Pubblicato il 15/11/2024

N. 20308/2024 REG.PROV.COLL.

N. 11030/2021 REG.RIC.

N. 01553/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11030 del 2021, proposto da
Comune di Albairate, Comune di Cassinetta di Lugagnano, Associazione per il Parco Sud Milano Ets, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , nonché i Sigg.ri RI NE, AG NA SC, SI TT, OL BI, AT TI, NN MA NA, IO OL, EA FR, DA CA, FA OL, PI VI, VA AT, RI GL, GI GL, AN SS, UR NI, OB MB, PA CA, UN LL, VO MA MB, ON LA, UR TO, EA IZ, MA FU, LO FO, SC FO, NG FO, VA UB, ET ME, PA NI, LA MA, IO RB, ON MA TT, EA IC, ND IG, GU VI, NNmaria ON, NG OR, AU AN, PA DA NA AN, IO EA ZO, RI ZO, LA Di GE, MA BE ZO, GI ND, UR LE, NA BR, GU ER, IC BO, TE LT, IL AR, NA LO, AR IL, OM IB, DA MA, LT ND, RI AY ND, AI RC, NA MA FU PE, OL TI, EN GN, IU UF, UC RG, RI SS, AL RG, NN AG, ET ON, RD RB, RN RO ER, AU IN NZ, EN RR, IO RT, MO AT, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Roberta Bertolani, Felice C. Besostri e Veronica Dini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario straordinario in carica per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 11/494 “Collegamento Magenta – Vigevano e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentanti e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lombardia, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. MA LU Tamborino ed in forza del Decreto n. 9925 del 1° luglio 2024 del Dirigente dell’U.O. Avvocatura, assunto ai sensi dell’art. 28 lettera g) dello Statuto, con domicilio eletto presso lo Studio dell’avv. UE Quici sito in Roma, Via ON Bertoloni n. 35;
AN S.p.A., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1553 del 2024, proposto da
Comune di Albairate, Comune di Cassinetta di Lugagnano, Legambiente Circolo “Terre di Parchi” Aps, Associazione per il Parco Sud Milano Ets, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, nonché i Sigg.ri AG NA SC, SI TT, OL BI, AT TI, NN MA NA, IO OL, DA CA, FA OL, PI VI, UR NI, IL AR, IZ CA, UN LL, VO MA MB, UR TO, EA IZ, MA US, LO FO, SC FO, NG FO, PA NI, LA MA, IO RB, NG RO MO, ON MA TT, NG OR, IO EA ZO, RI ZO, MA BE ZO, GI ND, JA ND, AR ZO, BI ZO, ND DR, OL TI AR, NG GN, LU NC, DI TR, ND IG, IC BO, DA MA, EN GN, TI RB, IU UF, UC RG, AL RG, RN RO ER, IA RN, MA NA NI, IU ND, OM LL, NA BR, GU ER, NA MA FU PE, OL TI, EN RR, IO TO, AN IS, AN NI, MA RO IE, RI RT, AD LU TO, AU NT, IA CI SL, SO TT, IS TT, IO SI, UC PI OR, TI NA, BE AG, BI ON Di EF, CA BE, LE OR, UE OG, UE ZE, AR LI BE, DI OG, CA FA MO, MA AR NA AS, UR LE, MA NA, AR AR, AD OL, MU ZZ, NN MA ER, LL AN, AR NG ZZ, CC RL, VA NG AS, ET OS OL, RI DI, EN PA, GU VI, NN AG, IL IU, EL FU, EF SP, SA SP, EF OL, LT ND, AL AL, AU IN NZ, IO EL, ROngela SS, TE LT, EF US, AR GO, HO RU, SS LU, FE LU, LB FA, EN MB, EL IN, PI VA, NA MA ON, RI LU, RB SI, ON RC, RI PI LU, EA SO, UR FO, CO NC, CI LL TT, SA TT, AR OR, UE NI, DA LL, EO AR EC, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Roberta Bertolani, Veronica Dini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Interventi Infrastrutturali Strada Statale 11494 Magenta Vigevano, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Cipess - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e Lo Sviluppo Sostenibile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, non costituito in giudizio;
Regione Lombardia, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati PI Pujatti e EA Ilario MA Viani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Cristiano Bosin in Roma, viale Milizie 34;
AN Spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Eduardo Marino, MA Stefania Masini, PA Cannata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Abbiategrasso, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 11030 del 2021:

- del DPCM datato 5 agosto 2021, nella parte in cui l'ing. UT LI, è stato nominato Commissario straordinario della infrastruttura denominata Collegamento Vigevano accesso a Malpensa, oltre che di tutti gli atti presupposti e connessi.

quanto al ricorso n. 1553 del 2024:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, avente a oggetto: “SS 11-494 “Padana Superiore e Vigevanese”, collegamento tra la SS 11 a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano – Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al Ponte sul fiume TI. 1° stralcio da Magenta a Vigevano. Tratta A e Tratta C. PROGETTO DEFINITIVO”, emessa dal Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 11/494 "collegamento Magenta - Vigevano", in data 9/3/2023, ivi compreso l'allegato verbale; - la nota prot. n. 0136067 del 7.3.2023, acquisita al prot. n. COMM_SS11.E.0000290 del 8.3.2023, con la quale il Presidente della Regione Lombardia ha espresso parere favorevole alla volontà di intesa ai sensi dell'art. 4, comma 2, del D.L. 32/2019, ivi comprese per quanto occorrer possa DD.G.R. N. VIII/09491 del 20 maggio 2009 e N. X/7558 del 18 dicembre 2017” con cui si è confermata la manifestazione di favorevole volontà di Intesa Stato-Regione, ai sensi del D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, già espressa con le precedenti DD.G.R. n. VIII/9491 del 20 maggio 2009 e X/7558 del 18 dicembre 2017;

- le note prot. n. COMM_SS11.U.0000233 del 3.2.2023 e COMM_SS11.U.0000232 del 3.2.2023 inviate dal Commissario ai Comuni di Cassinetta di Lugagnano e Albairate;

- Parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici reso nel corso della adunanza del 27 luglio 2017 n. 28/2017;

- DPCM datato 5 agosto 2021 nella parte in cui l'ing. UT LI è stato nominato Commissario straordinario della infrastruttura denominata Collegamento Vigevano accesso a Malpensa, di cui al punto 3 dell'allegato 1;

per quanto riguarda i primi motivi aggiunti:

- del decreto del Commissario Straordinario per gli interventi Infrastrutturali sulla Strada Statale 11/494 "Collegamento Magenta - Vigevano" (DPCM 05/08/2021), di approvazione in linea tecnica del progetto definitivo, con le prescrizioni e raccomandazioni, relativo all'intervento “S.S. 11-494 “Padana Superiore e Vigevanese”, collegamento tra la S.S. 11 a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano – Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al Ponte sul fiume TI. 1° stralcio da Magenta a Vigevano. Tratta A e Tratta C, del 4 maggio 2023, nonché di ogni atto presupposto, conseguenziale e comunque riconnesso;

- del Decreto Direttoriale n. MATTM-DEC-2021-0000387 del 12.10.2021 (pubblicato sul sito istituzionale il 13.10.2021) della Direzione Generale per la Crescita Sostenibile e la Qualità dello Sviluppo del Ministero della Transizione Ecologica avente ad oggetto “Progetto definitivo Accessibilità Malpensa - Collegamento tra la strada provinciale ex S.S. 11 "Padana Superiore" a Magenta e la Tangenziale Ovest di Milano, con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. 494 "Vigevanese" da Abbiategrasso fino al nuovo ponte sul TI. I stralcio da Magenta a Vigevano. Tratta A e tratta C. Ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni di cui alla Delibera CIPE n. 8/2008”;

- dell'allegato Parere n. 339 del 20/09/2021 reso dalla Commissione Tecnica di Verifica dell'Impatto Ambientale – VIA e VAS Sottocommissione VIA del Ministero della Transizione Ecologica;

Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti presentati il 20/2/2024:

- Delibera del Commissario straordinario, datata 19/12/2023, avente a oggetto «S.S. 11-494 “Padana Superiore e Vigevanese”, collegamento tra la S.S. 11 a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano – Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al Ponte sul fiume TI. 1° stralcio da Magenta a Vigevano. Tratta C – APPROVAZIONE PROGETTO ESECUTIVO» e di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque conseguenziale;

- disposizione dell'Amministratore Delegato e Direttore Generale di ANAS S.p.A. Prot. n. – 1005933 del 20/12/2023 e, comunque, determina a contrarre ai sensi dell'art. 32 del dlgs 50/2016 con la quale è stata indetta la procedura di gara avente ad oggetto denominata MI 62/23 - SS.SS. 11- 494 "Padana Superiore e Vigevanese", Lavori di col-legamento tra la S.S. 11 a Magenta e la Tangenziale Ovest di Milano - Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al ponte sul fiume TI. 1° stralcio da Magenta a Vigevano– allo stato non nota;

- (ove esistente) dell'atto di validazione del RUP ai sensi dell'art. 26 comma 8 d.lgs. 50/2016 e del sotteso rapporto conclusivo di verifica ex art. 26 dlgs 50/Consiglio di Amministrazione nella seduta del 23.11.2023, con Delibera n. 1052016;

- della delibera n. 105 del 23/11/2023, con la quale il Consiglio di Amministrazione di ANAS ha approvato il progetto esecutivo di poi approvato dal Commissario Straordinario (allo stato non nota).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Commissario straordinario per gli Interventi Infrastrutturali Strada Statale 11494 Magenta Vigevano, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, della Regione Lombardia, di AN Spa e del Cipess-Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e Lo Sviluppo Sostenibile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2024 il dott. LB Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – L’odierna controversia ha ad oggetto il procedimento di approvazione, da parte del Commissario Straordinario nominato ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.l. n. 32 del 2019, del progetto definitivo e del progetto esecutivo dell’infrastruttura “ SS 11-494 “Padana Superiore e Vigevanese”, collegamento tra la SS 11 a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano – Variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto Abbiategrasso Vigevano fino al Ponte sul fiume TI. 1° stralcio da Magenta a Vigevano. Tratta A e Tratta C ”.

1.1. – Il tracciato del progetto, della lunghezza complessiva pari a circa 18 km, è articolato:

- nella “Tratta A” da Magenta ad Albairate, per una lunghezza di 10 km circa;

- nella “Tratta C” da Albairate a Ozzero in aggiramento da Sud dell’abitato di Abbiategrasso, per una lunghezza di circa 7 km.

