Pubblicato il 13/04/2026

N. 02354/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6568 del 2024, proposto da
NA ON, rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Alberto Castelluzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lusciano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Merenda, con domicilio eletto presso il suo studio in Cancello Ed Arnone, via R. Bellarmino;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

1) dell’ordinanza n. 162/2024 con prot. 21685 del 16/10/2024 di annullamento del P.d.C. n. 107 del 23.12.2015 emesso dal Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Lusciano, notificato e ricevuto dalla ricorrente in data 17/10/2024;

2) di ogni altro atto o provvedimento presupposto, conseguente, collegato o comunque connesso, ancorché non cognito, con particolare riferimento ai provvedimenti di cui al numero 1);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lusciano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il dott. UC TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1.1. Con il presente ricorso, la sig.ra NA ON impugna il provvedimento prot. n. 21685 del 16 ottobre 2024, adottato dal Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Lusciano, con il quale è stato disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 107 del 23 dicembre 2015, rilasciato alla medesima ricorrente per la realizzazione di un capannone industriale in struttura metallica coibentata con pannelli sandwich, delle dimensioni di circa 850 mq, con altezza di 7,20 metri, suddiviso in due parti di uguale superficie, destinate rispettivamente a un appartamento di vani due con accessorio e a un appartamento di vani tre allo stato grezzo.

Il provvedimento di annullamento è stato notificato alla ricorrente in data 17 ottobre 2024.

La ricorrente espone di essere proprietaria del citato fabbricato, ubicato in zona P.I.P. del territorio comunale, realizzato in parte sulla base di precedenti interventi edilizi e successivamente oggetto del permesso di costruire n. 107/2015, ritenuto pienamente legittimo e idoneo a sanare le opere realizzate in precedenza.

Dopo circa nove anni dal rilascio del titolo, l’Amministrazione comunale ha avviato un nuovo procedimento volto al suo annullamento, sostenendo che il permesso fosse stato rilasciato in violazione della normativa edilizia e urbanistica vigente e che le opere oggetto dello stesso dovessero considerarsi abusive.

L’ordinanza impugnata richiama, a fondamento dell’autotutela, il precedente procedimento sanzionatorio avviato con nota prot. n. 2771 dell’11 marzo 2014, mediante la quale era stato comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di demolizione delle opere, conclusosi con l’ordinanza n. 16 dell’11 aprile 2014 di ingiunzione alla demolizione. A seguito della mancata ottemperanza, accertata con verbale di Polizia Municipale del 12 gennaio 2015, l’interessata aveva presentato, in data 18 maggio 2015, istanza di sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, successivamente respinta con nota prot. n. 8814 del 31 luglio 2015 per difformità urbanistica e tardività.

Nondimeno, nel dicembre dello stesso anno, l’Ufficio tecnico comunale aveva rilasciato alla sig.ra ON il permesso di costruire n. 107/2015, poi oggetto dell’annullamento in autotutela disposto con l’ordinanza n. 162/2024, qui impugnata.

1.2. Parte ricorrente propone diversi motivi di censura avverso il provvedimento appena menzionato. Essi sono riassunti nell’immediato prosieguo.

I) ECCESSO DI POTERE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, ILLOGICITÀ DEL PROVVEDIMENTO DI ANNULLAMENTO DEI PERMESSI DI COSTRUIRE N. 8/2004 E N. 53/2005 E VIOLAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTICOLI 3 (PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE) 21 – OCTIES, 21-NONIES DELLA LEGGE N. 241 DEL 1990.

