Pubblicato il 04/05/2026

N. 00611/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00794/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di SC (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 794 del 2022, proposto da
IMMOBILIARE ABITARE BF S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
G.P.S. S.R.L., ANDREA BARA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI COSTA VOLPINO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Luigi Ferrari, Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del consiglio comunale di Costa Volpino n. 13 del 17.2.2022, pubblicata sul B.U.R.L. Serie Avvisi e Concorsi n. 21 in data 25 maggio 2022 ad oggetto: “ esame e contro deduzione alle osservazioni del PGT approvazione definitiva del Piano di Governo del Territorio ai sensi della L.R. 12/2005 e S.M.I. ”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso, ivi incluso il parere motivato finale dell’Autorità competente per la VAS, della dichiarazione di sintesi finale predisposta dall’Autorità procedente;

e per la condanna

dell’Amministrazione Comunale di Costa Volpino al risarcimento dei danni ingiustamente causati alle ricorrenti, in termini di an debeatur , con riserva di agire con separato giudizio per la sua definitiva quantificazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Costa Volpino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 febbraio 2026 la dott.ssa ST PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e RI

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio i ricorrenti agiscono dinanzi a questo T.A.R. per l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale di Costa Volpino n. 13 del 17 febbraio 2022, avente ad oggetto l’approvazione definitiva del Piano di Governo del Territorio.

2. La vicenda da cui origina il presente contenzioso può essere così sinteticamente riassunta.

Le ricorrenti Immobiliare Abitare BF s.r.l. e GPS s.r.l. sono comproprietarie, per quota indivisa del 50% di un compendio immobiliare nel Comune di Costa Volpino distinto a catasto al Foglio 10 con il mappale n. 3047, costituito da un fabbricato e circostante area scoperta, utilizzato quale sede d’impresa artigianale.

A confine del compendio sopra descritto, vi è poi il terreno catastalmente distinto al foglio 10, mappale n. 2883, di cui è livellario il ricorrente AR EA.

Nel P.G.T. previgente dette aree erano classificate come “ A.1.2. TESSUTO RESIDENZIALE MISTO DI RECENTE FORMAZIONE ”, con destinazione residenziale e di commercio di vicinato la cui attuazione era prevista mediante l’approvazione di apposito Piano di Recupero.

L’area del descritto compendio veniva destinata ad un utilizzo artigianale (così era previsto dalla strumentazione urbanistica all’epoca della sua edificazione); le ricorrenti, infatti, fin dall’origine del loro insediamento posizionavano gli attrezzi e materiali edili utilizzati per la loro attività utilizzando il piazzale circostante il capannone.

Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 22 giugno 2021, il Comune di Costa Volpino adottava il nuovo PGT nell’ambito del quale il compendio di proprietà delle ricorrenti veniva classificato quale nuovo servizio di Piano; in particolare il compendio veniva definito quale “ S6 PARCHEGGI PUBBLICI E DI USO PUBBLICO ”, e classificato come “ P68 - SERVIZI DI PROGETTO ”, area a parcheggio della superficie prevista mq 2077.

A fronte di tale previsione, le ricorrenti partecipavano all’iter procedimentale mediante la presentazione di un’osservazione facendo rilevare l’illogicità della nuova previsione urbanistica in ragione della non necessità di un ulteriore spazio destinato a parcheggio nel quadrante territoriale di riferimento.

Pur tuttavia, il Consiglio Comunale, esaminata l’osservazione nella seduta del 17 febbraio 2022, la respingeva ribadendo l’utilità della realizzazione di parcheggi in un’area caratterizzata da un gran numero di attività produttive, tale da generare la necessità di un numero adeguato di spazi di sosta, approvando quindi la variante al PGT.

3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di censura con i quali i ricorrenti deducono

i) Violazione e falsa applicazione di legge: art.13 L.R. 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L.n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza; sviamento dalla causa tipica dell’atto, in ragione dell’illogicità della decisione dal momento che la zona in cui si inserisce il compendio sarebbe abbondantemente dotata di stalli a parcheggio pubblici e privati;

ii) Violazione e falsa applicazione di legge: art.13 L.R. 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L .n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza; sviamento dalla causa tipica dell’atto , per la lesione del legittimo affidamento di parte ricorrente alla conservazione della precedente destinazione residenziale (edificabile);

iii) Violazione e falsa applicazione di legge: art.13 L.R. 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L.n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza; sviamento dalla causa tipica dell’atto , per difetto di motivazione della nuova scelta urbanistica.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Costa Volpino, mediante il deposito di memoria difensiva corredata da pertinente documentazione, chiedendo il rigetto del ricorso.

L’Amministrazione ha sostenuto, in primo luogo, che le attuali aree a parcheggio sono insufficienti, trattandosi di una zona caratterizzata, oltre che da abitazioni private, da attività commerciali e industriali che, per loro natura, richiamano un ampio bacino di utenza, tra personale, clienti ed eventuali mezzi pesanti adibiti al trasporto di materiali funzionali alle attività svolte

In secondo luogo, non si sarebbe cristallizzato alcun legittimo affidamento tutelabile in quanto il potenziale edificatorio non è mai stato sfruttato dalle società ricorrenti, né queste ultime hanno mai manifestato, attraverso iniziative concrete, intenzioni in tal senso.

