oggi?” come riportato a pag. 33 dell’Offerta Tecnica DU;

(j) documentazione attestante l’esecuzione del trattamento con ioni d’argento per la sterilizzazione di ambienti che la DU si è impegnata ad effettuare quotidiana-mente, come riportato a pag. 38 dell’Offerta Tecnica di DU”;

- nell’istanza di accesso DI ha precisato di aver “ partecipato alla procedura di affidamento indetta dal Ministero dell’Interno classificandosi come seconda graduata e, com’è noto, ha impugnato l’aggiudicazione in favore della DU ER s.r.l. innanzi al Tar Lazio (NRG 1146). Con sentenza nr. 8673/2025 il Tar Lazio ha respinto il ricorso della DI adducendo quale motivazione, tra gli altri, quella secondo cui la DU si sarebbe impegnata a porre in essere, in caso di aggiudicazione, tutte le operazioni e le procedure necessarie per il rispetto dei CAM previsti dal DM 65/2020 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare, riservandosi nella successiva fase di esecuzione la verifica del rispetto dei criteri ambientali minimi ”; e ancora, “ Il diritto di accesso dell’impresa della seconda classificata nella fase esecutiva del contratto consiste nella verifica della corretta esecuzione da parte dell’impresa aggiudicataria del contratto affidato alla società aggiudicataria visto che la fase esecutiva deve essere lo specchio delle regole fissate durante la procedura evidenziale: essa, pertanto, deve essere conoscibile, al fine di verificarne l’esatta corrispondenza con quanto programmato nella fase dell’evidenza pubblica, per cui il privato è assolutamente legittimato a proporre istanza di accesso agli atti dell’esecuzione ”; l’interesse della seconda graduata può valere “ sia come interesse a subentrare nel contratto di appalto o a rifare la gara, sia come interesse a controllare che l’esecuzione dell’appalto stia avvenendo a regola d’arte ”.

- l’Amministrazione non ha riscontrato detta richiesta di accesso agli atti.

3. Avverso il silenzio-rigetto del Ministero dell’Interno DI ha dedotto un unico motivo di ricorso, articolato come segue: violazione dell’art. 5, comma 2 d. lgs. n. 33/2013. Violazione dell’art. 53, d.lgs. n. 50/2016. Violazione degli artt. 1, 3, 22 e 24 della legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 10, d.P.R. n. 184/2006. Violazione dei principi generali di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 Cost.

4. Il 7 ottobre 2025 si sono costituiti in giudizio, con atto di mera forma, il Ministero dell’Interno e il Dipartimento Polizia di Stato dello stesso Ministero.

5. L’8 ottobre 2025 si è costituita in giudizio anche DU ER S.r.l., depositando il successivo 21 novembre 2025 una memoria difensiva con la quale ha rappresentato preliminarmente:

- di essere il gestore uscente del servizio di cui trattasi, in forza di contratto d’appalto Rep. n. 30042 del 26 luglio 2022 e di essere risultata aggiudicataria, come da decreto prot. n. 0111177 del 19 dicembre 2024, della procedura di causa;

- di aver sottoscritto col Ministero dell’Interno, il 29 gennaio 2025, un “ Atto aggiuntivo in forma pubblica amministrativa stipulato ai sensi e per gli effetti di cui all’art.106 comma 11 del D.Lgs. 50/2016, relativo al contratto di Rep. n.30042 del 26/07/2022”, con il quale è stata convenuta la proroga tecnica del contratto sino alla definizione del contenzioso relativo alla gara di causa avanti a questo Tribunale;

- di avere sottoscritto col Ministero, il 14 aprile 2025, il contratto d’appalto Rep. n. 30376, avente durata di 24 mesi.

