Pubblicato il 23/12/2025

N. 04256/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01238/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1238 del 2022, proposto da
NS OR Associazione Sportiva Dilettantistica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Campa e Marina Pirovano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Massimo Campa, con studio in Milano, piazza del Duomo, 20;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della regione pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Annalisa Santagostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale in Milano, piazza Città di Lombardia, 1;

per l'annullamento

- della comunicazione dell'esito negativo dell'istruttoria di saldo, con le relative note al verbale di istruttoria, protocollo n. M1.2022.0063743 dell'11 aprile 2022;

- della comunicazione di mancato accoglimento della richiesta di riesame della Regione Lombardia - Giunta, Direzione Generale Agricoltura, Alimentazione e Sistemi Verdi, Programmazione Comunitaria e Sviluppo Rurale, Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca per le province di Varese, Como e Lecco, Protocollo n. M1.2022.0082645 del 10 maggio 2022;

- del provvedimento di decadenza totale dai benefici concessi con riguardo al PSR 2014/2020, Operazione 7.5.01 – GAL (« Incentivi per lo sviluppo di infrastrutture e servizi turistici locali »);

- della domanda di pagamento n. 201902083629 del 18 novembre 2021,

- della domanda iniziale n. 201901389655 del 24 febbraio 2020, emesso dalla Regione Lombardia - Giunta, Direzione Generale Agricoltura, Alimentazione e Sistemi Verdi, Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca per le provincie di Varese, Como e Lecco, Protocollo n. M1.2022.0106454 dell'8 giugno 2022;

- di qualsiasi altro atto presupposto, collegato, connesso e consequenziale a quelli impugnati, tra cui anche la comunicazione di apertura del procedimento di decadenza prot. n. M1.2022.0085680 del 13 maggio 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 5 dicembre 2025 il dott. UC VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il 19 dicembre 2019, il GAL Quattro Parchi Lecco-Brianza s.c. a r.l ha pubblicato il bando per la misura 7 (“ Servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali ”), Operazione 7.5.01 “ Incentivi per lo sviluppo di infrastrutture e di servizi turistici locali ”, finanziato con il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (F.E.A.R.S.) - Programma di Sviluppo Rurale 2014 - 2020 (attuativo del Regolamento UE n.1305/2013) e il 24 febbraio 2020 la ricorrente ha presentato la propria domanda di sostegno.

In particolare, il suo progetto mirava a realizzare nel Parco Naturale dell’Adda un’infrastruttura ricreativa di piccola scala, di supporto al turismo equestre e al cicloturismo.

2. Il 23 aprile 2020, GAL 4 Parchi Lecco Brianza ha confermato l’ammissibilità della domanda e l’apertura della relativa istruttoria tecnico-amministrativa.

3. Il 26 giugno 2020 il Nucleo Tecnico di Valutazione di GAL 4 Parchi ha ammesso la domanda al finanziamento, attribuendole un punteggio di 74.

4. Il 3 agosto 2020 il consiglio di amministrazione della GAL 4 Parchi ha approvato gli esiti dell’istruttoria e ha confermato l’ammissione al finanziamento per un importo di 74.697,58 euro (ossia il 90% dell’intervento).

5. Il 18 novembre 2021 la ricorrente ha presentato la domanda di saldo ma la Regione le ha contestato l’inammissibilità della liquidazione perché l’opera non rispettava i criteri di ammissibilità e le condizioni per la presentazione della domanda; pertanto, in data 11 aprile 2022, le è stata trasmessa la comunicazione di esito negativo dell’istruttoria di saldo.

6. Il 21 aprile 2022 la ricorrente ha presentato le proprie controdeduzioni ma il successivo 10 maggio la Regione ha confermato la propria determinazione.

7. Il 13 maggio 2022 è stato avviato il procedimento di decadenza dai benefici economici ottenuti, che si è concluso il successivo 8 giugno.

8. Con ricorso, notificato il 10 giugno 2022 e depositato il successivo 5 luglio, la ricorrente ha impugnato i provvedimenti de quibus chiedendone l’annullamento perché asseritamente illegittimi.

