Pubblicato il 13/03/2026

N. 00524/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00887/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 887 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Servizi Azienda 2.0 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Maria D'Angiolella, Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Praiano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

La VI Sas di AB NE & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosario Maglio, NA Maria Argentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento/verbale di apertura buste del Comune di Praiano del 23.05.2025 con cui la Soc. Servizi Azienda 2.0. srl è stata esclusa dalla procedura avente ad oggetto l’assegnazione in locazione di due locali di proprietà del Comune di Praiano ad uso non abitativo, siti in località “La Praia” e “La Gavitella” in quanto “nella proposta di gestione dei bagni le attività offerte non sono compatibili con la destinazione del locale che i configura come “locale servizi igienici” che non dispone di ulteriori spazi oltre all’antibagno ed alle celle w.c., che possano essere destinati alle attività previste dal concorrente quali mostre fotografiche, laboratori su sostenibilità ambientale per scuole ed altro”;

b)  per quanto occorra, se e in quanto lesiva, della nota prot. 4313 del 12.05.2025 con cui veniva pubblicato l'avviso pubblico per l'assegnazione in locazione di due locali di proprietà del Comune di Praiano, ad uso non abitativo, siti in Praiano località "La Praia" e "La Gavitella", mediante pubblico incanto, richiamata nel provvedimento sub a);

c)  per quanto occorra, se ed in quanto lesivo, dell’avviso pubblico relativo alla procedura in oggetto finalizzata all'assegnazione in locazione di due locali di proprietà del comune di Praiano, ad uso non abitativo, siti in Praiano località "La Praia" e "La Gavitella" (secondo il criterio - di cui agli artt. 73 lett. c) e 76 del R.D. 827 del 23.5.1924 - delle offerte segrete pari o in rialzo rispetto al canone posto a base d'asta);

d) per quanto occorra, se in quanto lesivo, dell’avviso pubblico relativo alla procedura in oggetto finalizzata all'assegnazione in locazione di due locali di proprietà del comune di Praiano, ad uso non abitativo, siti in Praiano località "La Praia" e "La Gavitella" (secondo il criterio - di cui agli artt. 73 lett. c) e 76 del R.D. 827 del 23.5.1924 - delle offerte segrete pari o in rialzo rispetto al canone posto a base d'asta) nella parte in cui non specifica i sub-criteri di valutazione per l’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica;

e)  per quanto occorra, dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione della concessione alla soc. La VI SAS di NE AB, con sede in Praiano alla Via Pistiello I snc, di protocollo e numero sconosciuto, mai comunicato;

f) per l’accertamento del diritto della società ricorrente a conseguire la valutazione della sua offerta economica presentata ovvero per l’aggiudicazione della gara oltre che per il risarcimento in forma specifica del danno causato alla ricorrente; in subordine, per il risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati;

g)  di ogni altro atto preordinato, connessi e conseguenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SERVIZI AZIENDA 2.0 SRL il 30.7.2025:

h) in parte qua, solo ed in quanto lesiva, della Determinazione del Settore Lavori Pubblici del Comune di Praiano n. 92 del 26.05.2025 (Reg. Gen. N. 283 del 26.05.2025), mai notificata né comunicata e di cui si è venuti a conoscenza solo a seguito del deposito della stessa in giudizio ad istanza dell’Ente in data 11.07.2025 con cui l’Amministrazione approvava “[…] il verbale di gara del 23.05.2025, allegato alla presente determinazione, dal quale si evince che sono risultati aggiudicatari per gli immobili di seguito specificati le seguenti società: Per il locale commerciale “La Gabella”, ubicato in località “La Praia” e contraddistinto nel NCEU del Comune di Praiano al foglio 6 – p.lla 262, la società PLAGHIA CHARTER S.R.L. la quale ha offerto un importo pari ad € 1.750,00, in rialzo rispetto alla base di gara; Per il locale commerciale in località Gavitella realizzato dal Comune di Praiano (certificato di regolare esecuzione approvato con Deliberazione della Giunta Comunale n. 184 del 06.07.2004), La VI SAS di NE AB, la quale ha offerto, un importo pari ad € 1.000,00, in rialzo rispetto alla base di gara.

h) per l’accertamento del diritto della società ricorrente a conseguire la valutazione della sua offerta economica presentata ovvero per l’aggiudicazione della gara oltre che per il risarcimento in forma specifica del danno causato alla ricorrente; in subordine, per il risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati;

i) di ogni altro atto preordinato, connessi e conseguenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Praiano e di La VI Sas di AB NE & C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa NA TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato il 4 giugno 2025 e depositato il successivo 5 giugno la ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, il provvedimento in epigrafe indicato con il quale è stata esclusa dalla procedura avente ad oggetto l’assegnazione in locazione, per la durata di cinque mesi, di un locale di proprietà del Comune di Praiano, sito in località “La Gavitella”, formulando a sostegno del gravame, a mezzo di sei motivi, censure di violazione di legge e di eccesso di potere (art. 11 dell’avviso pubblico, artt. 3 e 97 della costituzione, art. 3 l. 241/90, art. 101 del d.lgs. 36/2023, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa, arbitrarietà, ingiustizia manifesta, violazione del giusto procedimento, difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento di potere).