6. DU ha quindi eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso all’esame, tanto sul piano dell’istanza di accesso ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, quanto su quello dell’istanza di accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5, comma 3 del d.lgs. 33/2013. In ordine al primo profilo, sostiene l’aggiudicataria che l’istanza conoscitiva della DI non sarebbe sorretta da un interesse concreto, attuale e preesistente. Tanto deriverebbe, in particolare, dalla mancata dimostrazione da parte di DI di un effettivo inadempimento contrattuale in fase esecutiva da parte della DU, tale da determinarne in via automatica la risoluzione. L’istanza di accesso ex art. 22 della legge n. 241/1990 sarebbe altresì viziata in quanto massiva e lesiva del limite della segretezza di cui all’art. 35, comma 4, lett. a), del d.lgs. 36/2023, avendo ad oggetto “documenti idonei a disvelare segreti tecnici e commerciali, tra i quali vi rientrano senz’altro le informazioni sensibili sui fornitori, sui processi operativi e sull’organizzazione interna dell’azienda”. Il ricorso sarebbe inammissibile e infondato anche sotto il profilo dell’accesso di cui all’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, in quanti mossa da “finalità private, strumentali o egoistiche ”.

7. Con memoria depositata il 28 novembre 2025 DI ha replicato alle controdeduzioni di DU.

8. Con memoria depositata il 5 dicembre 2025 anche il Ministero ha eccepito il carattere esplorativo e massivo dell’istanza di accesso di DI, evidenziando tra l’altro la mancanza di riferimenti puntualmente circostanziati ad eventuali difformità tra il contratto e l’esecuzione dello stesso da parte di DU, tali da pregiudicare il regolare svolgimento del servizio.

9. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2025, previa discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Ritiene il Collegio che nel caso di specie difettino i requisiti per l’accoglimento della istanza di accesso, sia con riguardo alla disciplina di cui agli articoli 22 e ss. della legge n. 241/1990, che con riguardo al cosiddetto accesso civico generalizzato, richiamato dalla ricorrente nell’istanza.

11. Come è noto, il diritto di accesso ai documenti e alle informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione costituisce uno strumento fondamentale per garantire la trasparenza e la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica.

12. ON de iure condito tre principali modalità di accesso, ognuna delle quali risponde a esigenze e scopi autonomi e specifici: l’accesso documentale (o accesso ex legge n. 241/1990 e ss.mm.ii.); l’accesso civico semplice (o accesso civico ex d.lgs. 33/2013); l’accesso civico generalizzato (o FOIA italiano).

13. Nel caso di specie, vengono in evidenza l’accesso documentale ex legge n. 241/90 e l’accesso civico generalizzato, ex art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013.

14. L’accesso documentale ai sensi della legge n. 241/90 stabilisce in via generale le regole del procedimento amministrativo e i diritti partecipativi al medesimo dei portatori di interesse.

15. Si tratta di un diritto che può essere esercitato da chiunque abbia un interesse concreto e attuale a ottenere determinati documenti amministrativi, purché tale interesse sia direttamente collegato alla situazione giuridica dell’interessato (ad esempio, un cittadino coinvolto in una procedura amministrativa, come ad es. un concorrente a un bando di gara).

16. L’accesso documentale richiede che chi si stia attivando dimostri un interesse qualificato, cioè che sussista una connessione tra il documento richiesto e la tutela di un proprio interesse giuridico. Esso può cionondimeno essere limitato se l’accesso possa ledere interessi di terzi, come la riservatezza o la protezione di dati personali, casi nei quali è evidentemente necessario un bilanciamento tra il diritto di accesso e il diritto alla riservatezza dei singoli, dei gruppi e delle istituzioni.

17. La finalità di detto istituto è chiaramente quella di favorire la tutela dei diritti e degli interessi giuridicamente rilevanti di chi richiede l'accesso, consentendo di ottenere i documenti direttamente connessi a tali interessi.

18. L’accesso civico c.d. generalizzato, di più recente introduzione, consente invece ai cittadini di accedere a dati e documenti della Pubblica Amministrazione anche quando non esiste uno stretto obbligo di pubblicazione, promuovendo una trasparenza ancora più estesa. Esso consente a ‘chiunque’ di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ‘ulteriori’ rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33/2013).