Il progetto prevede la realizzazione di una sezione stradale di categoria C1 «extraurbana secondaria», ad unica carreggiata, costituita da due corsie (una per senso di marcia).

1.2. – L’opera rappresenta il primo stralcio funzionale di un più ampio intervento, denominato “ Accessibilità Malpensa: collegamento tra la S.S. n. 11 “Padana Superiore” a Magenta e la tangenziale Ovest di Milano, con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. n. 494 da Abbiategrasso fino al nuovo ponte sul TI ”, finalizzato all’adeguamento e potenziamento della viabilità di connessione all’Aeroporto di Malpensa.

L’opera rientra tra gli interventi strategici di preminente interesse nazionale, individuati dalla legge n. 443 del 2001 e inseriti nel 1° Programma delle Opere Strategiche approvato dal CIPE con la Delibera n. 121 del 21 dicembre 2001, che nell’allegato 1 include, nell’ambito del « Corridoio plurimodale padano », nei sistemi stradali e autostradali, l’infrastruttura « Accessibilità Malpensa » e che, nell’Allegato 2 « Interventi strategici di preminente interesse nazionale articolati per Regioni e per macrotipologie », nell’ambito dei corridoi autostradali e stradali della Lombardia, riporta l’infrastruttura “ Accessibilità Malpensa ”.

L’opera è stata, altresì inserita, tra gli “ interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale ”, individuati ex art. 4 comma 1 del d.l. 18 aprile 2019 n. 32 (convertito con modificazioni dalla Legge 14 giugno 2019, n. 55), per la cui realizzazione è stata disposta, con DPCM del 5 agosto 2021, la nomina di un Commissario straordinario.

2. – La presente controversia giunge all’esito di un’articolata vicenda procedimentale e contenziosa che può essere sinteticamente riassunta come di seguito.

2.1. – Il progetto preliminare dell’opera risale all’anno 2008, quando è stato approvato, con prescrizioni e raccomandazioni, con delibera del CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008, ai sensi dell’art. 165 del D.Lgs. n. 163 del 2006.

L’approvazione di tale progetto preliminare ha determinato anche l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera.

2.2. – L’anno successivo, è stata avviata la procedura per l’approvazione del progetto definitivo, la quale, tuttavia, si è interrotta a causa di un significativo aumento dei costi per la realizzazione dell’opera.

È stata, così, sviluppata un’ipotesi di esecuzione dell’intervento per più stralci funzionali, ritenendo prioritario lo sviluppo dello stralcio Vigevano-Magenta, costituito dalle Tratta A e C sopra citate.

2.3. – È stato, così, approvato, il progetto definitivo del primo stralcio funzionale da Magenta a Vigevano (ricomprendente le Tratte A e C), con delibera CIPE n. 7 del 28 febbraio 2018, ai sensi e per gli effetti dell’art. 166 del D.Lgs. 163/2006.

2.4. – Le due delibere del CIPE citate, n. 8/2008 e n. 7/2018, che hanno approvato, rispettivamente, il progetto preliminare e quello definitivo dell’opera in analisi, sono state impugnate avanti al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia – sede di Milano, tra gli altri, dal Parco Lombardo Valle del TI e dai Comuni di Albairate, Cassinetta Lugagnano e Cisliano.

2.5. – Il TAR Milano, con le sentenze nn. 228 e 229 del 31 gennaio 2020:

(i) ha rigettato l’impugnazione avverso la delibera CIPE n. 8/2008 di approvazione del progetto preliminare;

(ii) ha accolto, invece, l’impugnazione avverso la delibera CIPE n. 7/2018 di approvazione del progetto definitivo stralcio, perché quest’ultimo non era stato sottoposto a verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185 del D.Lgs. n. 163/2006, sebbene il progetto definitivo presentasse, rispetto al progetto preliminare, modifiche tali da rendere necessaria la suddetta verifica di ottemperanza.

2.6. – A seguito delle predette sentenze, è stato avviato il procedimento di verifica di ottemperanza per il progetto definitivo stralcio, ai sensi del citato art. 185.

Nell’ambito del suddetto procedimento, con parere n. 339 del 20 settembre 2021, la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA, ha valutato l’ottemperanza del progetto definitivo stralcio alle prescrizioni e raccomandazioni contenute nella delibera CIPE n. 8/2008.

Il Ministero della cultura, con parere prot. n. 26071 del 29 luglio 2021, si è espresso favorevolmente, con prescrizioni, sulla suddetta ottemperanza, nonché ai fini dell’autorizzazione di cui all’art. 21, comma 4, del d. lgs. n. 42/2004 per i beni culturali e di quella prevista dall’art. 146 del medesimo decreto legislativo per i beni paesaggistici e, infine, riguardo alla tutela archeologica.

Tali pareri sono stati, infine, recepiti nel provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 di conclusione positiva della procedura di Verifica di Ottemperanza da parte del Ministero della Transizione Ecologica.

2.7. – Medio tempore, l’opera è stata inserita tra gli “ interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale ”, individuati ex art. 4, comma 1, del d.l. n. 32 del 2019, per la cui realizzazione è stato nominato, con DPCM del 5 agosto 2021, l’Ing. UT LI quale Commissario straordinario.

2.8. – Il Commissario straordinario ha dato avvio al procedimento volto all’approvazione del progetto definitivo, indicendo la conferenza di servizi decisoria.

Quest’ultima si è conclusa positivamente, con determinazione adottata dal Commissario Straordinario in data 9 marzo 2023.

Il progetto definitivo dell’intervento è stato conseguentemente approvato “in linea tecnica” con provvedimento del Commissario Straordinario del 4 maggio 2023.

2.9. – Infine, in data 19 dicembre 2023, è stato approvato dal Commissario straordinario il progetto esecutivo dell’opera con riferimento alla sola Tratta C, nonché il bando di gara per l’affidamento dei lavori.

3. – Con un primo ricorso, proposto avanti all’intestato Tar Lazio e iscritto al RG. n. 11030/2021, i Comuni di Albairate (MI) e di Cassinetta di Lugugnago (MI), l’Associazione per il Parco Sud Milano Ets e alcuni privati cittadini hanno impugnato il DPCM del 5 agosto 2021, con il quale: (a) l’infrastruttura in esame è stata inserita tra “ gli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale ”, ai sensi dell’art. 4 del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito in legge 14 giugno 2019, n. 55 e ( b) per la cui realizzazione è stato nominato, quale Commissario straordinario, l’Ing. UT LI, dirigente di AN S.p.A.

3.1. – I ricorrenti hanno dedotto, in estrema sintesi, l’illegittimità del DPCM impugnato sotto due profili:

- in primo luogo, per l’insussistenza dei presupposti per qualificare l’infrastruttura in questione quale “opera strategica” e, di conseguenza, per l’insussistenza dei presupposti per la nomina del Commissario straordinario ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019;

- in secondo luogo, perché la nomina dell’Ing. LI, essendo egli un dirigente e procuratore di AN S.p.A. (che è il soggetto attuatore dell’infrastruttura in analisi), violerebbe le disposizioni di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 215, o sarebbe comunque nulla, perché posta in violazione delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39.

4. – Con successivo ricorso, proposto avanti al Tar Lombardia, sede di Milano, i medesimi Comuni di Albairate (MI) e di Cassinetta di Lugagnano (MI), Legambiente circolo “Terre di Parchi” APS, l’Associazione per il Parco Sud Milano Ets, nonché alcuni privati cittadini hanno impugnato i provvedimenti di approvazione del progetto definitivo dell’opera in analisi, tra i quali in particolare: (i) gli atti del Commissario cui con cui è stato approvato il progetto definitivo, nonché (ii) il provvedimento di conclusione della procedura di Verifica di Ottemperanza adottato dal Ministero della transizione ecologica.

4.1 – Il TAR Milano, con ordinanza n. 189 del 25 gennaio 2024, ha dichiarato la propria incompetenza a decidere la controversia, in favore del Tar Lazio, sede di Roma.

4.2. – I ricorrenti hanno, così, riassunto il giudizio dinanzi a questo Tribunale (iscritto al RG. n. 1553/2024).

4.3. – Con successivo ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento di approvazione del progetto esecutivo della medesima opera, nonché la determina a contrarre, con la quale è stata indetta la procedura di gara avente ad oggetto i lavori di realizzazione dell’opera.

5. – Nei due giudizi menzionati si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Commissario straordinario in carica, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il CIPESS, la Regione Lombardia e AN S.p.A., chiedendo il rigetto dell’impugnazione svolta.

6. – All’udienza del 23 ottobre 2024, entrambi i giudizi sono stati discussi e trattenuti in decisione.

DIRITTO

7. – In limine litis, deve disporsi la riunione dei giudizi RG n. 11030/2021 e RG n. 1553/2024 per connessione oggettiva e soggettiva, in quanto gli stessi sono stati proposti pressoché dai medesimi ricorrenti e hanno ad oggetto atti tra loro strettamente consequenziali.

8. – Si deve procedere prioritariamente all’analisi dell’impugnazione proposta avverso il DPCM del 5 agosto 2021.

8.1. – Il Collegio ritiene che la stessa non sia suscettibile di positivo accoglimento.

9. – Con un primo ordine di censure, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019, la violazione della legge n. 108 del 2021, nonché il vizio di eccesso di potere, in quanto l’infrastruttura in oggetto non avrebbe più i caratteri per essere qualificata come “strategica” e, di conseguenza, non sussisterebbero le condizioni per la nomina di un Commissario straordinario per la sua realizzazione ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019.

Evidenziano i ricorrenti che il progetto definitivo dell’opera, a causa delle rilevanti modifiche progettuali introdotte e dei ritardi accumulati nel corso del tempo, sarebbe stata ridimensionata nella sua ampiezza e nella sua rilevanza, costituendo ormai solo uno stralcio dell’ampio progetto iniziale che prevedeva il collegamento tra il Comune di Milano e l’aeroporto di Malpensa.

A seguito della mancata realizzazione della terza pista dell’aeroporto di Malpensa, l’originario progetto di collegamento tra la S.S. 11 Padana Superiore a Magenta e la Tangenziale Ovest di Milano non interesserebbe più la città di Milano, facendo così venir meno il carattere strategico dell’opera.

Il DPCM impugnato sarebbe, così, illegittimo anche sotto il profilo della carenza di motivazione, in quanto non chiarirebbe per quale motivo il progetto sia da ritenere ancora oggi, a seguito delle modifiche attuate, di “straordinaria complessità progettuale e realizzativa” o abbia ancora un “rilevante impatto sul tessuto socio – economico a livello nazionale, regionale o locale”, secondo la previsione di cui all’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019.