1.1. In sintesi, la ricorrente deduce che - diversamente da quanto ritenuto nel provvedimento di esclusione, che risulta sproporzionato, sviato e non adeguatamente motivato - le migliorie offerte sono pienamente compatibili con la destinazione d’uso del locale, non impediscono l’utilizzo dei servizi igienici e anzi consentono, attesa la rilevanza strategica della località “Gavitella”, caratterizzata da un’elevata affluenza turistica, soprattutto straniera, una piena valorizzazione del territorio (primo, secondo, quarto e quinto motivo); lamenta l’illegittima omessa attivazione del soccorso istruttorio, che avrebbe potuto consentire di chiarire eventuali ambiguità dell’offerta (terzo motivo); deduce l’illegittimità della lex specialis , che ha richiesto la produzione di una relazione descrittiva dell’attività senza tuttavia specificarne i criteri di valutazione (sesto motivo, formulato in via espressamente subordinata al fine di ottenere la caducazione dell’intera procedura).

2. Nel costituirsi in giudizio il Comune ha rappresentato che la locazione è stata aggiudicata all’unico operatore ammesso, la VI Sas, che dal 28 maggio 2025 gestisce la struttura sulla base di contatto stipulato in pari data. L’ente locale ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per la violazione del principio della segretezza delle offerte (avendo la ricorrente esibito in giudizio l’offerta economica formulata) nonché dedotto in ogni caso l’infondatezza del gravame.

3. La controinteressata, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito la carenza di interesse per mancato superamento della prova di resistenza (poiché la ricorrente non avrebbe allegato né provato di aver formulato un’offerta economica superiore a quella della VI); ha in ogni caso insistito per la reiezione del gravame siccome infondato.

4. Con ordinanza n. 273 del 17 luglio 2025 è stata respinta la domanda cautelare “ ritenute prevalenti, nel bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco, le esigenze di prosecuzione del servizio, stante l’intervenuta stipula del contratto e l’avvio della stagione estiva, e tenuto altresì conto della natura pienamente ristorabile del pregiudizio lamentato ”.

5. Con atto di motivi aggiunti notificati il 29 luglio 2025 e depositati il successivo 30 luglio la ricorrente ha impugnato la determinazione del Comune di Praiano n. 92 del 26 maggio 2025, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione in favore de La VI, deducendone l’illegittimità derivata dai medesimi vizi denunciati con il ricorso introduttivo.

6. Le controparti, nel costituirsi in resistenza ai motivi aggiunti, hanno reiterato le già spiegate difese; la controinteressata ha altresì eccepito l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione e di interesse, stante l’intervenuta esclusione della ricorrente dalla procedura di gara.

7. All’udienza pubblica del 25 febbraio 2026 la causa è stata introitata in decisione.

8. In via preliminare osserva il Collegio che la ricorrente ha depositato in data 3 febbraio 2026, in vista dell'udienza di discussione della causa, memoria di replica nella quale, oltre a controdedurre e ad insistere nelle proprie tesi, ha rappresentato, a fronte della sopravvenuta impossibilità di eseguire il contratto e/o di subentrare nel rapporto, di conservare ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. l'interesse alla declaratoria di illegittimità del provvedimento ai fini risarcitori, in vista della proposizione di una autonoma azione di risarcimento dei danni.

8.1. Da quanto dedotto si desume l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse della domanda di annullamento dei provvedimenti gravati, che come noto sussiste ogni qual volta sopravviene, dopo la proposizione del ricorso e nel corso del giudizio, un ostacolo in punto di diritto o di fatto che impedisce al ricorrente di ricevere, tramite l'azione processuale instaurata, soddisfazione alla posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

8.2. La sopravvenuta carenza di interesse non preclude tuttavia alla parte ricorrente la possibilità di vedere accertata l'illegittimità del provvedimento originariamente gravato, stante la previsione dell’art. 34, comma 3, c.p.a., a mente del qiuale " Quando nel corso del giudizio l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori ".

