Pubblicato il 08/05/2026

N. 01387/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00302/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 302 del 2026, proposto da
AS di AS PE & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Giorgianni, Salvatore Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato PE Nastasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza del Comune di Avola n. 01/2025 in data 4 dicembre 2025, con cui è stata ordinata la cessazione dell’attività di vendita di prodotti di ristorazione pubblica svolta su un'area privata attrezzata sita in Avola, nella Via Aldo Moro 115;

b) ove occorra, della nota del Comune n. 43006 in data 5 novembre 2025, con cui è stato comunicato alla ricorrente che la segnalazione certificata di agibilità relativa all’area attrezzata risultava incompleta ed è stato assegnato un termine di quindici giorni per integrare la documentazione;

c) della nota n. 47161 in data 3 dicembre 2025, con cui, all’esito delle verifiche svolte dopo la trasmissione della documentazione integrativa, l'Amministrazione ha comunicato che per la tipologia di area (posteggio privato scoperto) e per la specifica attività non era previsto alcun attestato di deposito ai sensi della normativa vigente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Avola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il dott. VO GI AR CU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

La Ditta AS di AS PE & C. s.a.s. esercita una attività di ristorazione mediante auto-negozi autorizzati, operando su area privata attrezzata ubicata in Avola, via Aldo Moro n. 115, in forza di contratto di comodato d'uso stipulato in data 23 maggio 2024 con la proprietaria dell'area, sig.ra OL IA AB.

Con Ordinanza n. 1/2025 del 4.12.2025 del Comune di Avola - Settore 6 - Sviluppo Economico e Tributi, è stata ordinata alla ditta sopra indicata la cessazione delle attività di vendita di prodotti di ristorazione pubblica su area privata attrezzata, posta in via Aldo Moro n. 115, con autonegozio, sullo specifico presupposto:

a) Della nota prot. n. 85164 del 23/10/2025, con cui il Commissariato di P.S. di Avola ha trasmesso il verbale di accertamento e contestazione della violazione amministrativa n. Q 05 Div. Pas del 23/10/2025 e il relativo Verbale di notifica (in quanto la ditta appresso nominata “ impiegava almeno il 100% dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, senza previa comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, ovvero inquadrato in altra tipologia possibile tipologia consentita dalla vigente normativa”, e con salvezza dell’esercizio del potere di sospensione dell’attività imprenditoriale in applicazione dell’art. 14 del D. Lgs. n. 81/2008), redatti ai sensi dell’Art.7 comma 1, Art. 22 comma 1 della L.R. 22 dicembre 1999 n.28, a carico della ditta AS di AS IU & C. S.A.S.” (obbligato solidale) e di AS PE, nato a [...] il [...];

b) Della nota prot. n. 47161 del 03/12/2025 del responsabile del IV Settore Pianificazione Urbanistica, dove – in esito alle ulteriori valutazioni sollecitate dall’Ufficio Urbanistica con nota del 05/11/2025 prot. n. 43006, con la quale si comunicava che la S.C.A. riguardante l’area attrezzata di che trattasi si trovava incompleta nella documentazione per poterne definire il deposito - si rappresentava che “ per la tipologia di area indicata (posteggio privato scoperto) e per la specifica attività richiesta non è previsto alcun attestato di deposito ai sensi della normativa vigente, giusto art.24 del D.P.R. 380/2001 aggiornata con decreto “Salva Casa ””;

c) Della regolarità degli atti dai quali risulta provata la fondatezza dell’accertamento.