9. Con il primo, il secondo e l’ottavo motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura la violazione e falsa applicazione degli artt. 21- quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990; della d.d.s. 9 dicembre 2020 n. 15374; del Manuale Operativo per la gestione ed il controllo delle domande di pagamento per le misure di investimenti, relativo al Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020; l’incompetenza dell’Ente resistente nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

Per la ricorrente, infatti, il provvedimento sarebbe espressivo di un potere di autotutela e, pertanto, avrebbe dovuto rispettare i criteri previsti dagli artt. 21- quinques e 21- nonies della legge 241/90.

Per la tesi in esame, inoltre, l’ente deputato al controllo amministrativo dovrebbe limitarsi a verificare la corrispondenza tra quanto realizzato e quanto autorizzato e non l’originaria ammissibilità / autorizzabilità dell’intervento.

La ricorrente sostiene infine che l’art. 27 non prevederebbe come ipotesi di decadenza dal beneficio l’esito negativo del controllo amministrativo.

Le censure sono infondate.

In primo luogo, l'art. 21 del bando stabilisce che « Le erogazioni dei contributi sono regolate dalle disposizioni emanate dall’Organismo Pagatore Regionale. I pagamenti sono disposti dall’Organismo Pagatore Regionale, che si avvale per l’istruttoria delle domande di SAL e saldo degli Organismi Delegati (OD), ai sensi dell’art. 7 del Regolamento (UE) n. 1306/2013 ».

Il successivo art. 23 prevede, poi, che l'Organismo Delegato « effettua i controlli finali per l’accertamento dei risultati di progetto, mediante la verifica della completezza e correttezza della documentazione presentata a corredo della richiesta di saldo e l’effettuazione di un eventuale sopralluogo (visita in situ ). Il controllo è svolto sul 100% dei progetti ammessi e finanziati, entro 90 giorni dalla data di presentazione di tutta la documentazione prevista per la richiesta di saldo, tramite » una serie verifiche espressamente indicate.

Ne deriva che « l'ammissione al finanziamento disposta dal GAL ai sensi dell'art. 13 ha natura provvisoria in quando è soggetta, a sua volta, ad una serie di ulteriori controlli finali che possono riguardare anche l'esito delle verifiche condotte dal GAL » (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 giugno 2025, n. 2310).

Pertanto, l’ammissione al finanziamento non costituisce « attribuzione in via definitiva di una posizione di vantaggio o di un beneficio economico in favore dell'istante, in quanto l'ammissione è provvisoria e ontologicamente soggetta ad una serie di successivi controlli all'esito dei quali viene erogato il beneficio » (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 giugno 2025, n. 2310).

Per tale ragione, sono prive di pregio le censure sulla violazione della disciplina dell'autotutela amministrativa e sulla competenza ai sensi degli artt. 21- quinques 21- septies e 21- nonies della legge n. 241/1990.

Poiché infatti non era stato ancora adottato il provvedimento definitivo di attribuzione del contributo, la Regione non doveva agire in autotutela: ai sensi dell’art. 23 del bando anche dopo l’ammissione dei progetti da parte dell’ente incaricato dell’istruttoria (GAL) la Regione mantiene il potere di riscontrare, tramite i propri uffici, la sussistenza dei requisiti di ammissione.

Si rammenta infatti che il « provvedimento impugnato è l'atto attraverso cui la Regione ha accertato in via definitiva la mancanza di un'obiettiva condizione di ammissibilità la cui positiva sussistenza era stata invece riscontrata, sia pur implicitamente, ma sempre in via provvisoria, dal GAL, disponendo di conseguenza la decadenza dal beneficio dell'ammissione provvisoria al finanziamento » (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 giugno 2025, n. 2310).

Priva di pregio è, poi, la tesi della ricorrente secondo cui l’ipotesi in esame non rientrerebbe nei casi di decadenza previsti dall’articolo 27 del bando, posto che esso prevede espressamente la decadenza anche in caso di « esito negativi dei controlli in loco e dei controlli ex post nei casi previsti, secondo quanto disciplinato dal D.d.s. n. 11972 del 4/10/2017 ».