9.1. – Il motivo non è fondato.

9.2. – Rileva il Collegio che la valutazione circa la sussistenza, nell’opera di cui è causa, di caratteristiche riconducibili ad un “ elevato grado di complessità progettuale, [a] una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, [a] complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero [a un] rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale ”, ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019, costituisce un apprezzamento caratterizzato sì da profili di discrezionalità tecnica, ma anche da un’amplissima discrezionalità amministrativa.

Si tratta, infatti, di valutazioni espresse al massimo livello del Governo statale, le quali possono per tal motivo essere sindacate dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, contraddittorietà, ovvero travisamento di fatto.

9.3. – Tali vizi di eccesso di potere non sussistono nel caso di specie.

9.4. – La decisione di includere l’opera in esame tra le infrastrutture di cui all’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019 non appare manifestamente irragionevole o illogica, in primo luogo, perché risulta coerente con le qualificazioni già impresse in passato all’opera stessa.

L’infrastruttura di cui è causa rappresenta, infatti, il primo stralcio funzionale di un più ampio intervento, denominato “ Accessibilità Malpensa: collegamento tra la S.S. n. 11 “Padana Superiore” a Magenta e la tangenziale Ovest di Milano, con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. n. 494 da Abbiategrasso fino al nuovo ponte sul TI ”, che era finalizzato all’adeguamento e potenziamento della viabilità di connessione all’Aeroporto di Malpensa.

Questo intervento:

1) era stato già originariamente inserito nel 1° Programma delle Infrastrutture Strategiche di cui alla Delibera CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001, adottata ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001 (c.d. “Legge Obiettivo”), ove l’infrastruttura “ Accessibilità Malpensa ” era menzionata sia nell’ambito dei sistemi stradali e autostradali previsti nel “ Corridoio plurimodale padano ” (Allegato 1), sia tra gli “ Interventi strategici di preminente interesse nazionale articolati per Regioni e per macro tipologie ”, nell’ambito dei “ corridoi autostradali e stradali ” della Regione Lombardia (Allegato 2);

2) era stato inserito, altresì, (i) nel “ Piano Territoriale d’Area Malpensa. Norme speciali per l’aerostazione intercontinentale Malpensa 2000 ”, approvato con legge della Regione Lombardia n. 10 del 12 aprile 1999, (ii) nell’Accordo di Programma Quadro “ Realizzazione di un sistema integrato di accessibilità ferroviaria estradale all’aeroporto di Malpensa 2000 ” sottoscritto il 3 settembre 1999 da Regione Lombardia, Stato ed altri soggetti concessionari, nonché (iii) nell’ “Intesa generale quadro Stato-Regione Lombardia” dell’11 aprile 2003, che ha individuato “ le opere per le quali l’interesse regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale ”;

3) è tutt’ora presente nell’elenco della legge n. 443 del 2001, non essendo stato eliminato nel corso dei molteplici aggiornamenti del Piano delle Infrastrutture Strategiche ( cfr . TAR Lombardia – Milano, ord. 25 gennaio 2024, n. 190).

9.5. – In secondo luogo, deve considerarsi che l’opera nella sua configurazione attuale, pur rappresentando uno stralcio funzionale del più ampio progetto iniziale, rimane pur sempre un segmento rilevante del medesimo.

Le tratte A e C, oggetto della progettazione definitiva stralcio, sono state, infatti, ritenute essere quelle più funzionali al raggiungimento degli obiettivi strategici perseguiti dall’infrastruttura nel suo complesso, ed è per tale motivo che è stata data ad esse prevalenza di sede di attuazione sulla base delle risorse disponibili.

9.6. – L’opera, pertanto, risulta avere, quantomeno, i caratteri di una infrastruttura di “ rilevante impatto sul tessuto socio - economico a livello nazionale, regionale o locale” ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019, tenuto anche conto del fatto che l’aeroporto di Malpensa, a prescindere dalla realizzazione della terza pista, rimane pur sempre uno scalo di primario rilievo nazionale e, quindi, la rete viaria di collegamento, diretto e indiretto, ad esso non può essere ritenuta di secondaria importanza.

9.7. – I descritti caratteri appaiono, quindi, sufficienti a giustificare il commissariamento dell’opera, anche considerata l’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nell’adozione di questa tipologia di atti.

9.8. – Appaiono inoltre inconferenti, sul punto, le asserzioni dei ricorrenti, in merito al fatto che secondo “ il testo ufficiale del PNRR italiano […] il trasporto su strada dovrebbe essere disincentivato, lasciando spazio alla mobilità sostenibile e dolce ”.

La decisione relativa all’opportunità di eseguire l’opera risale a oltre vent’anni prima dell’emanazione del PNRR.

Sono inconferenti anche tutte le deduzioni relative a presunti vizi del progetto definitivo dell’opera in esame, i quali, anche se fossero per ipotesi fondati, non sarebbero comunque idonei ad inficiare – a monte – la qualificazione dell’opera e la conseguente nomina del Commissario straordinario.

Irrilevanti si rivelano, infine, le asserzioni volte a sostenere la presunta illegittimità delle disposizioni del c.d. Decreto semplificazioni bis (artt. 17 e ss.) in materia di VIA e VAS e di altri articoli del Codice dell’Ambiente, in quanto normative queste non attengono alla nomina in sé del Commissario straordinario.

9.9. – Da ultimo, si osserva che l’inserimento dell’opera tra quelle di cui all’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019 non appare pregiudizievole, come lamentato dai ricorrenti, per il fatto che i compensi dei Commissari straordinari sono posti a carico dei quadri economici degli interventi da realizzare.

Il DPCM impugnato, infatti, prevede espressamente che “ al Commissario Straordinario, in ragione dell’incarico attribuito, non spetta alcun compenso o emolumento aggiuntivo a carico della finanza pubblica ”.

10. – Con il secondo e il quarto motivo di impugnazione, i ricorrenti lamentano l’invalidità della nomina dell’Ing. LI a Commissario straordinario dell’opera in analisi per violazione:

a) dell’art. 2 della legge 20 luglio 2004, n. 215 (“ Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi ”), il quale prevede che “ Il titolare di cariche di governo, nello svolgimento del proprio incarico, non può: a) ricoprire cariche o uffici pubblici […]; b) ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate in enti di diritto pubblico, anche economici; c) ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale; d) esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici o privati; […]; e) esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico; f) esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro privato ”);

b) dell’art. 6 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (“ Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico ”), in forza del quale “ Per le cariche di Presidente del Consiglio dei ministri, Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e di commissario straordinario del Governo di cui all'articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400, si applicano i divieti di cui alla legge 20 luglio 2004, n. 215 ”.

La violazione delle due disposizioni normative deriverebbe dal fatto che l’Ing. LI sia un dipendente di AN S.p.A. (segnatamente, un dirigente “Titolare della Direzione Progettazione e Realizzazione dei Lavori” già “Responsabile Coordinamento nuove Opere”) e che AN S.p.A. sia un ente pubblico o, comunque, un ente a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

La nomina dell’Ing. LI sarebbe dunque nulla, perché posta in violazione del divieto sopra citato di “ svolgere altre funzioni comunque denominate in enti di diritto pubblico”.

Ciò ai sensi dell’art. 17 del medesimo d.lgs. n. 39 del 2013 che prevede che “ Gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del presente decreto e i relativi contratti sono nulli ”.

I ricorrenti deducono, altresì, che l’Ing. LI, una volta nominato Commissario straordinario, avrebbe dovuto, quantomeno, cessare di ricevere il compenso come dipendente di AN S.p.A., in quanto l’art. 2, comma 3, della legge n. 215 del 2004 prevede che le funzioni ricoperte presso un ente pubblico “cessano” dalla data del giuramento relativo all’incarico di Commissario straordinario.

10.1. – I motivi non sono fondati.

10.2. – La nomina dell’Ing. LI quale Commissario straordinario è avvenuta in forza delle disposizioni normative previste dal d.l. n. 32 del 2019, le quali hanno un evidente carattere di specialità.

L’art. 4 del citato decreto legge prevede espressamente che i Commissari straordinari siano “ individuabili anche nell’ambito delle società a controllo pubblico ”. E tra queste ultime vi rientra certamente anche AN S.p.A.

Di conseguenza, la nomina dell’Ing. LI è perfettamente conforme alle disposizioni normative speciali che regolano l’intervento infrastrutturale di cui è causa, non trovando qui applicazione le norme generali in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici richiamate dai ricorrenti.

11. – Con il terzo motivo, viene dedotta la violazione delle norme in tema di conflitto di interessi (art. 97 Cost., artt. 1 e 3, legge n. 215 del 2004, art. 6 bis legge n. 241 del 1990, art. 7 d.p.r. n. 62 del 2013, art. 42 d.lgs. 50 del 2016), in quanto il Commissario nominato è dipendente di AN S.p.A., ossia l’ente che, in tesi, trarrebbe vantaggio dalla realizzazione dell’opera di cui è causa.

L’attribuzione di poteri e funzioni speciali ad un soggetto dipendente/dirigente di AN S.p.A. che è, allo stesso tempo, soggetto/aggiudicatore/attuatore/concessionario dell’opera realizzanda nonché, per l’effetto della nomina, controllore/vigilante di se stesso, genererebbe una situazione di contrasto ed incompatibilità e, dunque, una palese situazione di conflitto d’interesse.

Il conflitto assurgerebbe a dato oggettivo, poiché in ragione dei rapporti lavoratavi, patrimoniali o personali, il nominato commissario straordinario – chiamato ratione muneris ad occuparsi dell’operato del proprio datore di lavoro (AN, che ha interessi patrimoniali a realizzare l’opera infrastrutturale alla base della nomina) – si troverebbe in una posizione di non assoluta serenità rispetto alle decisioni da adottare, consapevole che ogni decisione contraria a programmi, strategie, intenzioni del soggetto aggiudicatore/attuatore/concessionario (ANAS) potrebbe avere ripercussioni sul proprio rapporto di lavoro (anche solo in ordine a possibilità progressioni all’interno della scala gerarchica della società).

Ad ogni modo, il decreto di nomina sarebbe comunque affetto dal vizio di eccesso di potere perché avrebbe l’effetto di imporre al Commissario di astenersi sempre, in ossequio alle disposizioni succitate, dall’adottare i necessari provvedimenti per il completamento dell’intervento oggetto del contendere.