La ricorrente premette – in difformità da quanto esposto nella comunicazione di avvio prot. n. 15756 del 19.7.2024 – che il P.d.C. in sanatoria n. 107 del 23.12.2015 avrebbe sanato tutte le violazioni oggi contestate; richiama, a conforto, i sopralluoghi dell’ufficio tecnico che avrebbero attestato la conformità delle opere rispetto alle risultanze dei verbali di P.G. e al titolo rilasciato. Contesta l’assunto comunale circa la natura di “capannone a destinazione industriale”, ritenuto apodittico in mancanza di elementi oggettivi (personale, macchinari, materiali, insegne) idonei a qualificarne la funzione; richiama giurisprudenza in tema di individuazione della destinazione d’uso sulla base della concreta ed attuale utilizzazione. Deduce, inoltre, l’erroneità dell’affermazione secondo cui la qualifica di imprenditore agricolo sarebbe stata assunta solo nel maggio 2015: dalla visura camerale prodotta risulterebbe l’inizio attività al 2.1.2014, con mera tardività dell’iscrizione camerale – sanzionata e definita con pagamento – e, comunque, la dichiarazione dei redditi 2015 attesterebbe l’esercizio dell’attività agricola. In diritto, lamenta violazione degli artt. 3, 21-octies e 21-nonies l. n. 241/1990 per carenza di un interesse pubblico concreto ed attuale e difetto di motivazione rafforzata, avuto riguardo al notevole tempo trascorso dal rilascio del titolo; richiama i principi delineati dall’Adunanza Plenaria n. 8/2017 sull’onere motivazionale in autotutela e sulla “ragionevolezza” del termine, nonché la disciplina positiva del termine (oggi) di dodici mesi per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio, con le limitate eccezioni per false dichiarazioni o false rappresentazioni; esclude, nel caso di specie, qualsivoglia falsità, affermando che le tavole progettuali corrispondono all’opera realizzata e che l’eventuale diversa ricostruzione attuale dell’UTC integra un mero mutamento valutativo. Richiama, infine, pronunce (T.A.R. Marche n. 265/2023; T.A.R. Campania, Sez. VIII, nn. 677/2019, 5788/2019, 3843/2022, 5143/2023) sulla necessità di una motivazione specifica in ordine all’interesse pubblico e di un bilanciamento con l’affidamento del privato.

II) ECCESSO DI POTERE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, ILLOGICITÀ DEL PROVVEDIMENTO DI ANNULLAMENTO DEI PERMESSI DI COSTRUIRE N. 34/2014 E N. 20/2016 E VIOLAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTICOLI 3 (PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE) 21 – OCTIES, 21-NONIES DELLA LEGGE N. 241 DEL 1990.

In via gradata, la difesa della ricorrente prospetta che, anche a voler configurare l’intervento quale “sanatoria impropria” (difetto di doppia conformità), residuerebbe l’attuale conformità urbanistica dell’opera realizzata, con riflessi preclusivi sull’ordine demolitorio; richiama, in tal senso, Cass., Sez. III pen., n. 8540/2018, secondo cui la sanatoria impropria, pur non estinguendo il reato edilizio, implicherebbe la revoca dell’ordine di demolizione ove l’opera sia divenuta conforme. Ribadisce, comunque, l’irragionevolezza temporale dell’autotutela esercitata a distanza di anni, reputando non condivisibile la giustificazione addotta dall’UTC circa la mancata previa attivazione del procedimento.

III) VIOLAZIONE DI LEGGE PER MANCANZA DEL CONTRADDITTORIO.

Si deduce la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990: benché siano state presentate osservazioni nei termini, l’Amministrazione si sarebbe limitata a riaffermare le pregresse determinazioni senza un effettivo confronto con i rilievi difensivi, così eludendo lo scopo partecipativo dell’istituto e comprimendo il diritto al contraddittorio procedimentale.

1.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Lusciano, che, nei propri scritti difensivi, ha ricostruito lo svolgimento dei fatti che hanno preceduto l’adozione dell’atto impugnato.

Ha, in particolare, rappresentato che, con nota prot. n. 2771 dell’11 marzo 2014, era stato avviato il procedimento per la repressione dell’abuso edilizio, conclusosi con l’ordinanza di demolizione n. 16 dell’11 aprile 2014, alla quale la sig.ra ON non aveva ottemperato.

L’inottemperanza era stata accertata con verbale di Polizia Municipale n. 31/15/PM del 12 gennaio 2015. Successivamente, la ricorrente aveva presentato istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 in data 18 maggio 2015, rigettata con nota prot. n. 8814 del 31 luglio 2015 per tardività e per difformità sostanziali rispetto alla normativa urbanistica.

Avverso tale diniego la ricorrente insorgeva con ricorso R.G. 6283/2015 dinanzi a Codesto stesso T.A.R., poi integralmente rigettato con sentenza n. 4962 del 02.11.2020.