Senza contare che l’art. 5 d.d.s. n. 8492/2018 (“ manuale operativo per la gestione e il controllo delle domande di pagamento per le misure di investimenti ”) prevede espressamente che il controllo amministrativo ben può essere effettuato ex post .

Per tale ragione le censure esaminate sono infondate e devono essere respinte.

10. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione del Regolamento Delegato (UE) n. 907/2014 della Commissione dell’11 marzo 2014; della Deliberazione della Giunta Regionale n. 3642 del 13 ottobre 2020 nonché dell’art. 97 Cost.

Nello specifico, essa evidenzia che la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza e il conseguente provvedimento avrebbero come responsabile del procedimento (Dott.ssa Chiara Bossi)

e funzionario responsabile dell’istruttoria (Dott. Emanuele Villa) proprio coloro che avrebbero eseguito il controllo amministrativo e, pertanto, verserebbero in una situazione di incompatibilità.

Il motivo è infondato: i controlli si sono infatti svolti nel pieno rispetto del disposto dell’art. 2.1. del d.d.s. n. 8492/2018 (“ manuale operativo per la gestione e il controllo delle domande di pagamento per le misure di investimenti ”), sicché la censura è priva di pregio e deve essere respinta.

11. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione dell’art. 12.4.3. del Bando e delle disposizioni attuative per la Misura 7.5.01 di GAL 4 Parchi Lecco Brianza nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente, posto che l’asserita carenza della finalità pubblica dell’intervento non sarebbe stata evidenziata né nella fase di verifica della domanda e di ammissione alla procedura né in quella di ammissione al beneficio.

A ciò si aggiungerebbe che la decisione si porrebbe in contrasto con gli artt. 5.1. e 12.4.3 del bando GAL 4 Parchi, che non limiterebbero la localizzazione dell’intervento nelle sole aree pubbliche e liberamente accessibili, senza contare che in sede di approvazione del beneficio era stato espressamente indicato che le aree d’intervento sarebbero state aperte al pubblico, seppur in orari prestabiliti. Tant’è che comunque il progetto è stato valutato positivamente dal GAL 4 Parchi.

Il motivo è infondato.

Per quanto concerne la mancata contestazione dell’assenza ab origine della finalità pubblica del progetto valgono le medesime considerazioni effettuate nel paragrafo precedente, in cui è già stato evidenziato che anche una volta conclusa positivamente l'istruttoria sull'ammissibilità della domanda da parte del GAL la Regione mantiene il potere di valutare la sussistenza dei requisiti di ammissione.

Tanto premesso, si sottolinea che, al contrario di quanto asserito dalla ricorrente, i provvedimenti impugnati non si fondano sulla realizzazione del progetto su un’area privata ma sul fatto che esso è posto al servizio dell’azienda agricola e non della comunità (gli « interventi, eccezione fatta per il campo di mountain Trail, risultano realizzati e collocati all’interno di area privata, al cui interno coesistono un’azienda agricola (azienda agricola NS OR di Villa Massimo), un agriturismo collegato all’azienda agricola, la NS OR Associazione sportiva dilettantistica e la ASD NS no limits ONLUS, delimitata da una recinzione, il cui accesso è consentito tramite appositi cancelli pedonali e carrabili. La collocazione in tale area priva delle caratteristiche di finalità pubblica l’intervento richiesto ed ammesso »).

12. Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione della d.d.s. 9 dicembre 2020 n. 15374; del Manuale Operativo per la gestione ed il controllo delle domande di pagamento per le misure di investimenti, relativo al Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020; dell’art. 12.4.3. del Bando; delle disposizioni attuative per la misura de qua ; del principio di proporzionalità; dell’art. 97 Cost. nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In primo luogo, essa contesta l’asserzione dell’amministrazione procedente, secondo cui l’associazione al momento della presentazione della domanda non era in possesso delle autorizzazioni per la costruzione e l’esercizio dell’impianto.