11.1. – Il motivo non è fondato, atteso quanto già osservato da questa Sezione nella sentenza n. 307 del 9 gennaio 2023, relativa ad una fattispecie perfettamente sovrapponibile alla presente.

L’interesse pubblico perseguito dal Commissario straordinario ex art. 4 del d.l. n. 32 del 2019 non diverge da quello di AN S.p.A., mirando entrambi a realizzare l’opera nel modo più efficiente e nel minor tempo possibile.

L’Ing. LI, inoltre, non ricava dalla nomina a Commissario alcun vantaggio economico personale diretto, in considerazione del fatto che per l’incarico non è previsto alcun compenso.

Deve, in più, osservarsi che, per quanto siano riconosciuti al Commissario straordinario ampi poteri, comunque egli è sempre tenuto a raccordarsi con altre amministrazioni, ad acquisire i pareri delle autorità preposte alla tutela ambientale, paesaggistica e culturale e a trasmettere al « Comitato interministeriale per la programmazione economica, per il tramite del Ministero competente, i progetti approvati, il relativo quadro economico, il cronoprogramma dei lavori e il relativo stato di avanzamento ».

Ne consegue il permanere di un controllo effettivo interno sull’operato del Commissario straordinario.

Non si pongono, pertanto, i paventati profili di conflitto di interesse in capo ad esso.

11.2. – La scelta di nominare l’Ing. LI non appare, inoltre, manifestamente irragionevole o illogica come eccepito dai ricorrenti, se si considera che la stessa è stata motivata “ in ragione della necessità di agevolare le interlocuzioni con le stazioni appaltanti di ANAS e RFI, nonché con le amministrazioni pubbliche a diverso titolo coinvolte, si è ritenuto utile proporre nel citato elenco solo nominativi aventi requisiti di alta professionalità tecnico-amministrativa anche già afferenti alle stesse strutture pubbliche ”.

La scelta è, quindi, ragionevolmente caduta proprio un soggetto che possa garantire una maggior efficienza e rapidità di azione, anche nei rapporti con le stazioni appaltanti.

12. – Manifestamente infondata si rivela, infine, la prospettazione di illegittimità costituzionale dell’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019, convertito in legge n. 55 del 2019, con riferimento agli artt. 3, 54, 97 e 98 Cost., oltre che 10, 11 e 117 Cost. con riferimento all’art. 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, ratificata ai sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116, nella parte in cui prevede una deroga alle disposizioni in tema di incompatibilità di incarichi e di prevenzione di conflitti di interessi e conseguentemente consenta, per un verso, al Presidente del Consiglio dei Ministri di nominare come Commissario Straordinario un soggetto che versa, ab origine, in ragione del suo rapporto lavorativo con una società a controllo pubblico, in una oggettiva situazione di conflitto di interessi e che, conseguentemente, e per altro verso, consente al medesimo Commissario Straordinario di assumere e mantenere l’incarico, nonostante la situazione di incompatibilità, e che consente, ancora, allo stesso di ritenersi sottratto dal dovere di astensione in presenza di situazioni di conflitto di interesse.

12.1. – Come già evidenziato da questa Sezione nella citata sentenza n. 307 del 2023, le disposizioni normative in esame non paiono ledere il complesso delle disposizioni volte a garantire l’imparzialità dell’amministrazione e a prevenire i fenomeni corruttivi.

L’art. 4 del d.l. n. 32/2019 citato, nel consentire di nominare i commissari straordinari « anche nell’ambito delle società a controllo pubblico » costituisce disposizione che rende possibile ricorrere a dirigenti pubblici di varia estrazione, al fine di conseguire l’obiettivo pubblico di velocizzare le procedure per la realizzazione delle opere strategiche.

L’urgenza e la necessità di provvedere celermente costituiscono ragione sufficiente per ampliare il novero di soggetti da nominare commissari, rimovendo i limiti per i dirigenti pubblici, ivi compresi quelli di imprese lucrative in mano pubblica.

In ogni caso, come detto, le predette nome non escludono la permanenza di un controllo e di un coordinamento da parte di altre amministrazioni dell’operato del Commissario straordinario.

13. – In conclusione, alla luce delle predette considerazioni, il DPCM del 5 agosto 2021 va esente delle censure proposte dai ricorrenti.

14. – Può procedersi, ora, all’analisi dell’analisi dell’impugnazione svolta nei confronti degli atti di approvazione del progetto definitivo dell’opera in analisi.

15. – Con un primo, articolato ordine di censure, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di leale collaborazione, della fiducia e di risultato, asserendo che il Commissario straordinario avrebbe approvato un progetto ormai divenuto anacronistico, illegittimo per contrasto con le disposizioni in tema di progettazione delle opere pubbliche, nonché elusivo del giudicato formatosi sulle sentenze del Tar Lombardia nn. 228 e 229 del 2020.

Le plurime censure non sono suscettibili di favorevole apprezzamento.

16. – In primo luogo, non è fondata la doglianza relativa alla violazione di giudicato.

16.1. – Le sentenze del TAR Lombardia – Milano, Sez. II, 31 gennaio 2020, n. 228 e 229 hanno annullato la deliberazione del CIPE n. 7/2018 di approvazione del progetto definitivo dell’opera, articolando una motivazione che può essere così sintetizzata nei suoi passaggi essenziali:

- l’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 [che disciplina l’opera in oggetto, essendo un’infrastruttura inserita nel programma di cui al comma 1 dell’articolo 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443] stabilisce che “ Qualora il progetto definitivo sia diverso da quello preliminare, la commissione [speciale VIA] riferisce al Ministro dell'ambiente della tutela del territorio il quale, ove ritenga, previa valutazione della commissione stessa, che la differenza tra il progetto preliminare e quello definitivo comporti una significativa modificazione dell'impatto globale del progetto sull'ambiente, dispone, nei trenta giorni dalla comunicazione fatta dal soggetto aggiudicatore, concessionario o contraente generale, l'aggiornamento dello studio di impatto ambientale e la nuova pubblicazione dello stesso, anche ai fini dell'eventuale invio di osservazioni da parte dei soggetti pubblici e privati interessati”;

- l’art. 185, comma 5, citato attribuisce “ rilievo quindi a qualsiasi differenza tra il progetto preliminare e quello definitivo, [e] chiarisce che rientra nella competenza della Commissione VIA la valutazione in merito alla necessità di aggiornare i documenti ambientali, sul semplice presupposto che il progetto definitivo sia diverso da quello preliminare ”;

- nel caso di specie risulta che “ la Commissione tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale - VIA/VAS abbia rilevato che il progetto definitivo dell’opera presenti modifiche rispetto al progetto preliminare espressamente indicate della delibera del CIPE n. 7/2018 ed ivi qualificate come tali ”;

- di conseguenza, “ La presenza di modifiche, riconosciute dalla Commissione VIA/VAS e dallo stesso CIPE, comportava la necessità di assoggettare alla Verifica di ottemperanza anche il progetto stralcio ”;

- verifica che, invece, nel caso di specie non è stata effettuata, come correttamente rilevato dai ricorrenti nel primo motivo di ricorso;

- “ L’accoglimento del motivo di ricorso esaminato giustifica l’assorbimento degli altri, in quanto dal loro accoglimento i ricorrenti non potrebbero trarre alcuna utilità ulteriore ”.

Le sentenze del Tar Lombardia, dunque, hanno annullato il progetto definitivo dell’opera (che era stato redatto nel 2018), in quanto lo stesso non era stato sottoposto alla procedura di verifica di ottemperanza prescritta dall’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006, anche se presentava delle modifiche rispetto al progetto preliminare del 2008.

16.2. – Ebbene, dai documenti depositati in causa risulta dimostrato che AN S.p.A., dopo la pubblicazione delle citate sentenze, ha avviato la prescritta procedura di verifica di ottemperanza ex all’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006, con istanza in data 2 marzo 2020, inviando al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e al Ministero della cultura la documentazione relativa al nuovo progetto definitivo (del 2023), affinché essi effettuassero le valutazioni di rispettiva competenza.

Nell’ambito del suddetto procedimento, con parere n. 339 del 20 settembre 2021, la Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA, ha valutato che sussiste “ una sostanziale coerenza ” tra il progetto definitivo stralcio del 2023 e il progetto preliminare del 2008.

Per l’effetto, ha riconosciuto l’ottemperanza del primo rispetto al secondo, con riguardo alla maggior parte delle prescrizioni in questo contenute, “ rimandando il completamento dell’osservanza delle prescrizioni ritenute non ottemperate/parzialmente ottemperate/da ottemperare in fasi successive, alla fase di progettazione esecutiva, e quindi nell’ambito della procedura di verifica di attuazione ex cc. 6 e 7, art. 185, D.Lgs. n. 163/2006 ”.

A tale parere ha fatto seguito il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 del Ministero della Transizione Ecologica che, concludendo il “ procedimento di Verifica di Ottemperanza ai sensi degli articoli 166 e 185, commi 4 e 5 del decreto legislativo 163/2003 ”, ha valutato che:

a) “ sussiste una sostanziale coerenza del progetto definitivo … con il progetto preliminare approvato con la Delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008 ”;

b) “ è valutata l’ottemperanza del progetto definitivo … alle prescrizioni e raccomandazioni della Delibera CIPE n. 8/2008, ritenendo le prescrizioni ottemperate, parzialmente ottemperate, non ottemperate, non applicabili, da ottemperare/verificare in fasi successive, non ottemperabili, superate, da ottemperare da parte di altri Enti come riportato nella Tabella i ottemperanza di cui alle pagine da n. 10 al n. 47 del parere stesso, rimandando il completamento dell’osservanza delle prescrizioni alla fase di progettazione esecutiva”.

Alla luce di tali evidenze documentali, emerge pacificamente che il nuovo progetto definitivo dell’opera è stato sottoposto alla verifica di ottemperanza di cui all’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 163 del 2006, così come è stato prescritto dalle sentenze del Tal Lombardia - Milano n. 228 e 229 del 2020.

La delibera di approvazione di tale progetto, dunque, risulta pienamente conforme al giudicato formatosi sulle predette sentenze.

17. – In secondo luogo, i ricorrenti lamentano che l’iter approvativo del progetto definitivo del 2023 violerebbe le disposizioni in tema di progettazione delle opere pubbliche, anche con riguardo alle norme in tema di verifica della compatibilità ambientale dell’opera.

17.1. – La censura non è fondata.

17.2. – Si consideri, al riguardo, che la realizzazione dell’infrastruttura di cui è causa è disciplinata dalle previsioni di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 (oggi abrogato, ma ratione temporis applicabile).