Ciononostante, nel mese di dicembre 2015 era stato rilasciato, per mero errore, il permesso di costruire in sanatoria n. 107/2015, oggetto dell’attuale annullamento.

L’Amministrazione precisa che, con successiva determinazione del 13 giugno 2016, era stata adottata una convalida del diniego di sanatoria, a conferma dell’illegittimità originaria dell’intervento.

Passando all’epoca più prossima all’adozione dell’atto di autotutela impugnato, il Comune rappresenta che, a seguito di sopralluogo del 18 luglio 2024, era stata accertata la perdurante natura industriale del fabbricato, contrastante con la destinazione urbanistica dell’area e con le disposizioni dell’art. 10 delle NTA del vigente PRG e della L.R. Campania n. 14/1982.

Sulla base di tali accertamenti, l’Amministrazione aveva comunicato l’avvio del procedimento di autotutela (nota prot. n. 15756 del 19 luglio 2024), cui la ricorrente aveva replicato con proprie osservazioni (prot. n. 16339 del 29 luglio 2024).

All’esito dell’istruttoria, con l’ordinanza impugnata, n. 162 del 15 ottobre 2024, il Comune disponeva l’annullamento del P.d.C. n. 107/2015, motivandolo con riferimento alla non sanabilità dell’intervento e all’assenza della qualifica di imprenditore agricolo in capo alla sig.ra ON.

L’Ente dà atto, inoltre, dell’adozione della successiva ordinanza di sgombero n. 182 del 22 novembre 2024, emanata per ragioni di sicurezza pubblica e di inagibilità dell’immobile, non impugnata dalla ricorrente.

1.4.1. Alla luce di quanto esposto, il Comune ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per violazione del principio del ne bis in idem e per giudicato interno, richiamando la sentenza di questa Sezione n. 4962 del 2 novembre 2020 (R.G. n. 6283/2015), che aveva già esaminato e respinto doglianze analoghe, escludendo la qualifica di imprenditore agricolo in capo alla sig.ra ON e qualificando il manufatto come capannone a destinazione industriale.

In secondo luogo, ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la successiva ordinanza di sgombero n. 182/2024, rimasta inoppugnata, avrebbe reso improcedibile la domanda, comportando l’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale a seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, con conseguente definitiva rimozione dell’interesse materiale all’annullamento del provvedimento oggi impugnato.

1.4.2. Nel merito, il Comune contesta che il P.d.C. n. 107/2015 abbia sanato ogni violazione. Sostiene che il fabbricato mantenga caratteristiche tipiche di un capannone a uso industriale, prive di correlazione con l’attività agricola dedotta, come risulta dai rilievi della Polizia municipale e dai sopralluoghi tecnici.

Afferma che la qualifica di imprenditore agricolo è stata conseguita dalla sig.ra ON solo nel 2015, in epoca successiva alla realizzazione dell’opera e dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione, e che non è sufficiente la produzione di documenti fiscali o di versamenti camerali tardivi per retrodatare tale qualifica.

L’Amministrazione sottolinea che il provvedimento impugnato costituisce atto dovuto, necessario a ristabilire coerenza tra la precedente attività repressiva e il rilascio del titolo edilizio del 2015, ritenuto erroneo e incompatibile con gli atti pregressi (diniego di sanatoria e convalida del 2016).

Aggiunge che l’autotutela trova fondamento nell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e che, nel caso di specie, ricorrono i presupposti di legge, trattandosi di provvedimento adottato a seguito della scoperta di una rappresentazione non veritiera dei presupposti (natura agricola dell’opera e qualifica soggettiva del richiedente).

Il Comune evidenzia che la giurisprudenza ammette il superamento del termine annuale di esercizio del potere di annullamento d’ufficio in presenza di false rappresentazioni dei fatti e che, in ogni caso, l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica assume carattere attuale e prevalente in quanto connesso alla sicurezza e alla tutela del territorio (Cons. Stato, sez. IV, n. 1967/2024).