19. Per effetto dell’adesione dell’ordinamento al modello di conoscibilità generalizzata delle informazioni amministrative proprio dei cosiddetti sistemi “Foia” ( Freedom of information act ), l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale (cosiddetto ‘ right to know ’), non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge.

20. Il diritto di accesso generalizzato è, invero, riconosciuto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promovimento della partecipazione al dibattito pubblico.

21. Coerentemente con quanto espresso dal comma 3 del citato art. 5 l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, non risulta sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e non richiede alcuna motivazione.

22. La regola dell’accessibilità risulta, peraltro, anche in questo caso, temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati, che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni.

23. Le eccezioni, previste dall’art. 5 bis, commi 1, 2 e 3 del d.lgs. n. 33/2013, sono state classificate in “assolute” e “relative”, e al loro ricorrere le Amministrazioni devono (nel primo caso) o possono (nel secondo) rifiutare l’accesso.

24. Le eccezioni “assolute” al diritto di accesso generalizzato sono quelle individuate all’art. 5 bis, comma 3 (segreto di Stato e altri casi di divieti di accesso o divulgazioni previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, comma 1, legge n. 241 del 1990), mentre quelle “relative” sono previste ai commi 1 e 2 del medesimo articolo e consistono nelle seguenti: la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; la sicurezza nazionale; la difesa e le questioni militari; le relazioni internazionali; la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; il regolare svolgimento di attività ispettive; la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; la libertà e la segretezza della corrispondenza; gli interessi economici e commerciali di persona fisica o giuridica ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

25. Nel caso di eccezioni “relative” l’art. 5 bis, comma 5, precisa che queste “ si applicano unicamente per il periodo nel quale la protezione è giustificata in relazione alla natura del dato ”. L'accesso civico, difatti, “ non può essere negato ove, per la tutela degli interessi di cui ai commi 1 e 2, sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento ”.

26. Sul solco dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2 aprile 2020, il Legislatore del Codice dei Contratti Pubblici ha confermato l’applicazione dell’istituto in esame anche con riferimento al settore dell’evidenza pubblica.

27. L’art. 35, comma 1, del Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 36/2023) statuisce infatti che “ Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti assicurano in modalità digitale l’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, mediante acquisizione diretta dei dati e delle informazioni inseriti nelle piattaforme, ai sensi degli articoli 3-bis e 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e degli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 ”.

28. La disposizione, poi, introduce regole particolari relative al differimento e all’esclusione dal diritto di accesso.

29. Con particolare riguardo alle ulteriori ipotesi di esclusione specifiche rispetto a quelle previste dalla disciplina generale, segnatamente, la lettera a) di cui al comma 4 individua alcune ipotesi di esclusione qualificabili come “facoltative” o “discrezionali” o anche “relative”, in quanto richiedono l’esercizio di un potere di verifica e bilanciamento da parte della stazione appaltante rispetto alle contrapposte esigenze di tutela della controinteressata sostanziale - offerente.

30. La lettera a) chiarisce, a tal fine, che “ possono essere esclusi in relazione alle informazioni fornite nell'ambito dell'offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali, anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico ”.

31. Di converso, la lettera b) enuclea ipotesi di esclusione assolute, salvo quanto previsto dal comma 5, in quanto rivolte a tutelare l’agire dell’Amministrazione nelle fasi di ideazione e di esecuzione della commessa pubblica, ossia: “sono esclusi in relazione: 1) ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all'applicazione del codice, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici; 2) alle relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell'esecuzione e dell'organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto; 3) alle piattaforme digitali e alle infrastrutture informatiche utilizzate dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, ove coperte da diritti di privativa intellettuale”.

32. Dinanzi a questo complesso normativo la giurisprudenza amministrativa è stata chiamata più volte a chiarire i confini applicativi dell’accesso civico generalizzato, e questo anche in relazione a situazioni fattuali, in cui l’istanza di accesso sia stata proposta in relazione agli atti di una procedura di evidenza pubblica.