La Ditta AS di AS PE & C. s.a.s. ha impugnato tale provvedimento – oltre che quelli, ma soltanto ove dovesse occorrere, ulteriormente indicati in epigrafe – con un ricorso notificato il 30/01/2026, ivi deducendo il sussistere dei seguenti vizi:

I - eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, ingiustizia e contraddittorietà manifesta, perchè il provvedimento impugnato si fonderebbe esclusivamente sulla nota prot. n. 47161 del 03/12/2025 del responsabile del IV Settore Pianificazione Urbanistica, travisandone tuttavia completamente il contenuto nell’utilizzare come presupposto per la cessazione dell'attività una comunicazione che, al contrario, esclude espressamente l'esistenza di irregolarità e la stessa necessità dell'attestato di deposito;

II - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 per carenza assoluta di motivazione, in quanto l'Amministrazione avrebbe adottato un provvedimento di cessazione dell'attività fondandolo paradossalmente su una comunicazione dell'Ufficio Urbanistica che esclude espressamente l'esistenza di irregolarità e la stessa necessità dell'attestato di deposito per la tipologia di attività svolta;

III - Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 - quinquies della L. n. 241/1990 ed eccesso di potere per sviamento, giacchè nel caso di specie l'Amministrazione non ha individuato alcun sopravvenuto motivo di pubblico interesse né alcun mutamento della situazione di fatto che giustifichi la revoca;

IV - Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza, in quanto l'attività si svolgerebbe in piena conformità alla normativa urbanistica vigente, su area regolarmente destinata ad attività commerciali dal Piano Regolatore Generale, con l’ulteriore considerazione che detta area presenta ancora cubatura disponibile per attività commerciali, come attestato dal tecnico incaricato;

V - Violazione degli artt. 3, 7, 8, 10 della l. 241/1990, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17 ter TULPS, nonché eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti, difetto di motivazione ed ingiustizia manifesta, poiché l’Amministrazione ha preavvisato la ricorrente di voler sospendere l’attività e non ordinarne la cessazione, ed ancora perché, ai sensi dell’art. 17 ter del TULPS, l’Amministrazione, ricorrendone i presupposti, poteva, tutt’al più, sospendere l’attività della ricorrente in attesa che questa ponesse rimedio a mancanze inerenti all’incolumità e/o all’igiene pubblica;

VI - Carenza di potere e violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, posto che tale disposizione prevede, in caso di accertamento di lavoro irregolare, soltanto che possa essere disposta la sospensione dell’attività commerciale (e non certo la cessazione della stessa), e comunque nell’esercizio di un potere riconosciuto esclusivamente in capo all'Ispettorato nazionale del lavoro, e non anche in capo all’Amministrazione comunale;

Si è costituito in giudizio il Comune intimato, il quale ha concretamente sviluppato le proprie argomentazioni difensive soltanto all’interno di una successiva memoria depositata in segreteria il 20/03/2026, al cui interno esso eccepiva:

i) innanzitutto la inammissibilità del ricorso, perché la società ricorrente, in sede della camera di consiglio svoltasi per l’esame della domanda cautelare incidentalmente proposta con il ricorso in epigrafe, aveva confermato di non essere titolare delle autorizzazioni prodotte, invece riferibili ad altre ditte (OL IA AB, AS PE personalmente, SEBCH S.R.L.), e per sostenere il legittimo utilizzo essa aveva richiamato, però soltanto oralmente, un contratto di comodato dell’area attrezzata e un contratto di cessione di azienda (prodotti tardivamente in atti il giorno prima dell’udienza in Camera di Consiglio), senza che tuttavia con ciò (almeno, secondo il Comune intimato, fosse stato provato il possesso degli specifici requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla L.R. Sicilia n, 28/1999 (art. 3, commi 2, 3 e 4) necessari per la legittima volturazione delle autorizzazioni preesistesnti in favore della società ricorrente;

ii) a confutazione nel merito del primo e del secondo motivo di ricorso, che il provvedimento di cessazione dell’attività impugnato si fonderebbe invece sulla assenza delle necessarie autorizzazioni, rispetto alle quali la ricorrente conferma di non averne di proprie e di avere inteso utilizzare quelle di altre ditte che, però, come visto, non sono a questa in alcun modo riferibili;