Si osserva in proposito che, come precisato dall'Adunanza Plenaria, per procedersi all'accertamento dell'illegittimità dell'atto è sufficiente che la parte dichiari di avervi interesse ai fini risarcitori, senza che sia necessario specificare i presupposti dell'eventuale domanda risarcitoria né, tanto meno, averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione. La dichiarazione di interesse alla declaratoria di illegittimità, che dal punto di vista processuale si configura quale emendatio libelli in senso riduttivo rispetto al petitum immediato non integrando un mutamento non consentito dell'originaria domanda, deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall'art. 73 c.p.a., come avvenuto nella fattispecie; a sua volta, la dichiarazione in parola è preordinata a provocare una pronuncia che, sebbene non modificativa della realtà giuridica, come invece quella demolitoria di annullamento, interviene su un antecedente logico-giuridico dell'azione risarcitoria, suscettivo di assurgere a cosa giudicata in senso sostanziale ex art. 2909 c.c., con l’ulteriore corollario per cui “ l’accertamento richiesto è esattamente quello che il giudice avrebbe dovuto svolgere nell’esaminare nel merito la domanda di annullamento ” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 13 luglio 2022, n. 8).

8.3. Nel caso di specie deve peraltro rilevarsi che, seppur in subordine, la ricorrente ha già formulato – sia pure solo in termini generici nell’epigrafe, senza indicare nulla nel testo del ricorso - richiesta di risarcimento del danno per equivalente. Ne discende che, come chiarito dalla medesima giurisprudenza sopra richiamata, “ se la domanda è stata invece proposta, l’accertamento mero si palesa inutile ed è assorbito da quello che deve svolgersi in sede di esame della domanda risarcitoria ” (Cons. Stato, Ad. plen., 13 luglio 2022, n. 8) considerato che “… se fosse stata proposta domanda di risarcimento in cumulo con la domanda di annullamento, il giudice, pur avendo accertato l’improcedibilità della domanda di annullamento, per il carattere autonomo della domanda risarcitoria, sarebbe comunque tenuto a pronunciarsi sulla stessa per il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex art. 112 Cod. proc. amm., incorrendo, altrimenti, nel vizio di omessa pronuncia. In tale ricostruzione, pertanto, la disposizione contenuta nell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm., sarebbe del tutto superflua; essa, invece, si rende necessaria proprio per l’assenza di rituale domanda risarcitoria che la parte ben potrebbe proporre successivamente in autonomo giudizio, una volta ottenuto dal giudice l’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa ” (Cons. Stato, Ad. plen., 13 luglio 2022, n. 8 che richiama Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2020, n. 727).

9. Ciò chiarito, può prescindersi dall’esame delle eccezioni di rito risultando il gravame infondato nel merito per quanto appresso si dirà.

10. Preliminarmente si osserva che la procedura per cui è causa - finalizzata alla stipula di un contratto di locazione di un immobile della superficie di circa 15 mq, assegnato al patrimonio disponibile del Comune, ubicato presso marina della Gavitella, composto da un unico vano per servizi igienici articolato in tre celle w.c. (maschi, femmine e disabili) - era basata sul criterio del pubblico incanto, ai sensi degli artt. 73 lett. c) e 76 R.D. 827/1924, con aggiudicazione in favore dell’offerta pari o in rialzo rispetto al canone posto a base d’asta; l’avviso pubblico richiedeva all’art. 11, rubricato “ Documentazione da presentare, termini e modalità di partecipazione ”, di produrre all’interno della “ Busta n. 1 con la dicitura documentazione amministrativa ” (distinta dalla “ Busta n. 2 con la dicitura offerta economica ”), in uno alla domanda di partecipazione, una “ relazione descrittiva dell'attività che si intende realizzare all'interno del cespite con indicazione della destinazione d'uso ”.

11. Orbene, posto che, come anticipato, l’avviso pubblico non prevedeva alcun punteggio relativo alle caratteristiche tecniche dell’offerta, affidando la selezione del contraente unicamente al (maggiore) rialzo rispetto al canone posto a base d’asta, ne discende che, da un lato, la “relazione descrittiva” richiesta non può essere intesa quale offerta tecnica (recante, se del caso, proposte migliorative) bensì quale mero documento amministrativo (non a caso expressis verbis incluso nella busta amministrativa), volto - in coerenza con la sua denominazione - a descrivere “ l'attività che si intende realizzare all'interno del cespite con indicazione della destinazione d'uso ”; dall’altro devono trovare applicazione i consolidati principi secondo i quali nelle gare da aggiudicarsi in base al prezzo s'impone una valutazione stringente circa la conformità o meno del prodotto alla specifiche già predeterminate dalla lex specialis , non essendo consentito alla Stazione appaltante di formulare apprezzamenti sul grado di maggiore o minore qualità tecnica dell'offerta (Consiglio di Stato, sez. V, 11 dicembre 2015, n. 5655; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 15 settembre 2023, n. 1056), con la precisazione che nel criterio del prezzo più basso “ le soluzioni tecniche dei contendenti non assurgono a elemento di selezione del miglior proponente, ma ciò non significa che sia del tutto obliterata l’esigenza di vagliare il pregio tecnico delle offerte: semplicemente questo vaglio, che nell’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è funzionale anche all’attribuzione dei punteggi, nel criterio del prezzo più basso diviene il discrimen di ammissibilità o esclusione delle offerte che rispettivamente presentino o non presentino gli standard minimi richiesti dalla lex specialis. Pertanto, non vi è alcuna contraddittorietà tra il ricorso al criterio del prezzo più basso e la verifica preliminare di ammissibilità tecnica dei prodotti effettuata dalla stazione appaltante ” (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 23 dicembre 2021, n. 2347).