Con specifico riguardo alla procedura di verifica di compatibilità ambientale dell’opera, vengono quindi in rilievo le previsioni di cui agli artt. 182 e ss. del citato d.lgs. n. 163 del 2006, in quanto l’infrastruttura in questione è stata inserita tra le opere strategiche di cui programma di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443.

Gli artt. 182 e ss. prevedevano, per quanto qui rileva, che la verifica di compatibilità ambientale fosse condotta sul progetto preliminare dell’opera (che a tal fine doveva essere corredato anche da uno studio di impatto ambientale), e che l’organo finale deputato all’emissione del giudizio di compatibilità ambientale fosse il CIPE.

L’approvazione del progetto preliminare dell’opera determinava, così, anche l’accertamento della compatibilità ambientale (art. 183, comma 6).

Inoltre, posto che il progetto preliminare costituiva solo il primo livello di progettazione, a cui facevano seguito il progetto definitivo e quello esecutivo, il d.lgs. n. 163 del 2006 prevedeva, al fine precipuo di tutelare anche gli interessi di natura ambientale, che il progetto definitivo dovesse essere redatto in conformità a quanto previsto nel progetto preliminare, la cui compatibilità ambientale, come detto, era stata già accertata dal CIPE approvando il progetto preliminare.

A tal fine, l’art. 185, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 stabiliva che il progetto definitivo, ai fini della sua approvazione, dovesse essere sottoposto ad una verifica di ottemperanza da parte della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS.

Tale Commissione, una volta esaminato il progetto definitivo, era tenuta a:

a) comunicare al Ministero dell’Ambiente se vi fossero state delle difformità tra il progetto preliminare e quello definitivo;

b) fornire parere al predetto Ministero in merito all’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni del provvedimento di compatibilità ambientale e sull’esatto adempimento dei contenuti e delle prescrizioni di cui al decreto di compatibilità ambientale.

L’art. 185, comma 5, stabiliva poi che qualora il Ministero dell’Ambiente avesse ritenuto che la differenza tra il progetto preliminare e quello definitivo comportasse “una significativa modificazione dell'impatto globale del progetto sull’ambiente ”, avrebbe dovuto disporre l’aggiornamento dello studio di impatto ambientale dell’opera.

17.3. – Le plurime scansioni procedimentali appena descritte risultano essere state puntualmente rispettate nel caso di specie.

Si consideri, infatti, che:

i) la delibera CIPE n. 8/2008 ha approvato il progetto preliminare dell’opera anche ai fini dell’attestazione della compatibilità ambientale e dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio per le aree interessate, perfezionando conseguentemente l’intesa Stato–Regione sulla localizzazione dell’intervento a ogni fine urbanistico ed edilizio;

ii) il progetto definitivo del 2023 è stato sottoposto alla verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185 del d.lgs. n. 163 del 2006;

iii) tale verifica si è conclusa positivamente con il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 del Ministero della Transizione Ecologica, basato sul parere n. 339 del 20 settembre 2021 della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, Sottocommissione VIA.

17.4. – Essendo state rispettate le specifiche prescrizioni procedimentali, anche ambientali, previste per questa tipologia di opere strategiche, non vi era conseguentemente alcuna necessità di aggiornare lo studio di impatto ambientale al momento di approvazione del progetto definitivo del 2023, come invece preteso dai ricorrenti.

Non può sostenersi, infatti, che il Ministero della transizione ecologica abbia eluso “un passaggio fondamentale della procedura di ottemperanza previsto dall’art. 185 D.lgs. 163/2006 che, ai sensi del comma 5”, omettendo di effettuare l’aggiornamento dello studio di impatto ambientale.

L’art. 185, comma 5, richiede, infatti, che tale aggiornamento sia effettuato ogniqualvolta la differenza tra il progetto preliminare e quello definitivo comporti una significativa modificazione dell’impatto globale del progetto sull’ambiente.

Nel caso di specie, tuttavia, come verrà di seguito diffusamente illustrato, la Commissione tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS, nell’effettuare la verifica di cui all’art. 185 citato, ha espressamente ritenuto che “ le modifiche riscontrate [tra progetto preliminare e definitivo] … non comportano variazioni significative da un punto di vista ambientale, anzi, in alcuni casi, producono un miglioramento ”.

Non essendo stata, dunque, riscontrata alcuna “significativa modificazione dell’impatto globale del progetto sull’ambiente”, non era necessario procedere all’aggiornamento dello studio di impatto ambientale.

17.5. – Proprio con riguardo al contenuto dell’analisi compiuta dalla Commissione tecnica VIA ai fini dell’art. 185 citato, occorre precisare che – contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti – in essa sono stati affrontati in modo specifico gli aspetti di natura ambientale dell’infrastruttura, con una valutazione compiuta all’attualità.

Nel parere n. 339 del 20 settembre 2021, la Commissione Tecnica ha infatti evidenziato:

- che il progetto definitivo del 2023 è uno stralcio funzionale di un più ampio progetto definitivo che era stato già predisposto nel 2008, ma non era stato poi realizzato per carenza di risorse finanziarie;

- che il progetto definitivo del 2008 aveva già ricevuto una valutazione positiva in sede di verifica di ottemperanza rispetto al progetto preliminare del 2008: il parere favorevole di ottemperanza della Commissione tecnica n. 327 del 2009 aveva infatti concluso che le “ modifiche introdotte dal progetto definitivo o non assumono rilievo sotto l’aspetto localizzativo o introducono elementi migliorativi ovvero comportano nuove soluzioni accettabili dal punto di vista ambientale ”;

- che dal raffronto tra (i) la parte del progetto preliminare 2008 e del progetto definitivo 2008 di interesse e (ii) il progetto definitivo 2023, attualmente in esame, risultano confermate le variazioni già valutate in sede di ottemperanza dell’intero progetto definitivo 2008, per le quali si rinvia al parere favorevole della Commissione n. 327 del 29 luglio 2009 sopra citato;

- che il progetto definitivo del 2023, rispetto al progetto definitivo del 2008, presenta delle modifiche con riferimento alla Tratta A e con riferimento alla Tratta C;

- che, alla luce di quanto rilevato, “ le modifiche riscontrate, in parte in ottemperanza a prescrizioni di cui alla Delibera CIPE 8/2008, non comportano variazioni significative da un punto di vista ambientale, anzi, in alcuni casi, producono un miglioramento riducendo l'impatto di scavi e riporti sull'economia della gestione delle materie e l'impatto ”;

- che “ Inoltre, le modifiche introdotte non vanno ad interessare nuove aree al di fuori del corridoio già individuato”;

- che, in conclusione, “si rileva una sostanziale coerenza del progetto di I stralcio da Magenta a Vigevano - Tratta A e tratta C”.

I passaggi del parere della Commissione tecnica qui riportati dimostrano pacificamente come la stessa abbia valutato le modifiche apportate nel progetto definitivo anche sotto il profilo ambientale.

Tale progetto è stato ritenuto, non solo, non apportare “variazioni significative da un punto di vista ambientale” rispetto al progetto preliminare del 2008 (che aveva ricevuto l’attestazione di compatibilità ambientale), ma addirittura recare, proprio sotto il profilo ambientale, “ un miglioramento riducendo l'impatto di scavi e riporti sull'economia della gestione delle materie e l'impatto ”.

Tale valutazione, come detto, è stata compiuta alla fine dell’anno 2021 dalla Commissione tecnica in concomitanza con la riapprovazione del progetto definitivo nel 2023.

Non può, pertanto, essere lamentata la violazione del principio di attualità delle valutazioni degli aspetti ambientali con riferimento all’opera in analisi.

Né possono essere surrettiziamente reintrodotte, in questo giudizio, questioni attinenti al merito della valutazione di compatibilità ambientale originariamente effettuata e confluita nella delibera CIPE n. 8 del 2008, in quanto quest’ultima è stata ritenuta legittima dal Tar Lombardia con le sentenze citate, su cui si è ormai formato il giudicato.

17.6. – Quanto sopra illustrato dimostra l’infondatezza anche dell’ulteriore doglianza, secondo cui mancherebbe nel caso di specie un “provvedimento conclusivo del procedimento di VIA”.

Asserzione, questa, che i ricorrenti deducono dal fatto che il Tar Lombardia, nella sentenza n. 1261 del 2023, avrebbe affermato che il provvedimento n. 387 del 12 ottobre 2021 del Ministero della transizione ecologica (che i ricorrenti avevano in quella sede impugnato) non sia l’atto conclusivo del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

Evidenzia il Collegio che, contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, la citata sentenza del Tar Lombardia si è limitata a dichiarare l’inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento n. 387 del 2021 del Ministero, in quanto ha ritenuto che quest’ultimo avesse natura di parere e non fosse dunque immediatamente lesivo, chiarendo come non fosse ancora intervenuto il “provvedimento finale di autorizzazione alla realizzazione dell’opera”.

Si ribadisce, in ogni caso, che l’opera in esame è dotata del provvedimento conclusivo di valutazione di impatto ambientale: tale è la delibera del CIPE n. 8 del 2008.

17.7. – Questa valutazione di compatibilità ambientale non può, peraltro, ritenersi decaduta per effetto della previsione dell’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, che ha introdotto un termine quinquiennale di validità della VIA.

E ciò per l’assorbente ragione che l’art. 26, comma 6, citato è entrato in vigore successivamente all’approvazione della delibera CIPE n. 8 del 31 gennaio 2008 (che, come visto, ha approvato il progetto preliminare con contestuale accertamento della compatibilità ambientale dell’opera in analisi).

La delibera CIPE n. 8/2008, dunque, è soggetta al regime normativo previgente, che non contemplava un termine finale di efficacia della VIA.

Sul punto, deve chiarirsi che l’art. 26 del d.lgs. n. 152 del 2006, nel suo testo originario, era composto di soli quattro commi e non prevedeva alcun termine di efficacia della VIA.

Successivamente, l’art. 1, comma 3, del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 – entrato in vigore il 13 febbraio 2008 – ha sostituito il testo dell’art. 26, introducendone un altro che conteneva il citato sesto comma, secondo il quale: “ I progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell’impatto ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente, dall’autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di valutazione dell’impatto ambientale deve essere reiterata ”.

L’art. 4, comma 1, del medesimo decreto prevedeva, inoltre, che ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore del decreto, il procedimento di VIA era ancora in corso (con l’avvenuta presentazione del progetto e dello studio di impatto ambientale) si applicassero le norme vigenti al momento dell’avvio del relativo procedimento.