iii) a confutazione nel merito del terzo motivo di ricorso, che l’argomento proposto dalla ricorrente (revoca di precedenti atti autorizzatori) è estraneo all’ordinanza impugnata, come agli altri atti presupposti e connessi, stante la accertata natura abusiva dell’attività commerciale per assenza di autorizzazioni, ed altresì in considerazione del fatto che la proporzionalità non è invocabile quando l'azione amministrativa è vincolata dalla legge;

iv) a confutazione nel merito del quarto motivo di ricorso, che il principio di proporzionalità è stato erroneamente invocato dalla società ricorrente a fronte di un provvedimento del Comune (poi) intimato vincolato ex art. 22 comma 6 della L.R. 22 dicembre 1999 n. 28, che prevede l’obbligo dell’autorità comunale di emanare il provvedimento di chiusura;

v) a confutazione nel merito del quinto motivo di ricorso, come la chiusura immediata dell'esercizio di vendita fosse un atto dovuto del Dirigente, attesa l’assenza di autorizzazioni accertata dall’Autorità di Pubblica sicurezza con il citato verbale di accertamento, nel quale, come visto, è espressamente richiamato l’art. 22 comma 6 della L.R. 22 dicembre 1999 nr. 28: sicchè, anche qualora il Tribunale Amministrativo adito dovesse ritenere sussistenti vizi procedimentali (mancata comunicazione di avvio del procedimento, violazione dell'art. 10-bis L. 241/1990), il ricorso avrebbe comunque dovuto essere ugualmente essere rigettato in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, in forza del quale " non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”;

vi) a confutazione nel merito del sesto motivo di ricorso, come il provvedimento comunale impugnato non possa configurarsi come sospensione ex art. 14 d.lgs. 81/2008, ma come cessazione dell'attività per carenza dei requisiti necessari all'esercizio, di espressa competenze dell’Autorità comunale, a differenza che dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro, ove mai esso fosse stato adottato ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 81/2008.

La domanda cautelare incidentalmente proposta veniva respinta con ordinanza n. 67/2026 del 27/02/2026, per l’insussistenza del periculum in mora a fronte di un pregiudizio soltanto economico, ristorabile ex post mediante risarcimento del danno, in capo alla società ricorrente.

In data 7 maggio 2026 si svolgeva l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

I – Principiando dalla formulata eccezione di inammissibilità del ricorso, il Collegio osserva quanto segue.

La società ricorrente ha prodotto in giudizio una nota consegnata al proprio indirizzo di posta elettronica certificata il 09/07/2024, dalla quale risulta che la pratica prot. n. 1276 del 08/07/2024 avviata dalla stessa si era conclusa positivamente, con il rilascio di una “ ricevuta (che) costituisce titolo per l’avvio dell’attività oggetto della (relativa) segnalazione certificata di inizio attività ”. E’ quindi irrilevante che, come affermato dal Comune intimato – anche se ad onor del vero, quando ancora non era stata prodotta in giudizio la documentazione richiamata in precedenza … -, la società ricorrente non fosse “ titolare delle autorizzazioni prodotte, invece riferibili ad altre ditte (OL IA AB, AS PE personalmente, SEBCH S.R.L.)”: perché comunque un diverso titolo, che autorizzava la stessa allo svolgimento in proprio dell’attività di ristorazione mediante auto-negozi autorizzati operando su area privata attrezzata, preesisteva sin dal 09/07/2024.

II – La circostanza di fatto rappresentata al paragrafo precedente produce (anche) ulteriori effetti quanto alla accoglibilità o meno di talune fra le censure di merito.

Nelle proprie difese il Comune intimato ha sostenuto che il provvedimento di cessazione dell’attività impugnato si fonderebbe sulla assenza delle necessarie autorizzazioni, piuttosto che, come invece ritenuto dalla società ricorrente, discendere dall’errore commesso nell’intendere il significato della nota prot. n. 47161 del 03/12/2025 del responsabile del IV Settore Pianificazione Urbanistica - dove si affermava che “ per la tipologia di area indicata (posteggio privato scoperto) e per la specifica attività richiesta non è previsto alcun attestato di deposito ai sensi della normativa vigente, giusto art.24 del D.P.R. 380/2001 aggiornata con decreto “Salva Casa ””.