33. Su un piano generale, il Consiglio di Stato con la sentenza del 13 gennaio 2025, n. 179, nel ripercorrere il solco tracciato dalla citata Adunanza Plenaria n. 10 del 2020, ha precisato con riguardo all’accesso civico generalizzato che:

a) “ l’accesso civico generalizzato (o proattivo), costituisce un diritto fondamentale che contribuisce al miglior soddisfacimento degli altri diritti fondamentali che l’ordinamento giuridico riconosce alla persona (…) La natura fondamentale del diritto di accesso generalizzato rinviene, infatti, fondamento, oltre che nella Carta costituzionale (artt. 1, 2, 97 e 117) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (art. 42), anche nell’art. 10 della CEDU, in quanto la libertà di espressione include la libertà di ricevere informazioni e le eventuali limitazioni, per tutelare altri interessi pubblici e privati in conflitto, sono solo quelle previste dal legislatore, risultando la disciplina delle eccezioni coperta da riserva di legge”;

b) “l’accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni, quale diritto che consente la partecipazione al dibattito pubblico e di conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni al fine di rendere possibile quel controllo “democratico” che l’istituto intendere perseguire”;

c) “ai fini dell’accesso civico generalizzato, inoltre, non occorre verificare, così come per l’accesso documentale, la legittimazione dell’accedente, né è necessario che la richiesta di accesso sia supportata da idonea motivazione. L’accesso civico “generalizzato”, infatti, consente, contrariamente a quello documentale, a “chiunque” di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti “ulteriori” rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (articolo 5, comma 2, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33)”;

d) “per effetto dell’adesione dell’ordinamento al modello di conoscibilità generalizzata delle informazioni amministrative proprio dei cosiddetti sistemi FOIA (Freedom of information act), l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale (cosiddetto “right to know”), non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge, mentre l’accesso documentale( e ancor di più quello difensivo) risponde al paradigma del “need to know” (…) emerge la netta distinzione, sul piano strutturale e funzionale, tra l’istituto dell’accesso documentale e quello civico generalizzato, da cui ulteriormente discende la legittima facoltà di azionare il secondo anche quando non sussistono (o non sussistono più) i presupposti per esercitare il primo ”;

e) infine, l’accesso civico generalizzato “è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse, concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60; sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861). E’ stato precisato (Cons. Stato, sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861), al riguardo, che con l’accesso civico generalizzato il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 23 e ss., l. 7 agosto 1990, n. 241, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico ”.

34. La medesima pronuncia puntualizza, altresì, il limite intrinseco di tale forma di accesso, consistente nel divieto del suo utilizzo distorto, ossia abusivo, da parte dell’istante, non potendo consistere in un intralcio o in un eccessivo aggravamento dell’azione della P.A.

35. Rappresenta, difatti, per l’Amministrazione “ possibile e doveroso evitare e respingere richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione; richieste massive uniche (v., sul punto, Circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d; Cons. St., sez. VI, 13 agosto2019, n. 5702), contenenti un numero cospicuo di dati o di documenti, o richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi; richieste vessatorie o pretestuose, dettate dal solo intento emulativo, da valutarsi ovviamente in base a parametri oggettivi ”.

36. Sulla scorta dei canoni ermeneutici enucleati dall’Adunanza Plenaria n. 10/2020, la giurisprudenza amministrativa ha poi precisato, con specifico riguardo alle procedure di evidenza pubblica, che:

a) “ le disposizioni dell’articolo 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, si applicano per giurisprudenza pacifica anche agli atti delle procedure di gara (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 2aprile 2020, n. 10), non potendosi invero escludere una generale esigenza di trasparenza in ordine alle modalità di affidamento delle commesse pubbliche” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2023, n. 5120);