Tale testo dell’art. 26, comma 6, è rimasto in vigore dal 13 febbraio 2008 al 4 agosto 2009, allorché è stato nuovamente modificato dall’art. 23, co. 21- quinquies d.l. 1 luglio 2009, n. 78, che ha aggiunto un ulteriore e ultimo periodo al comma 6 del citato art. 26, che prevede: “ I termini di cui al presente comma si applicano ai procedimenti avviati successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008 n. 4 ”.

L’articolo 26 è stato, poi, sostituito dall’art. 15, co. 1, d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104, prevedendo al comma 5 (non più comma 6) che “ Il provvedimento di VIA è immediatamente pubblicato sul sito web dell’autorità competente e ha l’efficacia temporale, comunque non inferiore a cinque anni, definita nel provvedimento stesso, tenuto conto dei tempi previsti per la realizzazione del progetto, dei procedimenti autorizzatori necessari, nonché dell’eventuale proposta formulata dal proponente e inserita nella documentazione a corredo dell’istanza di VIA. Decorsa l’efficacia temporale indicata nel provvedimento di VIA senza che il progetto sia stato realizzato, il procedimento di VIA deve essere reiterato, fatta salva la concessione, su istanza del proponente, di specifica proroga da parte dell’autorità competente ”.

L’art. 23, co. 1, del d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104 prevede, per quel che qui interessa: “ le disposizioni del presente decreto si applicano ai procedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA e ai procedimenti di VIA avviati dal 16 maggio 2017 ”.

Dall’esame complessivo delle modifiche normative descritte si ricava, come chiarito dalla giurisprudenza ( cfr . Cons. Stato, Sez. IV, 30 maggio 2022, n. 4349):

- che, in un primo periodo temporale, ossia dall’introduzione del d.lgs. n. 152/2006 fino al 13 febbraio 2008, quando è entrato in vigore il d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, non era previsto alcun termine di efficacia della VIA;

- che, in un secondo periodo, dal d.lgs. n. 4/2008 fino al d.lgs. n. 104/2017, è stato previsto un termine di efficacia di cinque anni della VIA, salvo termine più lungo previsto dallo stesso provvedimento, con possibilità di proroga concessa dall’autorità emanante su richiesta dell’interessato;

- che, di conseguenza, l’efficacia temporale quinquennale della VIA non si applica ai progetti per i quali alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 4 del 2018, ossia al 13 febbraio 2008, la procedura per il rilascio della VIA era ancora in corso; per questi progetti trovano invece applicazione le norme vigenti al momento dell’avvio del relativo procedimento.

Ebbene, venendo al peculiare caso di specie, deve osservarsi che la delibera del CIPE di approvazione del progetto preliminare – che ha comportato anche l’accertamento della compatibilità ambientale – è stata emessa in data 31 gennaio 2008, ossia prima del 13 febbraio 2008.

La valutazione di compatibilità ambientale dell’opera in analisi è stata, dunque, rilasciata precedentemente all’introduzione del termine quinquennale di cui all’art. 26, comma 6, citato dalla ricorrente.

Ad essa non è applicabile, dunque, la novella legislativa, bensì il regime normativo precedente che non prevedeva alcun termine di efficacia della VIA.

17.8. – Sempre sotto il profilo formale/procedimentale, i ricorrenti lamentano la violazione della disciplina in tema di progettazione di infrastrutture di interesse strategico, a causa dell’elevato numero di prescrizioni apposte al progetto definitivo che comporterebbero un illegittimo rinvio alla fase del progetto esecutivo di scelte progettuali fondamentali, non di dettaglio, con conseguente commistione tra la fase di progettazione definitiva e quella esecutiva.

La censura non è condivisibile.

La giurisprudenza amministrativa ha, al proposito, evidenziato che le disposizioni in tema di progettazione, approvazione dei progetti e realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale (artt. 166, commi 3 e 4, e 169, commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n. 163 del 2006) prevedono espressamente che il progetto preliminare e quello definitivo possano essere approvati con eventuali prescrizioni.

È stato, in particolare, sostenuto che “ In presenza della necessità di apportare delle variazioni su aspetti marginali non compiutamente definite a livello progettuale, il CIPE ben può approvare il progetto definitivo dell’opera imponendo prescrizioni da recepire nel progetto esecutivo” e che, di conseguenza, “qualora le prescrizioni recepiscano correttamente le risultanze dell’istruttoria e si limitino a degli aspetti progettuali comunque marginali, tali da poter essere contenute nel progetto esecutivo, il progetto definitivo può considerarsi legittimo e gli aspetti di tutela del privato e di illegittimità della procedura si incentreranno sulla successiva fase di approvazione del progetto esecutivo, o, meglio, sulle modalità con cui quest’ultimo ha recepito le prescrizioni imposte dal CIPE ” (così Tar Lazio – Roma, Sez. I bis, 18 febbraio 2019, n. 2141, che richiama Cons. Stato, Sez. IV, 22 febbraio 2016, n. 721).

Nel caso di specie, dunque, il semplice fatto che siano state apposte plurime prescrizioni al progetto definitivo non inficia il procedimento approvativo del progetto stesso.

Né può rilevare in senso contrario la mera circostanza, evidenziata peraltro in termini generici da parte ricorrente, che sia stato apposto un rilevante numero di “prescrizioni e raccomandazioni” aventi ad oggetto tutti i vari aspetti in cui si articola il progetto medesimo.

Il solo numero delle prescrizioni, così come le macro-aree a cui esse attengono non sono di per sé indicativi del superamento dei limiti della possibilità di apporre prescrizioni, non essendo sufficienti a dimostrare la modifica della localizzazione e delle caratteristiche essenziali delle opere, soprattutto nell’ambito di progetti complessi come quello in questione.

18. – Con differente ordine di censure, i ricorrenti lamentano che il progetto definitivo non presterebbe “ attenzione alla minimizzazione del consumo del suolo in ottemperanza agli indirizzi suggeriti dalla legge regionale 31/2014 ” e non conterebbe “ elementi tendenti a mitigare la frammentazione del territorio non antropizzato e la salvaguardia delle connessioni ecologiche ”.

Le doglianze non sono suscettibili di favorevole accoglimento, perché tra le varie prescrizioni apposte all’approvazione del progetto definitivo ve ne sono alcune proprio volte alle “mitigazioni e compensazioni”.

Tra queste si veda, ad esempio, la prescrizione n. 1.2.10, secondo cui “ Per contrastare l'interruzione dei corridoi ecologici e delle unità ecosistemiche areali quali boschi, formazioni prative, paludi, ecc., si prescrive la realizzazione di sottopassaggi e sovrappassaggi di adeguate dimensioni, integrati nella stessa infrastruttura di trasporto al fine di favorire la continuità dell'attività agricola e del sistema idraulico oltre allo scambio ecologico di organismi e popolazioni selvatiche - ed effettivamente funzionali, con sezione a base orizzontale per permettere un'ampia superficie di passaggio, con fondo in terreno naturale (terra, sabbia e humus) e leggermente concavo per evitare il ristagno di acqua ”.

Quanto al fatto che l’opera possa mettere a “repentaglio la tutela che l’area interessata dall’intervento riceve nell’ambito della Lista del Patrimonio della Biosfera, visto che l’Unesco ha già chiarito, dal 2003, che la realizzazione dell’opera comporterà il rischio di perdere tale riconoscimento, con evidenti ricadute economiche per il territorio”, non può che replicarsi che tali considerazioni contestano, di fatto, la scelta in sé di dove localizzare il tracciato dell’opera.

Tale scelta, tuttavia, risulta ormai cristallizzata quantomeno nell’approvazione del progetto preliminare n. 8/2008, il quale non è oggetto di questo giudizio e, in ogni caso, è stato ritenuto legittimo dalle sentenze del Tar Lombardia sopra citate.

19. – Sotto altro profilo, i ricorrenti deducono plurimi vizi attinenti alla conferenza di servizi, con cui è stato approvato il progetto definitivo dell’opera.

19.1. – Innanzitutto, essi lamentano la violazione dei termini di convocazione della conferenza di cui all’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990.

In particolare, tra la data della nota di convocazione del 22 dicembre 2022 e la data della conferenza di servizi fissata per il 18 gennaio 2023, i ricorrenti avrebbero avuto a disposizione:

- solo 27 giorni per presentare le proprie osservazioni, in luogo dei 45 giorni previsti dalla norma in ragione della assenza, della presenza ed esplicitazione, di ragioni di urgenza;

- solo tre giorni lavorativi, in luogo dei 15 previsti dal legislatore, per valutare se richiedere eventuali integrazioni documentali, ai sensi dell’art. 14 bis comma 2, lett. b).

La censura è infondata.

La conferenza di servizi decisoria in analisi è stata indetta dal Commissario straordinario, in considerazione della particolare complessità del progetto e della determinazione da assumere, in forma simultanea e in modalità sincrona ai sensi degli artt. 14 bis, comma 7, e 14 ter della legge n. 241 del 1990.

Il comma 7 dell’art. 14 bis citato prevede che la riunione della conferenza sia convocata “ entro i successivi quarantacinque giorni ”, prevedendo così un termine massimo, e non minimo, per la convocazione della stessa.

Anche il termine di quindici giorni per la richiesta di chiarimenti e integrazioni documentali di cui all’art. 14 bis, comma 2, lett. b) è configurato quale termine massimo e non minimo (“… termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere … integrazioni ”).

Alla luce di ciò, i termini concessi nel caso di specie ai ricorrenti appaiono rispettosi del dettato normativo: la nota di convocazione è, infatti, datata 22 dicembre 2022 e ha fissato (i) al 5 gennaio 2023 la scadenza per le richieste di integrazioni o chiarimenti da parte delle Amministrazioni coinvolte e (ii) al 18 gennaio 2023 la data della riunione.

Né può fondatamente sostenersi che non vi fossero i presupposti per l’applicazione della previsione di cui all’art. 14 bis, comma 7, atteso che la valutazione da assumere in quella sede, riguardando il progetto definitivo di un’opera così articolata, aveva senz’altro i caratteri di complessità richiesti dalla norma.

19.2. - I Comuni ricorrenti lamentano, inoltre, di non aver avuto la possibilità di acquisire e valutare le osservazioni presentate dai privati in merito al vincolo preordinato all’esproprio, considerato che il termine per la presentazione delle osservazioni sugli espropri scadeva a ridosso della data di prima convocazione della seduta.

La doglianza, così come formulata, non è idonea a inficiare la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, posto che nell’ambito del relativo procedimento sono pervenute ben 104 osservazioni dei proprietari o di altri interessati e che le stesse non necessitavano di essere valutate dai due Comuni ricorrenti, bensì dal Commissario e da AN S.p.A., come appunto è poi avvenuto.