Ma è stato invece proprio il Comune intimato a precostituire le condizioni per il legittimo esercizio, da parte della società ricorrente, dell’attività di ristorazione mediante auto-negozi autorizzati operando su area privata attrezzata, mediante l’accoglimento della SCIA con comunicazione di posta elettronica certificata spedita all’indirizzo della prima il 09/07/2024, dalla quale risulta che la pratica prot. n. 1276 del 08/07/2024 avviata dalla stessa si era conclusa positivamente, con il rilascio di una “ ricevuta (che) costituisce titolo per l’avvio dell’attività oggetto della (relativa) segnalazione certificata di inizio attività ”.

Esiste quindi, ed in modo grave, il dedotto vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti dedotto con il primo motivo di ricorso, anche se per circostanze risultanti più dai documenti depositati - dopo l’avvio del giudizio – da parte della società ricorrente, che da argomentazioni sviluppate dalla stessa per farne apprezzare le conseguenze in punto di diritto. Ed altresì il vizio di difetto di motivazione dedotto con il secondo motivo di ricorso, perché l’Amministrazione intimata, pur richiamando espressamente in motivazione la istanza ricevuta a prot. n. 1276 del 08/07/2024, non ha mai spiegato perchè essa non fosse titolo sufficiente a ritenere coperta da autorizzazione l’attività svolta dalla società ricorrente, malgrado la nota consegnata all’indirizzo di posta elettronica certificata di quest’ultima in data 09/07/2024 stabilisse che essa “ costituisce titolo per l’avvio dell’attività oggetto della (relativa) segnalazione certificata di inizio attività ”.

III – Passando all’esame del terzo motivo di ricorso, esso non può essere positivamente apprezzato dal Collegio perché esso presuppone essere avvenuto un intervento in autotutela su precedenti provvedimenti amministrativi: mentre l’ordine di cessazione dell’attività, anche se adottato illegittimamente in base alla (soltanto ritenuta, dal Comune intimato) inesistenza di titoli che ne autorizzassero lo svolgimento, è un atto di amministrazione attiva, i parametri di valutazione della cui legittimità sono quelli dell’art. 21 octies, primo comma, della L. n. 241/1990, e non invece quelli dell’art. 21 quinquies, primo comma, della L. n. 241/1990.

IV – Per quanto attiene al vizio di violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dedotti con il quarto motivo di ricorso, in quanto l'attività si svolgerebbe in piena conformità alla normativa urbanistica vigente, su area regolarmente destinata ad attività commerciali dal Piano Regolatore Generale, il Comune intimato replica, nelle proprie difese, che il principio di proporzionalità sarebbe stato erroneamente invocato dalla società ricorrente a fronte di un provvedimento del Comune (poi) intimato vincolato ex art. 22 comma 6 della L.R. 22 dicembre 1999 n. 28, che prevede l’obbligo dell’autorità comunale di emanare il provvedimento di chiusura.

Ma il sesto comma dell’art. 22 della L.R. n. 28/1999 prevede che “ in caso di svolgimento abusivo dell'attività il sindaco ordina la chiusura immediata dell'esercizio di vendita ”: mentre nel caso di specie, ad escludere il carattere abusivo dell’attività esercitata dalla società ricorrente, era, ancora una volta, la nota consegnata all’indirizzo di posta elettronica certificata della stessa in data 09/07/2024, dalla quale risulta che l’avviata pratica prot. n. 1276 del 08/07/2024 si era conclusa positivamente, con il rilascio di una “r icevuta (che) costituisce titolo per l’avvio dell’attività oggetto della (relativa) segnalazione certificata di inizio attività ”.