b) “dev’essere ammessa la possibilità di conoscere, da parte del “quisque de populo”, gli atti della procedura di gara e gli atti della fase esecutiva, quindi a prescindere dalla partecipazione dell’istante alla procedura selettiva, ferma restando la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 33/2013, poste a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati” (cfr. T.A.R. per il Veneto, sez. I, 27 novembre 2024, n. 2827);

c) “con l’accesso civico generalizzato, il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 23 e ss. della l. n. 7 agosto 1990, n. 241, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico” (cfr. T.A.R. per la Sicilia – Palermo, sez. IV, 11 marzo 2025, n. 539);

d) “nel caso di eccezioni relative, nelle Linee guida ANAC, adottate con deliberazione n. 1309 del 28 dicembre 2016 (recanti le indicazioni operative e le esclusioni e i limiti all’accesso civico generalizzato), è stato chiarito che il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’eccesso generalizzato, ma rinvia ad una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanti validi interessi presi in considerazione dall’ordinamento. Dai suddetti principi consegue che l’amministrazione deve verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa comunque determinare un pericolo di concreto pregiudizio agli interessi indicati dal legislatore ” (cfr. Tar Sicilia, sez. IV, n. 539/2025).

37. Nel caso di specie, sul piano dell’accesso documentale mero, l’istanza presentata dalla società DI si rivela infondata, mancando prima di tutto dei requisiti di attualità, concretezza e pre-esistenza.

38. Come ha chiarito la stessa Adunanza Plenaria n. 10/2020 non è discutibile che sia ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241/1990, e una conseguente legittimazione ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell'aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara; e tuttavia, tale istanza non deve tradursi in una “ generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale ”.

39. Nel caso in esame (analogo peraltro a quello esaminato da Tar Puglia, sez. II, n. 1169/2024, di cui si condividono le argomentazioni), la dichiarata finalità da parte di DI di verificare se l'esecuzione del contratto si stia svolgendo nel rispetto delle regole di gara e dell'offerta presentata dall'aggiudicataria disvela appunto una “generica volontà” di indurre l'Amministrazione a verificare il corretto svolgimento del rapporto in essere con DU, non sorretta da specifici elementi concreti e anzi formulata “al buio”.

40. DI, difatti, non prospetta alcuna concreta difformità tra il contratto e l’esecuzione attuale del servizio, in un contesto in cui, peraltro, l’onere di verifica del corretto ed efficiente disimpegno della commessa spetta - come evidenziato dalle parti resistenti - in via del tutto prioritaria alla stazione appaltante, senza spazi residui di un intervento “investigativo” di potenziali controinteressati, inclusa la seconda graduata. In tal senso, non si ravvisa neanche la pre-esistenza dell’interesse all’accesso documentale, posto che nel caso di specie, non evidenziando la ricorrente alcun indizio di inadempimento da parte dell’aggiudicataria, l’istanza di accesso pare essere impiegata e piegata a “costruire” ad hoc, con una finalità esplorativa, le premesse affinché sorga ex post l’interesse all’accesso.

41. Peraltro, è assai discutibile la consistenza e apprezzabilità intrinseca di tale interesse, essendo evidente che, pur a fronte di un ipotetico conclamato e manifesto inadempimento negoziale, spetterebbe comunque al Ministero ponderare discrezionalmente quali soluzioni negoziali adottare in caso di inadempimento contrattuale, non necessariamente le medesime dovendo sfociare in una qualche forma contrattuale di cui potrebbe direttamente beneficiare il secondo graduato nella originaria procedura selettiva.

42. La ricorrente, parte terza rispetto all’aggiudicataria e all’Amministrazione, non è infatti legittimata ad adottare alcuna azione giurisdizionale volta ad ottenere la risoluzione del contratto.

43. D’altra parte, come evidenziato da DU in sede difensiva, né i Capitolati prodotti in giudizio dalla ricorrente, né lo Schema di contratto d’appalto prevedono quale causa di risoluzione automatica del contratto qualsivoglia eventuale difformità del servizio rispetto ai CAM, tale per cui anche un’eventuale inadempienza contrattuale non comporterebbe di per sé il subentro di DI nel contratto stipulato tra DU e il Ministero.