La determinazione finale della conferenza di servizi riferisce, infatti, espressamente che “ Nell’ambito della pubblicizzazione del procedimento volto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nonché all’approvazione del progetto definitivo e dichiarazione di pubblica utilità, di cui sopra, sono pervenute n. 104 osservazioni formulate da parte dei proprietari o di altri interessati, che sono state valutate e controdedotte ai fini delle definitive determinazioni ”.

19.3. – I ricorrenti lamentano anche il fatto che l’avviso di avvio del procedimento volto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio avrebbe illegittimamente assegnato loro, per presentare osservazioni, un termine di 30 giorni, anziché di 60 giorni come quello previsto per la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale dall’art. 166, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006.

A prescindere dal valutare se la previsione di cui all’art. 166, comma 2, sia applicabile o meno alla fattispecie di cui è causa (così come eccepito dai resistenti), la doglianza spiegata non può comunque essere accolta, per l’assorbente ragione che nel termine assegnato dal Commissario ben 104 proprietari hanno presentato le loro osservazioni e sono stati, dunque, in condizione di esercitare in modo effettivo le loro facoltà procedimentali.

Né il ricorso in riassunzione specifica se tra i privati cittadini, oggi ricorrenti, ve ne siano alcuni che non abbiano potuto presentare le loro osservazioni per eccessiva brevità del termine loro concesso.

La censura appare, dunque, generica e per l’effetto non accoglibile.

19.4. – I ricorrenti lamentano l’illegittimità della determinazione conclusiva della conferenza di servizi anche per l’assenza dei presupposti per procedere al voto, stante la mancanza della valutazione costi-benefici di cui agli artt. 1 e 4 del d.lgs. n. 228 del 2011, da svolgersi nel rispetto delle modalità e degli obiettivi previsti dalle linee guida approvate con d.p.c.m. 3.08.2012.

La censura è infondata, sol che si consideri che l’analisi costi-benefici attiene al processo di valutazione degli investimenti da effettuare e che l’infrastruttura in questione è stata ricompresa, dapprima, nel 1° Programma delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale della L. 443/2001 c.d. “Legge Obiettivo” e, successivamente, nell’elenco degli “ interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale ”, di cui all’art. 4 del D.L. 32/2019, convertito nella legge 55 del 2019, c.d. “Sblocca Cantieri”.

Si evidenzia, peraltro, che lo schema di DPCM, recante l’individuazione degli interventi infrastrutturali, tra cui è compresa anche l’opera in esame, è stato sottoposto a parere parlamentare, nel quale si afferma che “… l’istruttoria che ha condotto alla definizione degli interventi da commissariare ha tenuto conto, oltre che dei suggerimenti provenienti dalle diverse istituzioni interessate, anche degli ulteriori criteri condivisi con le Commissioni parlamentari competenti. Criteri che hanno consentito di individuare prioritariamente quelle opere previste in documenti di pianificazione strategica, in avanzato stato di progettazione, con un quadro finanziario definito e la cui realizzazione determina significativi impatti socio economici e ambientali positivi per il territorio di riferimento ”.

Appare, pertanto, assolutamente infondato che i Comuni ricorrenti lamentino la carenza di una analisi costi-benefici dell’opera per poter esprimere il loro voto in sede di conferenza di servizi sul progetto definitivo.

19.5. – Infondate sono anche le doglianze secondo cui l’opera avrebbe perso la sua valenza strategica, non collegando più Milano a Malpensa.

Sul punto, il Collegio richiama le ampie considerazioni supra svolte nel § 9.

19.6. – Sempre con riferimento alla dedotta illegittimità della determinazione della conferenza di servizi, i ricorrenti lamentano la violazione del principio di prevalenza.

Essi affermano, in particolare, che i dissensi registrati in seno alla conferenza di servizi, e soprattutto le ragioni, la natura e gli interessi di cui sono portatrici le amministrazioni che hanno espresso dissenso, non consentirebbero di ritenere che le volontà prevalenti espresse fossero favorevoli, né si sarebbe potuto far riferimento al solo dato del numero di abitanti, utilizzato dal Commissario per individuare la posizione prevalente.

Il motivo è infondato.

Innanzitutto, non corrisponde al vero che in seno alla conferenza di servizi la parte preponderante dei partecipanti fosse per la non-approvazione.

Nell’ambito di questa sono pervenuti, al contrario, i pareri, autorizzazioni, nulla osta e atti di assenso (non condizionato ovvero condizionato a modifiche e prescrizioni) da parte di dodici amministrazioni/enti, tra le quali: Regione Lombardia; Comune di Abbiategrasso; Comune di Magenta; Comune di Ozzero; Comune di Robecco sul Naviglio; Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano; Agenzia Interregionale per il fiume Po (AIPo); Consorzio di bonifica Est TI Villoresi; Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Lombardia; Aeronautica Militare Comando 1^ Regione Aerea; ATO - Ambito Territoriale Ottimale Città Metropolitana di Milano.

Per contro, sono pervenute comunicazioni di motivato dissenso da parte di sei enti/amministrazioni, ossia Città Metropolitana di Milano, Comune di Albairate; Comune di RA PR TI (per la porzione insistente sul territorio comunale di competenza), con contestuale indicazione delle condizioni per l’eventuale superamento della contrarietà espressa; Comune di Cassinetta di Lugagnano; Parco Lombardo della Valle del TI, con contestuale indicazione delle prescrizioni da recepire in caso di approvazione del progetto; Parco Agricolo Sud Milano.

Non corrisponde, inoltre, al vero che il Commissario straordinario abbia fondato il giudizio di prevalenza unicamente “sul dato quantitativo (estraneo al concetto di volontà prevalenti) ed inventando il criterio relativo alla rilevanza demografica e incidenza espropriativa”.

Il giudizio di prevalenza è stato, invero, condotto in conformità al “ principio della ponderazione quali-quantitativa delle ragioni manifestate, in relazione al caso concreto e al risultato collegato del procedimento in esame ”, valutando in modo integrato i seguenti elementi: (i) il numero degli assensi e dei dissensi pervenuti, (ii) il dato demografico e dell’incidenza espropriativa del progetto a livello territoriale, (iii) la rilevanza qualitativa delle motivazioni espresse, unitamente a quella delle attribuzioni delle varie amministrazioni coinvolte nella specifica decisione oggetto dei lavori della Conferenza, (iv) la circostanza che il progetto definitivo dedotto nella Conferenza di Servizi era stato dotato di positiva pronuncia in merito all’ottemperanza al quadro prescrittivo di approvazione del progetto preliminare decretata dal MiTE, nonché infine (v) il fatto che fosse pervenuto il parere positivo da parte della Regione Lombardia, ente territoriale sovraordinato, con specifiche competenze anche legislative in tema infrastrutturale ed ambientale.

Il Commissario risulta, così, aver valutato in modo approfondito e integrato il “peso” delle valutazioni espresse dagli enti coinvolti in relazione all’oggetto della determinazione da assumere, senza arrestarsi al mero dato quantitativo, o a quello solo demografico del territorio interessato dal passaggio dell’infrastruttura.

La relativa decisione appare, dunque, esente dai vizi denunciati.

20. – Sotto un profilo squisitamente tecnico, i ricorrenti lamentano il mancato recepimento nel progetto definitivo delle prescrizioni contenute nel parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici del 27 gennaio 2018.

La censura risulta infondata, anche considerati i limiti a cui soggiace la sindacabilità giudiziale delle scelte tecnico-discrezionali dell’amministrazione.

Al riguardo si evidenzia, in primis , che è contrario al vero che AN S.p.A. non abbia tenuto in considerazione le indicazioni del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

AN S.p.A., dopo aver ricevuto il parere del 27 gennaio 2018, n. 46/2016 (il quale concludeva evidenziando che “ il progetto definitivo […] debba essere revisionato, mediante modifiche e integrazioni, alla luce delle prescrizioni e raccomandazioni di cui alle considerazioni sopra esposte, al fine di essere successivamente riesaminato da parte del Consesso ”), ha effettuato una nuova revisione e integrazione progettuale, che è stata nuovamente sottoposta all’esame del Consiglio.

Il nuovo progetto definitivo è stato, così, rivalutato dal Consiglio con il parere n. 28/2017, che conclude affermando che “ il progetto definitivo […] debba essere modificato ed integrato per essere successivamente sviluppato in un progetto esecutivo da porre a base della procedura di affidamento, alla luce delle prescrizioni e tenuto conto delle raccomandazioni di cui alle considerazioni sopra esposte ”.

In secondo luogo, si osserva che le prescrizioni e raccomandazioni formulate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici nel parere n. 28/2017 sono state inserite tra le prescrizioni cui è stata condizionata l’approvazione del progetto nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

Si vedano, ad esempio, le prescrizioni nn. 1.1.1.2., 1.1.3.1 e 1.1.3.2.

Le indicazioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici sono state, quindi, recepite in sede di approvazione del progetto definitivo.

A ciò si aggiunga il fatto che l’inserimento della prescrizione n. 1.1.2.8 (“ In fase di progetto esecutivo, tutte le verifiche geologiche e geotecniche dovranno essere effettuate in base alle NTC 2018. (Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica” ) smentisce la fondatezza della censura dei ricorrenti relativa al mancato rispetto delle NTC 2018.

21. – Con riferimento alle diffuse deduzioni dei ricorrenti relative ad una presunta impossibilità di realizzazione di una delle opere principali dell’intera infrastruttura (il viadotto a scavalco del Naviglio), un’impossibilità che sarebbe stata asseritamente riconosciuta in modo confessorio dagli stessi tecnici di AN S.p.A. in una relazione del 2019, il Collegio evidenzia che quest’ultima relazione era finalizzata ad illustrare il progetto esecutivo della “Tratta C” che era stato predisposto sulla scorta del progetto definitivo del 2018.

Quest’ultimo progetto definitivo è stato, tuttavia, annullato dalle sentenze del Tar Lombardia di cui sopra si è detto.

Ciò ha comportato l’abbandono della progettazione esecutiva redatta sulla scorta di esso.

La relazione del 2019 citata dai ricorrenti, dunque, attiene ad un progetto esecutivo che non è mai stato approvato e mai portato a compimento.

Di conseguenza, il contenuto di questa relazione non può essere un elemento di comparazione per sindacare la ragionevolezza o logicità del contenuto del nuovo progetto definitivo approvato nel 2023, il quale evidentemente prescinde dal contenuto del progetto esecutivo mai realizzato.