A suo dire, infatti, la posa di ostacoli amovibili non richiederebbe il rilascio preventivo di autorizzazioni edilizie e, pertanto, l’autorizzazione rilasciata da Parco Adda Nord, non rappresentando un’autorizzazione edilizia alla costruzione, sarebbe stata richiesta solo per effettuare una lieve modifica dell’andamento tracciato, in modo da poter creare alcuni dislivelli la cui necessità di realizzazione si sarebbe manifestata in fase esecutiva.

A ciò si aggiungerebbe che essa potrebbe essere sussunta nel novero delle varianti previste dall’art. 19 del Bando in quanto essa non incederebbe sui parametri urbanistici e volumi, non altererebbe la tipologia e la struttura dell’intervento né comporterebbe una modifica della destinazione d’uso o una variazione essenziale e, pertanto, non potrebbe essere sussunta nel novero delle varianti, di cui al paragrafo 2.4 del Manuale operativo per la gestione e il controllo sulle domande di pagamento di cui (d.d.s. n. 15374/2020).

Del pari irrilevante sarebbe il fatto che l’autorizzazione sarebbe stata rilasciata all’Azienda Agricola NS OR anziché alla beneficiaria del contributo, posto che l’area in oggetto sarebbe in conduzione all’azienda agricola, che ne avrebbe concesso l’utilizzo e la disponibilità all’Associazione Sportiva.

Del pari, non potrebbe condurre alla revoca del beneficio il fatto che il percorso sarebbe utilizzato anche per la preparazione dei propri cavalli non solo perché tale considerazione sarebbe contenuta nella sola comunicazione con esito negativo del controllo e non sarebbe stata riportata nel provvedimento di decadenza ma anche perché tale situazione non intaccherebbe la libera accessibilità e fruibilità pubblica dei servizi da parte di qualsiasi frequentatore.

Infine, anche se si condividesse la tesi dell’amministrazione, la revoca del beneficio sarebbe del tutto sproporzionata.

La censura è infondata.

Anche in questo caso occorre evidenziare che, al contrario di quanto asserito dalla ricorrente, l’autorizzazione del Parco Adda Nord era essenziale per realizzare il percorso di Mountain Trail, posto che implicava la trasformazione del bosco.

Tanto premesso, si osserva che essa non solo è stata rilasciata a un soggetto estraneo al rapporto con l’amministrazione ma a addirittura circa 16 mesi dopo la data di presentazione della domanda, in palese contrasto con il paragrafo 4, numero 2, del bando, a mente del quale i richiedenti devono « essere in possesso delle autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio dell'impianto al momento della domanda di aiuto ».

Dalla lettura del provvedimento autorizzatorio emerge poi che l’autorizzazione è stata richiesta per « la realizzazione di un percorso attrezzato per la pratica della disciplina di “Mountain Trail”, quale attività complementare promossa e offerta dall’azienda agricola stessa », a comprova del fatto che il progetto era privo ab origine delle prescritte finalità pubbliche e che l’intervento sarebbe stato realizzato a completo vantaggio dell’azienda agricola titolare dell’autorizzazione.

13. Il sesto e settimo motivo di ricorso possono essere assorbiti in quanto il provvedimento impugnato è chiaramente plurimotivato, ossia fondato su una lì pluralità di ragioni ciascuna delle quali idonea di per sé a fondare il contenuto dispositivo degli stessi.

Come visto, infatti, l’amministrazione ha emanato gli atti impugnati sul presupposto che il progetto non fosse ab origine ispirato da finalità pubbliche, ebbene, se anche le contestazioni contenute nei motivi indicati fossero fondate, le ragioni esposte nei precedenti paragrafi sono ampiamente idonee a dimostrare la legittimità degli atti impugnati.

14. Per quanto sopra esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che quantifica in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 dicembre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

NI ZU, Presidente

CO Vampa, Primo Referendario

UC VI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC VI	NI ZU

IL SEGRETARIO