44. L’istanza della ricorrente difetta anche per mancata dimostrazione della strumentalità dell’accesso rispetto alla tutela di una propria specifica posizione giuridica, di per sé ad ogni modo già tutelata nel quadro del contenzioso contro il decreto di aggiudicazione instaurato dalla stessa DI, oggetto della sentenza n. 8673/2025 di questo Tribunale, impugnata dall’odierna ricorrente e attualmente in attesa di giudizio in grado di appello innanzi al Consiglio di Stato.

Né DI ha palesato la strumentalità e la pre-esistenza dell’interesse all’accesso rispetto alla verifica del rispetto dei criteri ambientali minimi, verifica comunque rimessa alla valutazione dell’Amministrazione appaltante.

45. Oltre che generica e non supportata da un interesse concreto e attuale, l’istanza di accesso di DI si appalesa invero anche massiva.

46. Come sopra già evidenziato, la DI ha infatti chiesto all’Amministrazione di ottenere “(a) copia dei DDT e delle fatture relative alla somministrazione degli alimenti biologici (nonché di quelli provenienti da sistemi di produzione integrata, IGP, DOP, Km 0 e di produzione regionale) da parte dell’appaltatore DU ER s.r.l. (anche bolle, etc.); (b) indicazione dei fornitori e dei produttori, se diversi dai fornitori, utilizzati dalla DU ER s.r.l.; (c) copia dei menu dettagliati e definitivi; (d) le quantità di prodotto somministrate da parte dell’aggiudicatario DU ER s.r.l.; (e) la percentuale di prodotto biologico, km 0, filiera corta, IGP e DOP somministrata dalla DU ER s.r.l.; (f) gli Organismi della P.S. presso i quali è avvenuta la somministrazione da parte della DU ER s.r.l.; (g) documentazione attestante l’implementazione della soluzione informatica, denominata “Cruscotto” (Dashboard) e del software per la programmazione e la previsione dei consumi DU OPLA’ come riportato a pag. 20 dell’Offerta Tecnica di DU; (h) documentazione attestante l’implementazione del software RINTRACCIABILITÀ dei prodotti, certificato ISO27001 che la DU si è impegnata ad implementare prima dell’inizio del servizio, come riportato a pag. 23 dell’Offerta Tecnica di DU; (i) implementazione del portale “Cosa mangio oggi?” come riportato a pag. 33 dell’Offerta Tecnica DU; (j) documentazione attestante l’esecuzione del trattamento con ioni d’argento per la sterilizzazione di ambienti che la DU si è impegnata ad effettuare quotidianamente, come riportato a pag. 38 dell’Offerta Tecnica di DU ”.

47. E’ evidente che una simile richiesta ostensiva implichi un onere amministrativo oggettivamente non gestibile e manifestamente sproporzionato rispetto alla possibilità stessa di essere utilmente e ragionevolmente soddisfatta dall’Amministrazione (basti pensare alla richiesta di accesso formulata con riguardo alla copia di tutte le fatture e dei documenti di trasporto delle derrate utilizzate per l’erogazione del servizio, le percentuali di cibo biologico, le quantità di prodotto somministrate).

48. Senza considerare poi l’evidente problema di riservatezza aziendale che si pone tenuto conto del rischio concreto derivante dalla ostensione della mole e tipologia di documenti richiesti dalla ricorrente (si verrebbe sostanzialmente a rendere manifesta tutta la intelaiatura relazionale su cui l’attuale gestore dell’appalto fonda il proprio know how aziendale e commerciale, con particolare riguardo alla propria rete di fornitori e all’implementazione dei vari software indicati, il trattamento di sterilizzazione degli ambienti, ecc.).

49. Tanto evidenziato con riguardo all’istanza di accesso documentale, l’istanza di accesso della ricorrente non può essere positivamente valutata neanche alla luce della disciplina sull’accesso civico generalizzato.