Il Comune intimato, per affrancarsi dal rispetto del principio di proporzionalità, non poteva dunque nascondersi dietro la vincolatività di una norma invocata del tutto a sproposito: perché è semmai proprio dai primi tre commi di quella stessa norma – ed in particolare dal terzo, che condiziona il potere sindacale di sospensione (e men che mai di cessazione …) dell’attività a casi di “ particolare gravità o recidiva ” nella violazione delle norme punite con la comminatoria (soltanto) di una sanzione pecuniaria in base alle previsioni del primo e del secondo comma – che si desume come il potere esercitato dovesse invece essere espressione di piena discrezionalità.

V – Per quanto attiene al quinto motivo di ricorso, la società ricorrente ivi si duole del fatto che l’Amministrazione ha preavvisato la ricorrente di voler sospendere l’attività, e non di volerne ordinare la cessazione, inverando così una palese violazione del comma 10 bis della L. n. 241/1990; ed ancora che ai sensi dell’art. 17 ter del TULPS, l’Amministrazione, ricorrendone i presupposti, poteva, tutt’al più, sospendere l’attività della ricorrente in attesa che questa ponesse rimedio a mancanze inerenti all’incolumità e/o all’igiene pubblica.

A ciò il Comune intimato replica che la chiusura immediata dell'esercizio di vendita fosse un atto dovuto del Dirigente, attesa l’assenza di autorizzazioni accertata dall’Autorità di Pubblica sicurezza con il citato verbale di accertamento, nel quale, come visto, è espressamente richiamato l’art. 22 comma 6 della L.R. 22 dicembre 1999 nr. 28.

Ma dall’esame del verbale di accertamento e contestazione della violazione amministrativa n. Q 05 Div. Pas del 23/10/2025 e del relativo Verbale di notifica atti, non risulta in alcun modo che essi siano stati redatti ai sensi dell’art. 22 comma 6 della L.R. 22 dicembre 1999 n. 28. Piuttosto era il settimo comma della norma menzionata da ultimo che ne imponeva comunque la comunicazione al Sindaco, ma senza che ciò implicasse alcun riferimento specifico – che infatti all’interno di quegli atti manca - al possesso o meno delle necessarie autorizzazioni da parte dall’impresa assoggettata ad un controllo, avente invece ad oggetto esclusivamente la regolarità della posizione lavorativa del personale dalla stessa impiegato. Non hanno pertanto alcun pregio le argomentazioni difensive del Comune intimato volte ad inficiare la rilevanza giuridica dei vizi dell’attività procedimentale lamentati dal ricorrente in base al carattere vincolato del potere esercitato, in forza del quale il ricorso avrebbe comunque dovuto essere (in tesi almeno) ugualmente essere rigettato in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, alla cui stregua "non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

VI – Per quanto infine attiene al sesto motivo di ricorso, è infondata la doglianza secondo cui l’art. 14 del D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, in caso di accertamento di lavoro irregolare, prevede soltanto che possa essere disposta la sospensione dell’attività commerciale (e non certo la cessazione della stessa), e comunque nell’esercizio di un potere riconosciuto esclusivamente in capo all'Ispettorato nazionale del lavoro, e non anche in capo all’Amministrazione comunale. Infatti il Comune intimato non ha mai provveduto a norma dell’art. 14 del D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, ma – anche se colpevolmente non specificandolo nella motivazione del provvedimento impugnato, ma come desumibile soprattutto dalle difese svolte in corso di giudizio – del sesto comma dell’art. 22 della L.R. n. 28/1999.

VII – Il Collegio, conclusivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe, e per gli effetti annulla il provvedimento con esso impugnato.

Sulla refusione delle spese di lite fra le parti provvede come da soccombenza, con rinvio al dispositivo per la loro liquidazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) accoglie il ricorso in epigrafe, e per gli effetti annulla il provvedimento con esso impugnato.

Condanna il Comune intimato alla refusione delle spese di lite, che liquida nell’importo di euro 2.604,50 (duemilaseicentoquattro/50) - oltre accessori così come per legge -, in applicazione dei parametri di cui al DM n. 55/2014 ed in considerazione della non particolare complessità della presente controversia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VO GI AR CU, Presidente FF, Estensore

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

VO GI AR CU

IL SEGRETARIO