Dalla relazione di tale progetto esecutivo non può, quindi, essere tratto alcun elemento da cui inferire la illogicità del nuovo progetto definitivo.

22. – Con altro motivo di impugnazione, i ricorrenti lamentano che il vincolo preordinato all’esproprio, apposto dalla delibera del CIPE n. 8/2008 di approvazione del progetto preliminare, sia decaduto per decorrenza del relativo termine.

La sua reiterazione avrebbe, quindi, dovuto seguire lo stesso iter previsto per l’approvazione del preliminare.

Deducono, inoltre, l’illegittimità della contestuale approvazione della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio e del progetto definitivo ai sensi dell’art. 166 del d. lgs. n. 163/2006, anche ai fini della pubblica utilità, nonché la mancanza di una effettiva motivazione sulla reiterazione dei vincoli per l’esproprio nell’ambito della delibera emessa dal Commissario.

Contestano, altresì, che non sia stato comunicato preventivamente l’avviso di avvio del procedimento di cui all’art. 11 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327.

22.1. – Le censure sono infondate, in quanto l’approvazione del progetto definitivo dell’opera in analisi è disciplinato oggi dall’art. 4 del d.l. n. 32 del 2019.

Tale previsione dispone, rispetto a quanto qui rileva:

- che “ i Commissari straordinari … provvedono all'eventuale rielaborazione e approvazione dei progetti non ancora appaltati […]. L’approvazione dei progetti da parte dei Commissari straordinari, d'intesa con i Presidenti delle regioni territorialmente competenti, sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrenti per l'avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale … e per quelli relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici […] ”;

- che “ Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi, i Commissari straordinari, con proprio decreto, provvedono alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento ”.

Alla luce di tale previsione, è infondata la pretesa dei ricorrenti a che l’approvazione del progetto definitivo segua lo stesso iter previsto, a suo tempo, per l’approvazione del progetto preliminare, quando l’opera non era ancora soggetta al regime commissariale.

Anche la procedura espropriativa è, oggi, espressamente rimessa al Commissario straordinario.

Deve, inoltre, aggiungersi che non sia corrispondente al vero che nel caso di specie non sia stato comunicato l’avviso di avvio del procedimento di cui all’art. 11 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 ai soggetti incisi dalla procedura espropriativa.

Con nota prot. n. 23 del 1 dicembre 2022 (prodotta in giudizio), infatti, il Commissario straordinario ha avvisato i proprietari dei beni interessati dall’intervento “ dell’avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio nonché per l’approvazione del progetto definitivo e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera citata in oggetto, mediante indizione di una Conferenza di Servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e ss.mm.i., ai fini del rilascio, ad opera degli Enti preposti, di pareri, concessioni, autorizzazioni, licenze, nulla osta e assensi prescritti dalle vigenti norme ”.

23. – Alla luce di tutto quanto riferito, le censure inerenti gli atti di approvazione del progetto definitivo del 2023 risultano infondati.

24. – Si può procedere ora all’analisi dei motivi aggiunti, con i quali è stata impugnata la delibera del Commissario straordinario di approvazione del progetto esecutivo dell’opera in esame.

25. – I ricorrenti riproducono nei motivi aggiunti plurime censure già dedotte nei confronti del progetto definitivo, declinandole nei confronti del progetto esecutivo.

Il Collegio richiama rispetto a queste le ampie considerazioni sopra svolte.

26. – I ricorrenti lamentano, poi, che in sede di approvazione del progetto esecutivo sia mancato l’aggiornamento della documentazione di impatto ambientale e la rinnovazione della VIA.

La censura è infondata.

Si evidenzia, al riguardo, che anche con riferimento al progetto esecutivo è stata avviata la procedura di verifica di ottemperanza ai sensi dell’art. 185, comma 6 e 7, del d.lgs. n. 163 del 2006: con nota del 29 dicembre 2023, n. prot. 355, infatti, il Commissario straordinario ha inviato il progetto esecutivo al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e al Ministero della cultura, affinché esprimano le determinazioni di rispettiva competenza previste dalle norme citate.

Risulta, pertanto, rispettata la disciplina dei rapporti tra le varie fasi di progettazione delle grandi opere e non è, conseguentemente, fondata la generica pretesa della ricorrente a che sia effettuata una nuova valutazione di impatto ambientale sul progetto esecutivo.

27. – Per le ragioni sopra riferite è priva di fondamento anche l’asserzione secondo cui il progetto esecutivo de quo sarebbe sostanzialmente un “esecutivo/definitivo” (per il fatto di aver recepito le prescrizioni del Consiglio Superiore dei lavori pubblici) e quindi: (i) “ avrebbe dovuto essere accompagnato da una valutazione di impatto ambientale aggiornata e sostanziale, come richiesto dalle sentenze del Tar Lombardia n. 228 e 229/2020 ”, o comunque (ii) “ il Commissario avrebbe, in ogni caso, dovuto rimettere gli atti al Ministero dell’Ambiente ai sensi degli art. 167 e 185 del dlgs 163/2016 ”, come affermato dai ricorrenti.

Come già precisato, l’opera in analisi è dotata di provvedimento di compatibilità ambientale, che è stato acquisito nell’ambito della delibera CIPE n. 8/2008 di approvazione del progetto preliminare.

Un nuovo provvedimento di compatibilità ambientale non era, poi, necessario in concomitanza con l’approvazione del progetto definitivo, perché quest’ultimo è stato sottoposto alla valutazione di ottemperanza di cui all’art. 185 del d.lgs. n. 160 del 2006, nell’ambito della quale il Ministero della transizione ecologica e la Commissione VIA hanno ritenuto che quest’ultimo non comportasse modificazioni significative sotto il profilo ambientale rispetto a preliminare.

Da ultimo, è attualmente in corso la verifica di ottemperanza anche del progetto esecutivo.

È conseguentemente infondata la pretesa dei ricorrenti volta ad ottenere una regressione del procedimento di progettazione alla fase preliminare, così come la doglianza tesa a denunciare una presunta violazione delle disposizioni che regolano le tre diverse fasi progettuali.

28. – Non può, peraltro, riscontrarsi una commistione tra le due ultime fasi progettuali, definitiva ed esecutiva, per il solo fatto - evidenziato dai ricorrenti - che nel progetto esecutivo sarebbero stati inseriti tutti gli elaborati che avrebbero dovuto essere inseriti nella progettazione definitiva e che il progetto esecutivo avrebbe recepito le indicazioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici nel parere del 2017.

In termini generali, si richiamano qui le considerazioni svolte al § 17.8., in merito alla legittimità della apposizione di prescrizioni al progetto definitivo, le quali non comportano, per ciò solo, una sovrapposizione tra livelli progettuali differenti.

Nel caso di specie, in ogni caso, l’asserzione dei ricorrenti è confutata dalla “Relazione di confronto tra progetto definitivo e progetto esecutivo” prodotta da AN S.p.A., nella quale si rinviene un confronto dettagliato, suddiviso per capitoli progettuali, tra il progetto esecutivo e il relativo progetto definitivo, con la descrizione puntuale delle modifiche apportate anche per ottemperare alle prescrizioni apposte all’approvazione del progetto definitivo e per recepire i pareri e le richieste degli enti interessati.

Non si riscontra, dunque, in concreto alcun accorpamento di diversi livelli progettuali.

29. – Non è suscettibile di positivo apprezzamento la deduzione secondo cui il Commissario si sarebbe autovincolato ad approvare i progetti mediante conferenza di servizi.

Un simile autovincolo non emerge da alcun atto specifico.

30. – Priva di specificità, e quindi non accoglibile, appare anche la doglianza per cui l’attività compiuta dal Commissario straordinario concretizzerebbe un ipotetico conflitto di interesse, perché avrebbe avallato l’operato illegittimo di AN S.p.A.

In ogni caso, si richiamano qui le considerazioni sopra svolte sulla legittimità del DPCM di nomina del Commissario straordinario.

31. – I ricorrenti affermano, sotto più profili, che il progetto esecutivo non abbia adempito ad alcune delle prescrizioni contenute nella determinazione di conclusione della conferenza di servizi che ha approvato il progetto definitivo e che non sia coerente con quest’ultimo, con conseguente necessità di effettuate le verifiche di cui all’art. 185 del d.lgs. n. 163 del 2006.

La censura non è in questa sede delibabile, perché comporterebbe un sindacato su poteri amministrativi non ancora esercitati, atteso che, come già riferito, non si è ancora conclusa la procedura di verifica dell’attuazione, ai sensi dell’art. 225, c. 11, D.Lgs. n. 36/2023 e art. 185 commi 6 e 7 del D.Lgs. n. 163 del 2006, che AN S.p.A. ha avviato coinvolgendo il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura e la Regione Lombardia, affinché rilascino le determinazioni di rispettiva competenza.

Questi enti sono, peraltro, proprio quelli competenti a valutare le principali prescrizioni che i ricorrenti affermano non essere state rispettate in sede di progetto esecutivo.

32. – Da ultimo, vengono elencate alcune pretese criticità del progetto esecutivo che, considerata la genericità della loro formulazione e richiamati i limiti del sindacato di questo giudice su aspetti di natura prettamente tecnico-discrezionale, non appaiono tali da palesare una manifesta irragionevolezza o illogicità o travisamento delle soluzioni progettuali adottate in sede esecutiva.

Sia consentito solamente rilevare con riferimento alla modifica dello svincolo n. 10 e del viadotto VI03, che sono i principali aspetti su cui si appuntano le censure dei ricorrenti, che, secondo la relazione di AN S.p.A., le stesse si sono rese necessarie per “ rispondere più adeguatamente possibile alle prescrizioni della normativa D.M. 2006 ”, che è proprio la normativa che il Comune ha affermato (nel ricorso) dover essere rispettata nel caso di specie.

33. – L’infondatezza dei profili di illegittimità del progetto definitivo comportano l’infondatezza anche dei profili di illegittimità derivata del progetto esecutivo.

34. – In conclusione, alla luce di tutto quanto argomentato, i ricorsi e i motivi aggiunti sono infondati nel merito e devono, pertanto, essere rigettati.

35. – Le spese di lite, in ragione della peculiarità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così decide:

a) riunisce i ricorsi RG n. 11030/2021 e RG n. 1553/2024;

b) rigetta i ricorsi e i motivi aggiunti;

c) compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

OB Politi, Presidente

NG Fanizza, Consigliere

LB Ugo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LB Ugo	OB Politi

IL SEGRETARIO