50. Come anticipato, l’accesso civico generalizzato ex art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 soddisfa un’esigenza di cittadinanza attiva, incentrata sui doveri inderogabili di solidarietà democratica, di controllo sul funzionamento dei pubblici poteri e di fedeltà alla Repubblica e non su libertà o interessi singolari; ne consegue che tale accesso non può mai essere sorretto da finalità esclusivamente egoistiche, potendo, al più, tali finalità soltanto concorrere con quelle tipiche dell’istituto.

51. Nel caso di specie, per contro, la richiesta di accesso civico si palesa dichiaratamente ed esclusivamente finalizzata alla realizzazione di un interesse meramente privato, individuale ed esplorativo, con la conseguenza che la stessa, per come formulata, si presenta quale mero surrogato dell’accesso documentale ex art. 22 della l. n. 241/1990, sottendendo, quindi, uno scopo esclusivamente egoistico, che deve essere ritenuto incompatibile con le finalità di trasparenza e di interesse generale proprie dell’accesso civico (in questi termini, Tar Lombardia, sentenza n. 1602/2024). Lo strumento non può essere quindi utilizzato in contrasto con il principio di buona fede previsto in via generale dall’art. 1175 del codice civile (da leggersi alla luce del parametro di solidarietà di cui all’art. 2 Cost.), nonché alle Linee Guida dell’ANAC adottate con Delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016.

52. Infatti, DI è una mera concorrente/competitor di DU, che non ha alcun interesse al corretto svolgimento del servizio pubblico in questione da parte di quest’ultima, avendo quale unico dichiarato interesse quello di trarre eventuali (e, allo stato degli atti, insussistenti) elementi di contestazione che possano in qualche modo portarle un vantaggio prettamente egoistico e personale, quale la verifica – invero rimessa alla sola Amministrazione – di eventuali inadempienze contrattuali in fase esecutiva ai fini del subentro nel contratto.

53. Va poi aggiunto che se esiste l'interesse ad una conoscenza diffusa dei cittadini nell'esecuzione dei contratti pubblici, volta a sollecitare penetranti controlli da parte delle autorità preposte a prevenire e a sanzionare l'inefficienza, la corruzione o fenomeni di cattiva amministrazione e l'adempimento delle prestazioni dell'appaltatore deve rispecchiare l'esito di un corretto confronto in sede di gara, a maggior ragione gli operatori economici, che abbiano partecipato alla gara, sono interessati a conoscere illegittimità o inadempimenti manifestatisi dalla fase di approvazione del contratto sino alla sua completa esecuzione, non solo per far valere vizi originari dell'offerta nel giudizio promosso contro l'aggiudicazione (Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1115), ma anche con riferimento alla sua esecuzione, per potere, una volta risolto il rapporto con l'aggiudicatario, subentrare nel contratto od ottenere la riedizione della gara con chance di aggiudicarsela.

54. Ma tale interesse alla trasparenza deve comunque palesarsi non in modo assolutamente generico e destituito di un benché minimo elemento di concretezza, anche sotto forma di indizio, pena l’inutile intralcio all'esercizio delle funzioni amministrative e un appesantimento immotivato delle procedure di espletamento dei servizi; circostanza che rischia di palesarsi nel caso in esame, DI essendosi limitata a prospettare l’esigenza di controllare che il contratto tra Ministero e DU sia eseguito “a regola d’arte”.

55. Cosa che non accade nel caso di specie, non avendo DI fornito – come già evidenziato con riguardo all’accesso documentale dalla stessa richiesto ex legge n. 241/90 – alcun elemento atto a dimostrare, anche solo come principio di prova, l’inadempimento o il non corretto adempimento da parte dell’aggiudicataria del contratto stipulato con l’Amministrazione.

56. Da tutte le considerazioni esposte consegue il rigetto del ricorso.

57. Le spese di lite, attesa la natura delle questioni trattate, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

LE NG, Presidente

IL IM, Referendario, Estensore

Francesco Vergine, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL IM	LE NG

IL SEGRETARIO