Secondo l’Amministrazione, l’ordinanza n. 162/2024 reca una motivazione ampia e puntuale, che espone le ragioni dell’annullamento e la sequenza procedimentale sottesa.

In particolare, la motivazione dà conto:

– della tardività dell’istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001;

– della non conformità urbanistica delle opere;

– della mancanza della qualifica di imprenditore agricolo;

– dell’esigenza di ripristino della coerenza amministrativa rispetto agli atti precedenti.

Pertanto, la motivazione sarebbe idonea a soddisfare i requisiti dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

Il Comune sostiene, altresì, che l’annullamento sia stato adottato nel rispetto della norma, atteso che il termine non decorre in presenza di condotte caratterizzate da rappresentazioni non veritiere. In ogni caso, l’elemento temporale non precluderebbe l’esercizio del potere di autotutela quando, come nella specie, ricorra un interesse pubblico permanente alla rimozione di un titolo edilizio illegittimo e al ripristino della legalità urbanistica.

L’Amministrazione, ancora, richiama la giurisprudenza secondo cui, decorso il termine di novanta giorni dall’ordinanza di demolizione, l’immobile abusivo risulta acquisito ipso iure al patrimonio comunale e il responsabile dell’abuso non è più legittimato a presentare ulteriori istanze di accertamento di conformità (Cons. Stato, sez. II, n. 2329/2024).

Da ciò discenderebbe l’assenza di qualsiasi legittimo affidamento sul titolo del 2015.

Sarebbe, inoltre, inconferente il riferimento operato dalla ricorrente alla cosiddetta “sanatoria impropria”, osservando che il presente giudizio non concerne la fase esecutiva di un ordine demolitorio, bensì la legittimità dell’autotutela amministrativa.

Quanto al dedotto difetto di contraddittorio, il Comune afferma di aver rispettato gli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241/1990, avendo comunicato l’avvio del procedimento, consentito la presentazione di osservazioni e valutato le stesse nell’ambito dell’istruttoria.

Rileva che l’obbligo di contraddittorio non impone l’accoglimento delle tesi difensive dell’interessato, ma soltanto la loro considerazione in sede procedimentale.

1.5. All’esito della camera di consiglio del 9 gennaio 2025, il Collegio – rilevato che l’Amministrazione non aveva ancora adottato provvedimenti sanzionatori in relazione alle opere oggetto del titolo annullato – ha ritenuto che le ragioni della parte ricorrente potessero essere adeguatamente tutelate mediante sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., fissando l’udienza pubblica per il 6 novembre 2025 e disponendo la compensazione delle spese della fase cautelare.

1.6. All’esito dell’udienza pubblica del 6 novembre 2025, il Collegio rendeva un’ordinanza istruttoria con cui richiedeva il deposito dei provvedimenti di ‘diniego dell’istanza di accertamento di conformità’ (n. 8814/2015) e di ‘convalida dei precedenti dinieghi dell’istanza di accertamento di conformità’ del 13 giugno 2016 menzionati dal Comune ma non versati in atti; con la medesima ordinanza, il Collegio dava, inoltre, avviso della possibile inammissibilità del ricorso in rapporto all’adozione di un provvedimento di convalida del diniego di sanatoria successiva al perfezionamento del permesso di costruire n. 107/2015 del cui annullamento si discute.

1.7. L’ordinanza era adempiuta mediante il deposito, da parte del Comune, della documentazione richiesta in data 15 dicembre 2025. All’esito dell’udienza pubblica del 19 marzo 2026, la causa era trattenuta in decisione.

2.1. L’articolata ricostruzione della vicenda, sopra riportata, consente di acclarare l’inammissibilità del ricorso per mancanza originaria di una condizione dell’azione e, in particolare, dell’interesse ad agire.

2.2. Difatti, emerge come la questione della sanabilità, ai sensi dell’art. 36 T.U.E. dell’immobile in questione, sia stata definita incontestabilmente in epoca successiva all’adozione del provvedimento di autorizzazione in sanatoria n. 107/2015, del cui annullamento qui si discute.

L’intricato e, per molti aspetti, contraddittorio iter procedimentale seguito evidenzia, in particolare, che, successivamente al provvedimento di autorizzazione in sanatoria n. 107/2015, il Comune aveva adottato un provvedimento di convalida del pregresso diniego di accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. (prot. 7903 del 15 giugno 2016).