12. Alla luce delle richiamate premesse, la determinazione di esclusione, adottata dall’amministrazione sulla base della ritenuta incompatibilità delle “ attività offerte … con la destinazione del locale che i configura come “locale servizi igienici” che non dispone di ulteriori spazi oltre all’antibagno ed alle celle w.c., che possano essere destinati alle attività previste dal concorrente quali mostre fotografiche, laboratori su sostenibilità ambientale per scuole ed altro ” non risulta illogica né immotivata, resistendo pertanto alle censure formulate da parte ricorrente con il primo, il secondo, il quarto ed il quinto motivo.

A ben vedere, infatti, la proposta della ricorrente, la quale – nell’intento di “ trasformare il bagno pubblico de La Gavitella in un eccellente servizio per cittadini e turisti, oltre che in una vetrina dinamica per il territorio ” - prevedeva, inter alia , di dotare il locale di pannelli informativi multilingua con QR code e schermi digitali per pubblicità dinamica e di organizzare eventi culturali (quali “ piccoli eventi (mostre fotografiche, reading) in sinergia con associazioni locali” ) e progetti educativi (“ laboratori su sostenibilità ambientale per scuole ”) non risulta coerente, come adeguatamente illustrato nel provvedimento di esclusione, con la finalità della procedura di dotare la spiaggia di bagni pubblici e con la destinazione del bene (cfr. art. 2 dell’avviso secondo cui “ l’amministrazione ha ritenuto di…assicurare il servizio di bagni pubblici…in via sperimentale a mezzo di un contratto di locazione … trattandosi di un immobile a destinazione servizi igienici ”; cfr. anche DGC n. 56 del 7.5.2025, ove si fa riferimento alla “ finalità pubblica di garantire il servizio dei bagni per le spiagge libere ”) oltre che con le ridotte dimensioni dei locali, costituiti unicamente da antibagno e celle w.c.; né possono essere condivise le argomentazioni della ricorrente, volte a valorizzare sul piano strutturale la presenza di pareti che portano alle celle wc, atteso che – pure a voler obliterare l’incompatibilità con la destinazione d’uso - molti fra gli interventi prospettati avrebbero richiesto opere di manutenzione straordinaria, espressamente escluse dall’art. 10 dell’avviso in ragione della natura sperimentale dell’affidamento e della conseguente ristrettezza del periodo di locazione, pari a soli cinque mesi.

12. Non colgono nel segno neppure le censure, formulate con il terzo motivo, di omessa attivazione del soccorso istruttorio, i cui presupposti non sono ravvisabili nel caso di specie venendo in rilievo un’offerta illustrata in modo chiaro ed inequivocabile e non connotata da alcuna ambiguità; non risulta pertanto conferente il richiamo operato da parte ricorrente ai precedenti giurisprudenziali ( ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. V, 26 novembre 2025, n. 9316) che hanno riconosciuto la possibilità per la stazione appaltante (o per l’ente concedente) di attivare il soccorso procedimentale per acquisire chiarimenti finalizzati a risolvere dubbi interpretativi riguardanti gli elementi essenziali dell'offerta, dubbi insussistenti nella fattispecie in esame.

13. Infine, da respingere è anche il sesto motivo, formulato in via espressamente subordinata e finalizzato alla riedizione della procedura, incentrato sull’omessa previsione dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica, atteso che – come già supra illustrato - la procedura de qua , prevedendo quale criterio di aggiudicazione quello del prezzo più alto, non comportava l’attribuzione di un punteggio discrezionale per l’offerta tecnica (che avrebbe reso necessaria la predeterminazione di criteri e sub-criteri valutativi).

14. In conclusione, il gravame deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto d'interesse quanto alla domanda di annullamento, mentre deve essere respinto per il resto.

15. Stante la peculiarità delle questioni trattate, può disporsi l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili per sopravvenuto difetto d'interesse quanto alla domanda di annullamento e li respinge per il resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA ZZ, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

NA TO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA TO	VA ZZ

IL SEGRETARIO