In terzo luogo, non sarebbe necessaria alcuna motivazione delle scelte urbanistiche e in ogni caso, l’amministrazione avrebbe replicato alle osservazioni della ricorrente evidenziando che la presenza in zona di un’alta densità di attività produttive e commerciali, tale da attirare un elevato numero di utenti, giustifica la realizzazione di un nuovo parcheggio.

5. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 6 febbraio 2026, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis, c.p.a. la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e non può essere accolto per le ragioni di seguito esposte.

6.1. Giova richiamare i consolidati principi espressi dalla giurisprudenza riguardo alla natura del potere pianificatorio, agli obblighi di motivazione gravanti sull’amministrazione e ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte urbanistiche operate.

Come è noto, “Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell'amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso. ” (così Consiglio di Stato, sez. II, 25/09/2024, n.7787).

All'ampia discrezionalità di cui godono gli enti che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale , “corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito.” (Consiglio di Stato sez. IV, 21/08/2024, n.7187).

La giurisprudenza prevalente nega la configurabilità, in capo al privato, di un’aspettativa legittima alla conservazione delle previsioni urbanistiche favorevoli, tranne in particolari casi.

Sul tema vanno richiamati i principi elaborati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all'esercizio di poteri pianificatori urbanistici, ambientali e paesaggistici: “ a) le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; b) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; c) la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell'attitudine edificatoria di un'area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l'amministrazione in ordine ad una diversa "zonizzazione" dell'area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., ex plurimis sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999); d) con riferimento all'esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell'affidamento è riservata ai seguenti tassativi casi: d1) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; d2) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; d3) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d4) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; d5) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell'esercizio dello ius variandi su istanza del privato ” ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 09/08/2023, n.7723).

La citata decisione dell'Adunanza Plenaria n. 24 del 22 dicembre 1999 ha posto in rilievo che per incidere negativamente sull'interesse alla conservazione di una precedente previsione urbanistica che consenta un più proficuo utilizzo dell'area non è necessaria una motivazione ulteriore rispetto a quella desumibile dai criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del progetto di strumento urbanistico.

In questo caso, infatti, viene in considerazione una generica aspettativa del privato alla non reformatio in peius , cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, ed indifferenziata rispetto a quella di ogni proprietario di aree che aspira a mantenere inalterato il valore dell'immobile.

6.2. Applicando i suesposti principi al caso di specie, è da ritenersi in primo luogo infondato il primo motivo di ricorso.

Nella specie, la decisione pianificatoria comunale, caratterizzata da margini di ampia discrezionalità, risponde non soltanto all’esigenza di munire le zone di dotazioni minime di servizi, ma anche a quella di mirare, in una visione prospettica, ad una dotazione ottimale, o almeno migliorativa.

L’affermazione dei ricorrenti secondo cui, la zona sia già ampiamente dotata di stalli a parcheggi pubblici o privati non è idonea da sola ad incidere sull’attività di pianificazione che presuppone scelte di carattere programmatico, che abbiano ad anticipare le prevedibili future esigenze del territorio e ad intervenire sin d’ora, prevedendo l’imposizione di quelle destinazioni utili al conseguimento del pubblico interesse, prima che un eventuale mutamento dello stato di fatto possa rendere impraticabili quelle soluzioni di riordino urbano sin da ora conseguibili.

Tale scelta non appare quindi irragionevole.

6.3. Quanto al secondo motivo, per giurisprudenza costante, non può individuarsi un diritto al mantenimento della destinazione edificatoria dell’area, se non nei casi specifici summenzionati, assenti nel caso di specie.

Coerentemente con quanto evidenziato dal Comune resistente deve infatti rilevarsi che il potenziale edificatorio dell’area non è mai stato sfruttato dalle società ricorrenti attraverso iniziative concrete.

Non può pertanto predicarsi alcun diritto di vedere confermata, in sede di modifica dello strumento regolatore, la disciplina urbanistica che caratterizza una determinata area, né alcun affidamento tutelabile in capo al privato.

6.4. Con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano che il Comune non avrebbe adeguatamente motivato la scelta pianificatoria assunta, pur a fronte di quanto da essi specificamente rappresentato in sede di osservazioni.

Del pari, tali censure, non meritano di essere condivise.

Al riguardo va ricordato che “ le istanze e osservazioni proposte dai cittadini e/o proprietari in riferimento agli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio ” (Cons. Stato, sez. IV, 30/05/2025, n. 4729).

Nel caso specifico, inoltre, premesso che l’articolo 13 della L.R. 12/2005 non dispone alcun obbligo del Comune di motivare il rigetto delle osservazioni, l’onere motivazionale appare adeguatamente assolto.

Il Comune, infatti, ha approvato il nuovo strumento urbanistico evidenziando che la ragione ispiratrice della diversa classificazione urbanistica dell’area sia da giustificarsi in ragione della presenza in zona di un’alta densità di attività produttive e commerciali tali da attirare un elevato numero di utenti, giustificando la realizzazione di un nuovo parcheggio.

6.5. All’infondatezza dei motivi di ricorso consegue il rigetto della domanda di risarcimento del danno proposta dai ricorrenti.

7. In conclusione, il ricorso va respinto.

8. Le spese di lite, per ragioni equitative, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SC nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE NO GE, Presidente FF

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

ST PP, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
ST PP	BE NO GE

IL SEGRETARIO