Tale provvedimento è stato confermato in sede giurisdizionale dalla Sentenza di questa Sezione n. 4962/2020, non impugnata.

2.3. Orbene, non è contestato che tutti i provvedimenti siano stati resi con riferimento all’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. n. 5174 del 18 maggio 2015 sicchè il provvedimento positivo (n. 107 del 23 dicembre 2015) è in insanabile contrasto con quelli negativi adottati, in precedenza, con note n. 8814 del 31 luglio 2015 e n. 12277 del 28 ottobre 2015.

Appunto tali ultimi due provvedimenti sono stati confermati mediante il provvedimento di convalida n. 7903 del 15 giugno 2016 ed è, quindi, su questo provvedimento che si sono appuntate le doglianze della parte ricorrente, veicolate mediante il ricorso n. 6283/2015 respinto con la citata Sentenza n. 4962/2020.

3. Il provvedimento di convalida del giugno 2016, confermato in sede giurisdizionale, ‘regge’ interamente la situazione giuridica a esso sottesa ed è tale da definire in modo incontestabile la vicenda originata dall’istanza di accertamento di conformità di cui si discute. Deve, perciò, ritenersi che il precedente provvedimento favorevole n. 107 del 2015 – che, peraltro, il Comune afferma essere stato rilasciato per mero errore – sia divenuto del tutto inefficace sin dal momento dell’adozione del menzionato provvedimento di convalida.

Conseguentemente, il provvedimento di autotutela impugnato (n. 21685 del 16 ottobre 2024) non ha esplicato alcun effetto sostanziale per essere il medesimo diretto avverso un atto, il permesso di costruire in sanatoria n. 107/2015, che già aveva perso la propria efficacia.

4. Con maggior impegno esplicativo, può affermarsi che la predetta convalida n. 7903/2016 assuma il valore di ritiro implicito del precedente permesso di costruire in sanatoria n. 107/2015 (di accoglimento dell’istanza ex art. 36 T.U.E. n. 5174 del 18 maggio 2015).

Invero, la giurisprudenza riconosce la legittimità degli atti di autotutela in forma implicita solo qualora le ragioni siano riconoscibili dal contegno dell’amministrazione nel senso che «emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà» (v., ex multis , C.d.S., sez. VI Sent. n. 9885 del 15 dicembre 2025 e T.A.R. Lazio, Roma, sez. II bis, Sent. n. 14635/2025)

Nel caso di specie, tali elementi sussistono senza dubbio in quanto le motivazioni in merito all’assenza del requisito della doppia conformità, confermate anche in sede giurisdizionale, si pongono in frontale contrasto con il precedente accoglimento dell’istanza che, quindi, non può che ritenersi ritirato.

È bene precisare, poi, che qui non si discute della legittimità di tale ritiro implicito del pregresso provvedimento favorevole n. 107/2015 in quanto si tratta di aspetti mai contestati, dovendo anzi, ulteriormente, rilevarsi che il provvedimento di convalida n. 7903/2016 è stato confermato in sede giurisdizionale come descritto.

L’atto di autotutela implicito, concretizzatosi con la convalida n. 7903 del 15 giugno 2016, con cui si è ritirato il permesso di costruire in sanatoria n. 107/2015 si è, quindi, consolidato di tal che non v’è spazio per ulteriori contestazioni relative a tale effetto.

5. Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso va dichiarato inammissibile in ragione dell’originaria assenza, in capo alla parte ricorrente, dell’interesse a ricorrere e ciò per l’inefficacia – sin dall’adozione del provvedimento di convalida n. 7903 del 15 giugno 2016 - tanto, a monte, del permesso di costruire in sanatoria n. 107/2015, quanto, a valle, dell’impugnata ordinanza di annullamento del medesimo n. 162/2024 (prot. 21685/2024).

Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza come per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

1) lo dichiara inammissibile;

2) condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila) oltre agli accessori di legge.

3) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO UL, Presidente

UC TA, Consigliere, Estensore

Angela Fontana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC TA	AO UL

IL SEGRETARIO